Reflexiones sobre el proceso de evaluación de impacto ambiental en México

Desde hace unas décadas apareció en México la legislación acerca de la ecología y de la protección al ambiente– al inicio de 1988 se publica oficialmente la ¨Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (en lo adelante LGEEPA) , ley federal que fue acompañada de las correspondientes en las distintas entidades federativas que constituyen el país. La regulación por ley de los asuntos y problemas de la ecología y del ambiente causo mucho interés, simpatía y expectación entre grandes grupos de la población de México. Tal legislación incluso había sido una demanda de muchos colectivos y personas puesto que la plataforma legal bien construida y manejada, se torna en una muy valiosa herramienta de contribución al estado de derecho que las democracias requieren para un buen desempeño, aunque en nuestro país (tal vez como en muchos otros) las leyes no sean ni bien armadas ni bien ejecutadas .. [¨aquí versa aquello de — el que hace la ley hace la trampa —¨] y que sean reformadas en serie y al vapor en los congresos federales estatales y municipales..

Sin embargo debemos pensar en el estado de derecho como pilar de la acción y la gestión individual y grupal, mismo estado que se supondría encaminado hacia mejores condiciones de vida que irían acercando a la sustentabilidad (pese a que el concepto de desarrollo sustentable subordino el discurso a problemas técnicos sin cuestionar las relaciones sociales de producción reduciendo las soluciones a lo técnico) de la existencia, no solo de los seres humanos sino del resto de la naturaleza, encargada de la existencia fuera de relaciones de dominación, dominación esta entendida en la forma en que la expresa Weber (2008): ¨la probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado contenido entre personas dadas¨.

Aun con las limitaciones y consideraciones que en general las leyes van portando, la LGEEPA significo un avance notable de las condiciones nacionales para enfrentar los importantes rubros de la ecología y el ambiente, al menos así creímos todos en su momento.

Dentro de los numerosos y variados artículos que a dicha ley competen y entre sus exigencias y/o requisitos, aparecen en ella la tan mentada Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) o como se conoce en muchos países Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que es el punto que nos compete y revisaremos en este articulo, también como cierto ejercicio de educación y cultura ambiental y asumiremos que con evaluación de impacto ambiental nos referimos por lo general a la alteración que se produce en los diferentes ecosistemas cuando se lleva a cabo un proyecto o actividad nueva en ese entorno ambiental.

Si nos remitimos al tercer artículo de la LGEEPA, aparecen una serie de conceptos de los cuales no estoy de acuerdo con algunos dados por esta ley pues, cuando menos, se observa en ellos un sesgo antropocentrista como son el concepto de: Ambiente, Equilibrio Ecológico, Impacto Ambiental y el que nos ocupa. Manifestación de Impacto Ambiental que de acuerdo a la ley no es más que … El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo.

La legislación en materia de ecología y ambiente ha modificado la manera de hacer muchas cosas en el país. Ha tenido buenos, moderados y malos resultados. Ha resuelto determinados problemas y ha creado otros más; ha resuelto enfrentamientos y ha contribuido a generar otros, muchos de ellos entre los grupos del poder (nacionales e internacionales) incluyendo al propio gobierno (en sus tres niveles federal, estatal y municipal) y/o personas y grupos organizados que se han visto afectados en muy distintos modos y niveles de perturbación, donde se ha llegado lamentablemente al enfrentamiento violento con derramamiento de sangre y muerte o desapariciones de personas, acompañados de daños directos/indirectos a la ecología y al ambiente.

Para el rubro especifico de la MIA, la ley dispone en qué casos es indispensable y en cuales indica que no es necesario realizar el ejercicio formal-legal de presentación de la misma ante las instancias gubernamentales competentes.

Siendo así, la MIA ha sido un poderoso instrumento integrante de la legislación vigente pero en semejanza a la propia ley en la que se inserta, lo mismo ha servido para atender y resolver las situaciones y conflictos que le competen, que los ha creado, recreado, criado y adelantado; no obstante, debemos reconocer con humildad que sus retos son grandes como lo reconocía el Instituto Nacional de Ecología (de México) desde hace tiempo (INE, 2000).

Podemos mencionar innumerables ejemplos del mal uso, mala aplicación, mala elaboración de la MIA en innumerables proyectos en México.

En este articulo nuestra intención es reflexionar sobre el uso de la MIA y las consecuencias de sus buena y mala evaluación por parte de las autoridades federales donde pudieran verse lastimado a miles quizás millones de personas así como a los diferentes ecosistemas, pero no sin tomar en cuenta que las leyes no son perfectas sino perfectibles y que una cosa es la ley sus derivaciones y complementos y otra es que el uso o mal uso que de ellas se puede hacer o se ha hecho.

La finalidad de este artículo es buscar las sendas de la sustentabilidad para una vida digna de los ecosistemas y en los ecosistemas

En México existen un número importante de megaproyectos de desarrollo que han incurrido en violaciones al marco legal ambiental, lo cual ha ocasionado graves deterioros ambientales y violaciones de derechos humanos. Obras como carreteras, presas hidroeléctricas, desarrollos inmobiliarios y turísticos, mineras, entre otros, son cuestionadas por diversos sectores de la sociedad cuando pueden ocasionar o cuando ocasionan daños a la población y al ambiente.

Para su aprobación, todos los megaproyectos deben de someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA), por parte de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) o de las autoridades ambientales locales. Sin embargo, es ampliamente reconocido que el procedimiento de la MIA presenta graves fallas estructurales que no permiten el acceso efectivo a la información y la participación en la toma de decisiones sobre el proyecto en cuestión perjudicando la transparencia y la rendición de cuentas. Algunas de las principales limitaciones del procedimiento de la MIA son:

• La consulta pública no cumple con los estándares internacionales en materia.

• No se otorga el derecho de consulta a los ciudadanos, solo el derecho a solicitarla.

• No se establece un procedimiento especial de consulta cuando el proyecto impacta a territorio o recursos naturales de los pueblos indígenas.

• No se permite el efectivo acceso a la información del proyecto para afectados.

• No se prevé un mecanismo idóneo de notificación personal para los afectados.

• La Separata de la Gaceta Ecológica no es un medio masivo de difusión.

• Los plazos establecidos son inequitativos.

• No se evalúan los aspectos sociales de los proyectos.

• No se evalúan los perjuicios indirectos.

• No se permite negociación sobre la implementación y beneficios de los proyectos.

• Las opiniones de autoridades y expertos no son vinculantes.

• No se verifica la información del promovente.

• Existe discrecionalidad de la autoridad: no se usan principios precautorios, de proporcionalidad y necesidad en la decisión sobre la MIA.

Asimismo, el procedimiento de la MIA debe ser reformado a la luz del nuevo artículo 1 constitucional que vigoriza la vigencia en México de los tratados internacionales de derechos humanos y que obliga a todas las autoridades en el ámbito de su competencia a respetar, proteger, garantizar los derechos humanos. En ese marco, ya existen múltiples recomendaciones internacionales a México para que adopte todas las medidas necesarias para garantizar la consulta efectiva de los pueblos indígenas para la adopción de decisiones sobre sus territorios y recursos naturales. Recientemente la Comisión Nacional de Derechos Humanos ha recomendado a la Semarnat cumplir con el Convenio 169 de la OIT en el procedimiento de MIA.

A ese respecto, la Subsecretaría de Gestión para la Protección Ambiental de la Semarnat ha señalado insistente y contundentemente la necesidad de reformar integralmente el marco jurídico que regula la MIA para que responda a las necesidades actuales y que contemple una visión de largo plazo garantizando la maximización de la transparencia, el derecho de acceso a la información, la participación de la ciudadanía y la difusión de la información.

Para estos fines, la Subsecretaria recomienda atender los siguientes puntos:

a) Trabajar en las definiciones de una multiplicidad de conceptos.

b) Establecer en la ley que todo uso del término medio ambiente debe contemplar aspectos sociales integrados al mismo.

c) Involucrar a otras dependencias de gobierno, así como a representantes de la academia y la sociedad civil en la formulación de opiniones técnicas a ser consideradas en el procedimiento.

d) Contemplar la existencia de perjuicios indirectos de los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental.

e) Establecer la necesidad de verificar la información plasmada por el promovente en las manifestaciones de impacto ambiental.

f) Fomentar que prevalezca el cumplimiento máximo de obligaciones de transparencia a lo largo de todas las etapas de este procedimiento.

g) Fomentar la participación de la ciudadanía a lo largo de todo este proceso.

h) Contemplar la ampliación de los plazos rígidos actuales.

¿Cuáles son los alcances jurídicos de la Manifestación o Evaluación de Impacto Ambiental?

En México, la Evolución de Impacto Ambiental encuentra su referente jurídico en tres principios básicos para la gestión ambiental previstos en la Declaración de Rio de 1992, no obstante que la institución había sido considerada en el sistema jurídico de México con anterioridad, tanto en la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982, como en la propia LGEEPA en su texto vigente a partir de 1998.

Los tres principios básicos antes citado y que se actualizan en este instrumento son: sustentabilidad, el que contamina-paga y prevención ambiental.

Como muchas otras partes de la legislación Mexicana, la idea de sustentabilidad está considerada como fundamento y base de la evaluación del impacto ambiental. La LGEEPA establece en su artículo 3, fracción XI la noción de desarrollo sustentable en los siguientes términos:

….. ¨proceso evaluable mediante criterios e indicadores del carácter ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección de medio ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras¨……..

La manera en que dicho concepto es incorporado, dentro de la legislación ambiental es mediante la vinculación de la noción de desarrollo sustentable con la de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, que la propia Ley define ¨La utilización de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que forman parte dichos recursos, por periodos indefinidos¨ (art 3, fracción III). De ahí que una obra o actividad será sustentable en la medida en que, durante el proceso de evaluación de impacto ambiental se demuestre, por lo menos, que se respeta la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas en donde se lleva a cabo la obra o actividad correspondiente.

Por su parte, y de acuerdo con el principio ¨quien contamina paga¨, quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligada a prevenir, minimizar, compensar o reparar los daños que causen o puedan causar, a si como a asumir los costos que ello implique (principio 16 de la Declaración de Rio). En el caso de la evaluación de impacto ambiental este principio se aplica en su vertiente preventiva, que significa que cuando la actividad de alguna persona genere efectos adversos al ambiente o a los recursos naturales, está obligada a internalizar los costos que ello implique, de manera preventiva.

En tercer lugar, el ¨principio preventivo¨ significa que cualquier obra o actividad que pueda producir un efecto adverso en el ambiente y los recursos naturales debe estar sujeta a una evaluación del impacto ambiental, con el propósito de prevenir, evitar, minimizar o compensar dichos efectos (principio 17 de la Declaración de Rio).

De hecho, la evaluación de impacto ambiental como herramienta especifica tiene su fundamento en el principio antes anotado; en estricto sentido el principio preventivo es del que deriva la normalidad en la materia que nos ocupa.

A partir de esos tres principios de la gestión ambiental, es que debemos entender e interpretar el capítulo relativo a la evaluación del impacto ambiental previsto en la LGEEPA y su reglamento en la materia; además a partir de ello es que en la propia Ley se define a la evaluación del impacto ambiental como el ¨procedimiento a través del cual la secretaria establece las condiciones a que se sujetara la realización de obras y actividades que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos sobre el medio ambiente (articulo 28)

¿Dónde está lo complicado en el proceso de evaluación de impacto ambiental?

En los procesos de evaluación de impacto ambiental, uno de los aspectos centrales y a la vez complicados de definir, es la determinación de su campo de aplicación, es decir, la identificación del conjunto de obras y/o actividades que deben sujetarse al procedimiento correspondiente. El problema radica en el hecho de que dentro de la sociedad se manifiestan diversas posturas al respecto: en los extremos encontramos, por una parte, a quienes quisieran ver una lista larga de obras y actividades que deben sujetarse a la evaluación de impacto ambiental, por muchas razones pero esgrimen el hecho de que seria para proteger y conservar de mejor manera nuestro ambiente y recursos naturales aquí se agrupan a los ambientalistas y grupos ambientalistas radicales y que no ven o no creen que el desarrollo se realmente bajo términos de sustentabilidad, y por otra parte están en el otro extremo, quienes consideran que la lista debe ser muy corta, con el propósito de no inhibir la realización de actividades productivas que generan riquezas y empleos a la población este grupo es más liberal y encierra a ecologistas que tiene la postura de que no puedes negar el desarrollo social por salvar o conservar ecosistemas que no aportan nada y a este grupo se les unen los grades desarrolladores, la población necesitada de empleo y los que no les interesa para nada el tema.

Por ello, cuando se integro la iniciativa por la que se reformo la LGEEPA en los años de 1995 y 1996, este fue uno de los temas que más controversia genero y cuya discusión se llevo de principio a fin del proceso.

En el caso de la ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), se eligió seguir como principio general, una formula taxativa, ya que su artículo 28 establece en las primeras doce fracciones, las obras o actividades que deben sujetarse al proceso de evaluación ambiental por parte de las autoridades federales.

El supuesto que merece una mención especial, es el señalado en la fracción XIII del artículo 28 de la LGEEPA, ya que constituye la puerta por la que las autoridades federales tienen la posibilidad de someter a evaluación del impacto ambiental obras o actividades no señaladas expresamente en la propia Ley, este punto es neurálgico ya que es a criterio de la autoridad si evalúa o no y se puede prestar a malos manejos. En ese precepto se señala que …. Las obras o actividades que correspondan a asuntos de competencia federal, que puedan causar desequilibrios ecológicos graves e irreparables, daños a la salud pública o a los ecosistemas, o rebasar los limites y condiciones establecidos en las disposiciones jurídicas relativas a la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente…

Este es el único supuesto donde se incluyó la posibilidad de aplicar la negativa ficta en la LGEEPA. El procedimiento para aplicar la fracción XIII es muy simple; la autoridad federal de notificar justificadamente al interesado su decisión de someter a procedimiento de evaluación de impacto ambiental la obra o actividad en cuestión, el interesado deberá presentar los informes, dictámenes y consideraciones que juzguen pertinentes; la autoridad federal en un plazo no mayor de treinta días debe comunicar si procede o no la presentación de una manifestación de impacto ambiental, transcurrido el plazo sin que se emita la comunicación correspondiente se entenderá que no es necesaria la presentación de un estudio de impacto ambiental.

Un aspecto que debe preocupar en el caso de las obras o actividades que se someten a evaluación de impacto ambiental a nivel federal, es el hecho de que en la normatividad local se incluyen como obras para ser evaluadas a las que quedan exceptuadas a nivel federal. Así, en lugar que la legislación ambiental local establezca, conforme a las necesidades de la región el conjunto de obras y actividades de competencia local que deben ser evaluadas por su impacto ambiental solo se incluyen las obras que por excepción quedan fuera de la regulación desde la expectativa federal.

Participación Social en el proceso de evaluación de impacto ambiental

Sin lugar a dudas unos de los aspectos novedosos jurídicamente para la gestión ambiental, incorporados a nuestro marco en diciembre de 1996, con las reformas a la LGEEPA, fue el fortalecimiento de los mecanismos de participación social en distintos ámbitos de la gestión ambiental. En realidad esto rara vez se cumple ya que la opinión social muchas veces no coinciden con los intereses de algunos grupos desarrolladores y solo si son obras o actividades de una gran connotación se tiene en cuenta el llamado ¨principio de inducción¨ (también reconocido en la Declaración de Rio de 1992) que tiene tres vertientes de la participación social; acceso a la toma de decisiones, acceso a la información ambiental y acceso a la justicia ambiental.

De esta manera en la normativa de evaluación de impacto ambiental, por primera ocasión se reconocen y regulan derechos de la comunidad que pudieran ser afectadas por una decisión de autoridad, a participar en los procesos de autorización respectivos, no solo aportando información, realizando observaciones, criticas y recomendaciones, sino sobre todo con la facultad para acudir ante los órganos jurisdiccionales sino son respetados los términos en los que la propia normatividad regula la participación social. Es decir ya no se trata del simple derecho a opinar, sino que a partir de ello si la autoridad no hace lo que debe, la comunidad puede impugnar la autorización o determinación correspondiente; es una manera indirecta de propiciar la participación de órganos jurisdiccionales en la solución de conflictos ambientales. Todo esto es en teoría lo que se puede hacer desde la posición social.

¿Cuáles son las propuestas para el fortalecimiento del proceso de evaluación de impacto ambiental?

Convencidos de la necesidad de reformar integralmente el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, con el fin de lograr que los proyectos de desarrollo busquen el menor impacto ambiental negativo, los menores conflictos sociales, el menor costo económico de desarrollo y operación del proyecto, se proponen entre otras, las siguientes reformas:

a) Incluir los siguientes conceptos:

• Posible afectado, en el cual se incluya a todas las personas que pueden ser perjudicadas directamente o indirectamente;

• Impactos acumulativos;

• Medidas de prevención, mitigación y compensación y la forma en que se deben entender y aplicar en el proceso de evaluación de impacto ambiental;

• Bioenergéticas y transgénicos;

• actividades altamente riesgosas;

• Principio precautorio.

• Establecer en la ley que todo uso del término medio ambiente debe contemplar aspectos sociales integrados al mismo.

b) Opiniones Técnicas:

• Establecer la obligatoriedad de solicitar las opiniones técnico-científicas de las dependencias que tienen competencias en el área del proyecto, así como de otros expertos, como universidades, ONGs, centros de investigación, que se consideren pertinentes.

• Establecer la obligatoriedad de fundar y motivar por qué y cómo se ha tomado en cuenta la opinión técnica de una dependencia o de otros expertos. Si no se cumple, debe ser una causal de anulación de una evaluación de MIA.

• Prohibir beneficios económicos o en especie para las instituciones públicas o sus integrantes, derivados del promovente, que favorezcan la parcialidad a la aprobación del mismo.

• Las opiniones técnicas y científicas y la participación de comités técnicos científicos se deben considerar no solo en el proceso de autorización de la evaluación de impacto ambiental, sino obligatoriamente para el seguimiento y evaluación de su cumplimiento.

c) Contemplar la existencia de perjuicios indirectos de los proyectos sometidos a EIA:

• Establecer la necesidad de evaluar los efectos indirectos que una obra o actividad puede causar, independientemente de en donde se encuentre ubicada, para poder evaluar de forma real todos los efectos de los proyectos.

• Establecer la obligatoriedad de presentar información sobre el impacto ambiental anterior en la zona de construcción o uso y la obligación por la autoridad de incluirla en el análisis de EIA.

• Establecer la obligación de evaluar los impactos acumulativos, sinérgicos y residuales en la EIA.

• Establecer la obligación de evaluar en la EIA las modificaciones al uso de suelo de cenotes, suelo kárstico y lugares similares.

• Establecer cómo se van a evitar, mitigar y/o en su caso compensar los perjuicios directos e indirectos de los proyectos que se autorizan o condicionan.

d) Verificar la información plasmada por el promovente en las MIAs:

• Establecer la obligación de verificar la información aportada por el promovente bajo un procedimiento, sobre todo en relación a impactos acumulativos, sinérgicos y residuales.

• Incorporar la obligación de evaluar al menos dos alternativas al proyecto, incluyendo la opción cero, en donde se evalúen los posibles impactos que puede tener su actividad en donde la alternativa cero, representa el costo de no hacer ningún proyecto.

• En las Áreas Naturales Protegidas (ANP) es necesario considerar el programa de manejo por lo que resulta indispensable que todas las ANP tengan sus programas  de manejo para que se pueda otorgar una autorización en su territorio.

• Incorporar a las autoridades locales, agrarias, ejidales e indígenas en la verificación de la información.

e) Fomentar que prevalezca el cumplimiento máximo de obligaciones de transparencia a lo largo de todas las etapas de este procedimiento

• Establecer la obligación de notificación a los posibles afectados directos del proyecto con suficiente antelación.

• Establecer mecanismos amplios, efectivos y no limitativos para difundir la información. (Ej. uso de carteles y de mensajes de radio)

• La publicación en la Gaceta Ecológica debe incluir extractos del proyecto y simplificar su acceso y consulta.

• El procedimiento de consulta pública debería iniciar una vez que se presente la MIA ante la población y no cuando se solicite la consulta pública.

• La Secretaría debe publicar un resumen ejecutivo para proporcionar a los posibles afectados en donde se explique de forma clara y sucinta el proyecto, los efectos, beneficios y costos (cuidando que el lenguaje no sea demasiado técnico para que se comprenda).

• La MIA debe ser notificada a los municipios y a las comunidades agrarias e indígenas que serán afectados y éstos, a su vez, debe hacerla pública y abierta a la consulta.

• La información que se proporciona a los afectados debe ser traducida a las lenguas indígenas y difundida por medios de comunicación indígenas como asambleas comunitarias, programas de radio, etc.

• Es indispensable que se publiquen todos anexos y documentos que conforman la MIA desde el inicio de la consulta, así como la información adicional que se presenta dentro del PEIA.

• El promovente debe exponer a la comunidad las ventajas y desventajas del proyecto (incluso se deberían elaborar maquetas y otros medios de apoyo para la mejor comprensión de la población).

• Reformar la consulta en Internet de las Manifestaciones de Impacto Ambiental (MIAs) y de las autorizaciones de impactos ambientales (AIAs), para que dicha consulta sea ágil y accesible a todo el público que use este medio.

g) Fomentar la participación de la ciudadanía a lo largo de todo este proceso.

• Las consultas públicas deberán ser obligatorias en todos los proyectos.

• Establecer la posibilidad de que en todo  el proceso de planeación, autorización de un proyecto que pueda ser sujeto a evaluación de MIA, las comunidades afectadas y el público interesado puedan conocer de la intención del desarrollo del proyecto, de distintas alternativas de ubicación o de opciones de tecnologías que minimicen el impacto ambiental y los costos de construcción y operación y maximicen el beneficio público;  y participar en todo el proceso de planeación, evaluación y aprobación de las MIA, así como en su seguimiento y evaluación.

• Se propone un procedimiento de consulta en tres momentos: reunión pública de información, reunión pública de consulta, reunión de información para explicar los motivos y argumentos de decisión o resolución.

• Si hay posibles afectados que pertenecen a pueblos indígenas, señalar, en concordancia con la Constitución y tratados internacionales, la obligación de traducir todos los actos y reuniones del procedimiento de consulta pública en su lengua indígena, así como la consideración a las aportaciones y propuestas que dichos pueblos emitan en torno a la MIA y al proyecto.

• La consulta debe ser una etapa obligatoria del proceso de evaluación de impacto ambiental.

• Establecer la viabilidad técnica, económica, ambiental y social del proyecto como información previa antes de evaluar el impacto ambiental.

Autor:

Juan Antonio Acosta Giraldo

Director General del GRUPO Consultor DISAM

México, Quintana Roo