Partes: 1,
La Antártida no fue descubierta sino hasta principios del siglo XVIII , aunque ya los antiguos griegos teorizaron sobre su existencia al suponer que en el hemisferio sur debían existir grandes continentes para equilibrar los del hemisferio norte. El capitán de navío británico James Cook fue el primer explorador en cruzar el círculo polar antártico a partir de 1770 pero, aunque circunnavegó la Antártida, nunca avistó el continente, si bien se dio cuenta de que existía un continente meridional por los depósitos de rocas en los icebergs.
En 1776, la Corona Española consideró como propias las regiones polares antárticas e incorporó a las mismas al Virreynato del Río de la Plata por Real Cédula. Desde entonces, numerosas exploraciones se arriesgaban a llegar a la región pero sólo con fines de caza de ballenas y focas y aunque avistaban tierra, no desembarcaban. El primer desembarco conocido fue realizado el 7 de febrero de 1821 por un cazador de focas norteamericano, el capitán John Davis y en 1823 el ballenero británico James Weddell descubrió el mar que lleva su nombre, penetrando hasta el punto más meridional que ningún otro barco alcanzara.
En el año 1829, el gobierno de Buenos Aires emite un decreto que marca un hito histórico y jurídico pues crea la Comandancia Política Militar de las Islas Malvinas y se dicta la primer norma legal conocida que obliga a la protección y conservación de la fauna en las islas adyacentes al Cabo de Hornos, esto es: las islas antárticas. Sin embargo, recién en 1840 se le concedió el rango de continente, en virtud a tres expediciones separadas – francesa, británica y estadounidense – que navegaron un trecho de la costa dándose cuenta que la tierra cubierta de hielo avistada era realmente una masa continental.
Sobre sectores del continente antártico, debido al creciente interés no ya solamente económico y científico sino estratégico-político, se han producido reclamaciones de soberanía territorial desde principios del siglo XX. Así podemos citar las del Reino Unido, en 1908 aunque fue redefinida en 1917, su reclamo fue formulado a fin de asegurar el control de la caza de ballenas en el océano sur; Nueva Zelanda, en 1923, que tiene base en el reclamo británico y cubre la región de Ross y costas adyacentes; Francia, en 1924, se anexionó el Territorio de Adelie que forma una cuña con la zona reclamada por Australia aunque en 1938 llegó a un acuerdo con dicho país a fin de delimitar su reclamaciones, extendiendo dicho territorio hasta el Polo; Australia, en 1933, también tiene base en el reclamo británico, siendo la más extensa de todas las zonas reclamadas ( un tercio del continente)2; Noruega, en 1939, que anexó en 1927 la isla subantártica de Bouvet, la isla Pedro I en 1929 y la zona de la costa entre los sectores británico y australiano en 1939; Chile, en 1940, que reclama el sector comprendido entre los 53º y 90º longitud oeste ; y Argentina, en 1942, aunque ya había reclamado sin delimitar zona por medio de nota a la Unión Postal Universal en 1927. Por último, cabe agregar que existe una amplia zona que no ha sido reclamada por ningún otro país y que se halla comprendida entre la zona chilena y la neozelandesa.
La fundamentación de estos reclamos territoriales se ha dado en el marco de diversos títulos jurídicos, así podemos distinguir: el descubrimiento y exploración ( Australia, Francia, Gran Bretaña, Noruega y Nueva Zelanda); la continuidad (Argentina y Chile); la ocupación (Argentina, Chile, Gran Bretaña y Nueva Zelanda); la teoría del cuadrante, en que se divide a la Antártida por meridianos en cuatro cuadrantes: el sudamericano, el Pacífico, el australiano y el africano, o la del sector – aplicada en el sector Ártico-, esto es un triángulo esférico cuya cúspide está constituida por el Polo (Argentina, Chile, Francia y Nueva Zelanda). En el caso de Argentina y Chile además invocan un ius possidetis en su condición de estados sucesores de España, ya que en virtud de las bulas papales Inter Caetera de 1493 y el Tratado de Tordesillas de 1494 le fueron atribuidas las nuevas tierras descubiertas en el Nuevo Mundo3.
Cabe destacar que los países reclamantes se reconocen mutuamente soberanía a excepción de aquellas que se superponen, tal es el caso de Argentina, Chile y Gran Bretaña, e incluso algunos han extendido sus reclamos a espacios marítimos (como Chile), empero los demás estados desconocen estas reivindicaciones pues entienden que no se dan los requisitos exigidos para la adquisición de territorios – la ocupación , en particular -, en virtud de ser considerada terra nullius. Por último, existe un grupo de países que no sólo desconocen los reclamos de soberanía sino que propugnan, atendiendo al valor de la región, el sometimiento del sector a un control internacional
considerando que no es territorio susceptible de ser adquirido por los estados y que debe pertenecer a toda la humanidad.
A mediados del siglo XIX crece el interés científico y con la celebración del Año Internacional Geofísico – del 1 de julio de 1957 al 31 de diciembre de 1958- comenzaron las exploraciones científicas y sistemáticas a largo plazo. Los estados que reivindicaban derechos – soberanía territorial – consintieron el acceso libre de científicos de todas las nacionalidades y se generó el intercambio sin restricciones de los resultados de las investigaciones llevadas a cabo. Este clima de cooperación internacional propició la firma del Tratado Antártico, en diciembre de 1959 en la ciudad de Washington, y la creación de un comité Científico de Investigación Antártica – SCAR- que es un ente no gubernamental destinado a estudios sobre las investigaciones científicas realizadas en la región, con el fin de asegurar la continuidad de esta cooperación. La importancia de este tratado marco fue la de generar la posibilidad de adoptar otros instrumentos que reglamenten temas particulares de la región, como efectivamente sucedió con los convenios celebrados con posterioridad, a saber: Londres (1972), en que se adoptó la Convención para la conservación de las Focas Antárticas, como medida para la preservación de esta especie y control de su explotación comercial; Camberra (1980), con la firma de la Convención sobre la conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos, promoviendo la protección efectiva de la fauna marina; Wellington (1988), con la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, tomando como principio la protección del medioambiente y ecosistema de la región ( aunque por desacuerdo posterior entre los estados partes y adherentes no entró en vigor, siendo desechado del sistema antártico); y Madrid (1991), con el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente, en el que se reafirma el interés de mantener la región como área de conservación especial; tampoco podemos olvidar mencionar las Medidas Acordadas para la Protección de la Fauna y Flora, adoptadas en el marco del Tercer Encuentro Consultivo, acorde al Tratado Antártico (artículo IX), en que se establece a la región como Área de Conservación Especial y promueve la investigación en colaboración de los estados.
2 Brotons Remiro, Antonio, Derecho Internacional, p. 722
3 Gutierrez Posse, Hortensia D.T., Guía para el Conocimiento de los Elementos de Derecho Internacional Público, Buenos Aires, La Ley, 2003, p. 143.
El sistema antártico está compuesto por los tratados y convenciones que los estados han ido adoptando a fin de regular sus relaciones y establecer medios para la protección y conservación de los recursos del continente antártico. Estos instrumentos internacionales son: Tratado Antártico; Convención para la Conservación de las Focas Antárticas; Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos; Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente y sus cuatro anexos, a saber: I- Evaluación del impacto sobre el Medio Ambiente, II-Conservación de la Fauna y Flora Antárticas, III-Eliminación y Tratamiento de Residuos y IV-Prevención de la Contaminación Marina. En cuanto a la Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos, firmada en Wellington por 33 naciones, no entró en vigor pues las fuertes objeciones de algunos países llevó primero a dejar en suspenso la Convención y posteriormente, luego de las reuniones del Tratado en París (1989) y Chile (1990), en Madrid (1991) se decidió incluir en el Protocolo al Tratado Antártico el artículo VII, que prohíbe toda actividad relacionada con los recursos minerales, a excepción de la investigación, quedando eliminada la Convención de Wellington del sistema antártico.-
Tratado Antártico: propósitos
Como hemos establecido anteriormente el interés por el continente antártico fue creciendo a lo largo de los años, desde su descubrimiento, pero particularmente luego de la Segunda Guerra Mundial y con la tensión existente no sólo entre los países que reclamaban soberanía territorial sino entre las dos potencias que protagonizaron la llamada Guerra Fría, Estados Unidos y la URSS, se evidenció la necesidad de realizar un acuerdo a fin de lograr mantener al margen de cualquier conflicto armado a esta invaluable región.
Es en el marco de este clima de cooperación internacional, propiciado por el encuentro en el marco del Año Geofísico Internacional, que los Estados Unidos invita a los estados interesados en la Antártida a celebrar acuerdos para así realizar una conferencia internacional que pudiera terminar en la adopción de un instrumento convencional, lográndose este objetivo con la firma del Tratado Antártico el 1º de diciembre de 1959, en la ciudad de Washington. Los estados firmantes fueron: Argentina, Australia, Bélgica, Chile, Francia, Japón, Nueva Zelanda, Noruega, Unión Sudafricana, Unión soviética, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y Estados Unidos. Una vez firmado quedó abierto a la ratificación de los signatarios, ya que se había establecido que sólo una vez depositados los instrumentos de ratificación de todos los estados firmantes entraría en vigor por lo que recién el 23 de junio de 1961 entró en vigencia y desde entonces otros estados se han adherido.
Este instrumento cuenta con dos principios rectores, a saber: la cooperación científica con libertad de investigación; establecido en los artículos II y III que se ve facilitada por no importar título de soberanía a futuro y está muy desarrollada entre los estados miembros; y la utilización de la Antártida con fines exclusivamente pacíficos; establecido en el preámbulo y el artículo I, implica la desmilitarización de la región pues no se permite el asentamiento de bases ni la realización de maniobras o ensayos de armas militares aunque no se prohíbe la existencia de personal o equipos militares destinados a las actividades pacíficas, ello es así pues las particularidades del continente ( rigurosidad del clima, dificultades en el acceso, por ejemplo) exigen la movilización de recursos, tecnología, infraestructura que en general las fuerzas armadas poseen. También podemos mencionar el artículo V, al respecto, que prohíbe toda explosión nuclear y la eliminación de desechos radioactivos, constituyendo el primer acuerdo internacional sobre desnuclearización en la zona6.
Ahora bien, su adopción y entrada en vigor resultaron factibles debido a otro principio: el congelamiento de las controversias sobre soberanía territorial, que se halla establecido en el artículo IV- denominado también "cláusula paraguas"-. El mismo dispone el congelamiento de pretensiones territoriales durante la vigencia del Tratado, negando la posibilidad de generar, a través de las actividades llevadas a cabo en el continente, títulos a futuro o reforzar los existentes5 pero dejando a salvo los eventuales derechos que pudieren surgir para las partes de sus reclamos anteriores puesto que no implica renuncia o menoscabo a los fundamentos de éstos; por otra parte, para aquellos estados ( como Estados Unidos ) que no reconocen ni desconocen las reivindicaciones
territoriales y se reservan el derecho de pronunciarse en un futuro, el ser parte del Tratado no perjudicará esta posición. Con respecto a los espacios marinos, el artículo VI establece que no se afectarán los derechos o el ejercicio de los derechos de los estados acorde al derecho internacional relativo al alta mar, ergo, deberá considerarse a las aguas circundantes de la Antártida como alta mar; por su lado, los estados reclamantes sostienen que esto no impide la existencia de espacios marinos bajo su jurisdicción nacional. Las convenciones de Camberra y de Wellington han ofrecido una solución al establecer que no se afectará el ejercicio de la jurisdicción del Estado ribereño en las zonas que resultan de aplicación (artículos IV y IX, respectivamente), siendo que las mismas sobrepasan los límites de la zona cubierta por el Tratado Antártico7.
Otro principio importante es el de libertad de inspección, establecido en el artículo VII del Tratado, mediante el cual los estados partes que tengan estatuto consultivo pueden designar observadores, que tendrán libertad de acceso a cada región y estaciones antárticas con el fin de promover los objetivos y asegurar la aplicación de las disposiciones del Tratado8. Este importante punto será desarrollado al tratar los mecanismos de control establecidos en el Tratado Antártico.
5 Barboza, Julio, Derecho Internacional Público, Zavalía, Buenos Aires, 2004, p. 206.
6 Gutierrez Posse, Hortensia D.T., Guía para el Conocimiento de los Eelementos de Derecho Internacional Público, La Ley, Buenos Aires, 2003, p. 146.
Ámbitos de Validez
Espacial – se circunscribe a la región situada al sur del paralelo 60º latitud Sur, incluidas las barreras de hielo, pero sin afectar derechos o ejercicio de derechos en lo relativo a la alta mar en la región, acorde al derecho internacional. Sin embargo, la incorporación de otros instrumentos al sistema antártico determinan diferentes ámbitos de validez espacial, en función a los temas y actividades reguladas por éstos, como la Convención para la conservación de las focas antárticas de 1972; amplió el ámbito de aplicación a la zona de alta mar; o la Convención para la conservación de los recursos vivos marinos antárticos de 1980; que amplió considerablemente el ámbito de aplicación abarcando todo el océano austral.
Temporal – es indefinido pues no establece un plazo de terminación si bien cualquiera de sus partes consultivas puede solicitar la reunión de una Conferencia de los estados parte para su revisión, tal como lo establece el artículo XII, apartado 2 a), que dispuso como primer plazo 30 años contados desde su entrada en vigor y que expiró el 21 de junio de 1991 sin que ningún estado lo solicitase. En el artículo XII también se articula la forma en que los estados partes podrán realizar modificaciones o enmiendas al Tratado, disponiendo que se requerirá la unanimidad de consentimiento de las partes contratantes (estados que originalmente contrataron) y la aprobación de la mayoría de las partes consultivas ( estados contratantes y adherentes con estatuto consultivo). Estas modificaciones o enmiendas entrarán en vigencia una vez que las partes consultivas hayan notificado su ratificación al gobierno depositario, y en caso de no recibirse la notificación transcurrido el plazo de dos años – contados desde la entrada en vigencia- se considerará que la parte contratante ha dejado de ser parte del Tratado desde la fecha en que expira dicho plazo. También nace el derecho para cualquiera de las partes de retirarse del Tratado en caso de no haber entrado en vigencia, transcurrido dos años, y este retiro tendrá efecto recién en un plazo de dos años desde recibida esta notificación por el gobierno depositario.
7 Brotons Remiro, Antonio, Derecho Internacional, 1997, p. 724
8 Ridruejo Pastor, José, Curso de Derecho Internacional Público, 1996, p. 501.
Personal – una vez ratificado por todos los estados contratantes quedó abierto a la adhesión de otros estados, para los cuales entrará en vigencia una vez que realicen depósito del instrumento de adhesión. Se produce así la distinción de dos clases de miembros con diferentes derechos: las Partes Consultivas; conformado por los estados que originariamente firmaron y ratificaron el Tratado, con independencia de la realización o no de actividades en la región ( como es el caso de Bélgica, que ya no tiene base antártica), y aquellos estados adherentes a los que los estados firmantes reconocen el estatus consultivo, en virtud de haber mostrado efectivo interés en la región realizando tareas científicas o estableciendo una estación a tal efecto en el continente, adquiriendo el derecho a participar y ser parte de las Reuniones Consultivas; y las Partes Adherentes, que son aquellos estados adherentes que no han demostrado un particular interés por la zona y carecen del derecho a concurrir a las Reuniones Consultivas ni ser parte en las mismas.
Aspecto Jurisdiccional
Considerando que no existe un criterio unánime en materia de jurisdicción, dado que algunos estados siguen el de territorialidad y otros el de la nacionalidad, y en virtud a lo acordado en el Tratado respecto al ejercicio de soberanía territorial se hizo necesario adoptar un régimen en la región. En tal sentido, se acordó que los observadores, el personal científico y el personal afectado por éstos estarán sometidos a la jurisdicción del estado parte del cual sean nacionales ( artículo VIII del Tratado). Cabe destacar la adopción de mecanismos de solución de controversias obligatorios y pacíficos, como expresamente dispone el artículo XI, de modo que cualquier diferencia respecto al ejercicio de la jurisdicción así como de la interpretación o aplicación del Tratado deberán ser resueltas por las partes a través de cualquier medio pacífico a su elección ( en concordancia con lo dispuesto por las Naciones Unidas) mediante la consulta entre éstas o su tratamiento en las Reuniones Consultivas, y en caso de no lograrse un acuerdo por estos medios podrá ser referida a la Corte Internacional de Justicia, siempre y cuando medie consentimiento de las partes en controversia.
Reuniones del Tratado Antártico
El Tratado no establece un órgano permanente sino que ha previsto la realización de Reuniones Consultivas, disposición del artículo IX, que junto a las reuniones preparatorias y de expertos han conformado un verdadero sistema de normas jurídicas, a través de las medidas adoptadas en ellas. Como ya estableciéramos previamente, sólo las Partes Consultivas pueden asistir y votar.
Entre los temas y medidas adoptadas, aparte del intercambio de información anual y la consulta sobre temas de interés común, podemos encontrar los relacionados a la promoción de los principios y objetivos de los tratados, el uso de la Antártica para fines pacíficos, la investigación y cooperación científica, ejercicio del derecho de inspección, ejercicio de la jurisdicción, protección y conservación de recursos vivos, impacto del hombre en el medioambiente antártico, designación de zonas especialmente protegidas, seguridad de vuelo, servicio de información meteorológica marina y sobre hielo marino para la navegación, las telecomunicaciones, el turismo. Asimismo, han servido como marco para la adopción de las otras convenciones que regulan aspectos particulares del Tratado y que han profundizado el sistema de protección a la región.
Las recomendaciones son adoptadas por unanimidad de las partes asistentes y tienen efecto una vez aprobadas por todas las partes consultivas, siendo su valor jurídico el de verdaderos acuerdos internacionales9 . Las demás partes son libres de aceptarlas. Sólo se hace público el informe final y los documentos informativos, siempre que el estado que los presenta manifieste lo contrario; esto se ha establecido a fin de que las
expresiones de los representantes sean emitidas con la libertad de no sufrir presiones.
Hoy día las reuniones se celebran con una periodicidad bianual y el lugar de realización será el acordado por los estados partes.
Mecanismos de Control
Los mecanismos establecidos por el Tratado en su artículo VII fueron novedosos para la época de su adopción. A los efectos de promover los objetivos y
asegurar la aplicación de las disposiciones del Tratado cada Parte Consultiva tiene derecho a nombrar observadores, los que tendrán libre acceso a todas las regiones de la Antártida y cuya función será la de inspeccionar las instalaciones, estaciones, buques y aeronaves, además de poder realizar las mismas vía aérea en todo momento.
La parte consultiva deberá informar la designación del observador, que deberá ser nacional del estado parte, a cada una de las otras partes consultivas y, por consiguiente, deberá hacer lo propio al cese de sus funciones. Con el fin de facilitar la realización de estas observaciones cada parte del Tratado – consultivas o adherentes – está obligada a informar por adelantado de toda expedición a llevarse a cabo en el territorio antártico, los buques y personal que han de participar, así como también respecto a las estaciones, el personal y el equipo militar que intenten introducir al territorio como apoyo de las investigaciones que lleven a cabo.
9 Brotons Remiro, Antonio, Derecho Internacional, 1997, p. 725.
Situación de Terceros Estados
En cuanto a los estados que no son parte del Tratado, se ha establecido un régimen jurídico objetivo oponible a éstos. Es de considerar que esta oponibilidad puede surgir tanto de considerar la existencia de aquiescencia y una opinio juris generalizada conformándose una costumbre internacional; en virtud a la interacción de las dos fuentes – tratado y costumbre -; o que al regular sobre un territorio, cuyo objetivo es preservar la paz e investigación científica en el mismo, y atendiendo a que son partes aquellos estados que reivindican derechos territoriales sobre el mismo, se impondría a la comunidad internacional generando obligaciones erga omnes.
Ha de tenerse en cuenta que a este tipo de tratado lo distingue un elemento jurídico inherente al carácter real de la transacción y la naturaleza de los derechos establecidos10 y a la actividad semilegislativa de los estados que son parte y actúan de acuerdo al interés común, por lo que también resulta oponible al resto de estados que no son parte.
Por último, es necesario aclarar que la posición de muchos de los estados que no son parte del Tratado Antártico es la de convertir a la Antártida en un espacio común internacional y pertenecer a toda la humanidad, lo que equivaldría a invalidar las reclamaciones de soberanía territorial formuladas antes de la adopción del Tratado. Algunos autores han considerado que sólo sería factible sobre las zonas de la Antártida que no han sido reivindicadas territorialmente por ningún estado.
10 Gutierrez Posse, Hortensia D.T., Guía para el conocimiento de los Elementos de Derecho Internacional Público, Buenos Aires, La Ley, 2003, p.148
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