Institucionalidad, etica y transparencia en gestion parlamentaria: agenda consensuada para gobernabilidad democrática

"Los partidos de intereses especiales, que no ven en la política nada más que la prosecución de sus privilegios y prerrogativas… no sólo hacen imposible el sistema parlamentario, sino que rompen la unidad del estado y la sociedad; no sólo conducen a la crisis del parlamentarismo, sino a una crisis política y social en general"

(Ludwing Von Mises)

En el Perú, hemos tenido parlamentos endebles por la misma razón que hemos tenido democracias débiles, sociedades nada equitativas y mercados ineficientes. El fortalecimiento institucional e instrumental del Poder Legislativo en nuestro país, es una tarea ineludible y hasta impostergable en la necesidad de fortalecer la democracia, expandir los mercados, incentivar la sociedad civil y luchar contra las desigualdades.

Como diría Joan Prat i Catala "no cabe una democracia sostenible, un mercado eficiente, ni una sociedad solidaria, sin legislativos o parlamentos fuertes expresivos de la voluntad popular, capaces de desarrollar eficazmente sus funciones constitucionales, foros de debate y orientación del esfuerzo nacional, bien comunicados y respetados".

El parlamento como institución, debe ser visto como un sistema de convicciones, valores, principios y reglas de juego correspondientes. El parlamento institución no debe de ser visto únicamente desde al ámbito del Derecho Constitucional, Electoral o Parlamentario, pues el concepto de institución desaborda lo meramente formal para abarcar necesariamente los aspectos informales. En la realidad, las instituciones, aunque expresadas parcialmente por la legislación, no son la criatura de ésta sino más bien forman parte de la sociedad, son creadas por el propio proceso social en el cual podemos y debemos influir, pero al que no podemos manejar como hacemos con las organizaciones. El "management" o racionalista instrumental (tecnócrata), ha sido creado para dirigir o gerencia organizaciones no para manejar los procesos sociales.

El parlamento entendido como organización puede ser interpretado como el conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológicos, de competencias y capacidades, que en un momento dado, se ponen al servicio de las funciones de la institución parlamentaria. La organización y gestión eficaz y eficiente de los recursos, capacidades y competencias es un aspecto clave de la fortaleza o debilidad de los legislativos. Pero resulta radicalmente insuficiente si no se acompaña de una estrategia de fortalecimiento institucional. Así, un parlamento institucionalmente débil, sólo consentirá un fortalecimiento organizativo limitado.

Como muy bien afirma Part i Catala, el desarrollo organizativo y el desarrollo institucional del parlamento, pese a estar inexorablemente vinculados, responden a racionalidades y exigencias estratégicas diferentes. No comprender, o censurar, estos factores elementales conduce a la ilusión tecnocrática o "sinóptica" (Hayeck) que han alimentado tantas reformas fracasadas.

El parlamento institución debe hacerse desde lo valores a los que formalmente responde la institución parlamentaria: representación de pluralismo y construcción de consensos; seguridad jurídica; sentido de dirección de la sociedad: eficacia económica: equidad social; contribución a la cultura política de la transparencia y credibilidad.

El Congreso Peruano tiene en este sentido la necesidad de realizar profundos cambios en la esfera institucional y organizacional que garanticen la gobernabilidad, la vigencia del sistema político, la trasparencia y la credibilidad institucional, acorde con el proceso social y político contemporáneo. En este sentido una agenda de gobernabilidad democrática debería abordar los siguientes puntos:

Consideraciones para la reforma desde la perspectiva institucional del Poder Legislativo

• 1. Generar mecanismos de control respecto a las prerrogativas e inmunidad parlamentaria, garantizando transparencia e igualdad de trato.

• La inmunidad parlamentaria no es un privilegio sino un derecho que requiere de un compromiso real del legislador con su función de fiscalización, así como la necesidad de moralizar y trasparentar los actos públicos. El adjetivo de "impunidad y no inmunidad" acuñado por la ciudadanía al parlamento peruano, no es gratuito sino que responde a una crisis de social, ética y de moralidad a la que ha llegado el Congreso peruano. Por esta razón, el retiro de la inmunidad parlamentaria debe de considerarse con tan solo un tercio de votos o votación calificada simple. El levantamiento del fuero o la investidura parlamentaria no debe de ser un blindaje para cubrir actos de abuso o delitos, tanto electores como autoridades electas deben ser juzgadas sin más protección que las que el estado de derecho les otorga.

• La función parlamentaria es según el mandato constitucional y el reglamento de la cámara, a tiempo completo y a dedicación exclusiva, no obstante ello existen muchas interrogantes respecto a las horas de trabajo, la asistencia a las sesiones de pleno y comisiones, sumados a la calidad de la gestión parlamentaria, entre otros. Debería de establecerse en el Reglamento del Congreso una sanción clara para quienes no cumplan con esta disposición, lo más enérgica posible, además de publicarse en el Diario Oficial "El Peruano" así como en la página web del Congreso de la República, el cuadro de asistencia a comisiones y plenarias de los Congresistas.

• Finalmente, es necesario que la fiscalización de los actos y acciones del gobierno estén en manos de la minoría, considerando además que con la votación de solo un tercio de Congresistas se admita una acusación constitucional. Es importante flexibilizar los mecanismos de control político de los actos de gobiernos para hacerlos más creíbles ante la ciudadanía, no por complacer a grupos extremistas o medios sensacionalistas, sino para preservar la credibilidad y vigencia de la doctrina de la separación de poderes, que establece que es función del parlamento fiscalizar los actos de gobierno.

• 2. Transparentar la rendición de gastos de los Congresistas a través del portal del Congreso.

• Los gastos operativos otorgados a los Congresistas de la República para el ejercicio de su función de representación, deben de ser declarados al cien por ciento y publicados en el portal web del Congreso, debidamente documentado. Los fondos otorgados para el ejercicio de sus derechos constitucionales y funcionales provienen de los recursos del estado, es decir de los recursos recaudados en los tributos de todos los peruanos, en buena cuenta merecen ser rendidos públicamente sino además incluidos en sus informes anuales de gestión.

• 3. Fortalecer a los partidos políticos en el sistema, garantizando que el transfugismo no deteriore los niveles de proporcionalidad y representación. La curul es del partido.

• La participación de las organizaciones políticas en los procesos electorales no debe verse solo reflejada durante la fase de propuestas en una elección política, sino que además debiera de mantenerse post elección reflejando en todo momento el sentir y opinar del grupo de electores que voto por el representante y su partido. En este sentido la elección por voto preferencial es un grave perjuicio a la vigencia del sistema de partidos y la estabilidad democrática.

• La votación por listas electorales resulta viable para evitar la dispersión de los liderazgos dentro de las agrupaciones políticas, alejando en gran medida el clientelismo político y fortaleciendo la identidad doctrinal e ideológica de los militantes y activistas de un partido. En más de un caso, se han visto en las listas parlamentarias personajes que militaron y hasta candidatearon en otras agrupaciones o que formaron parte del entorno de otras, distintas a las que en la actualidad participaron y fueron elegidos, ciudadanos que finalmente terminan asumiendo candidaturas mas por una oportunidad económica que por una elección legitima, pues el JNE no ejecuta una verificación al cien por ciento de los procesos de elección interna partidaria.

• Debería de modificarse la Ley de Partidos Políticos y regresarse al sistema de elección por listas, estableciendo en la Constitución Política del Perú, que las curules corresponden a la organización política. Entonces el representante que decida renunciar a una agrupación política renuncia también a su representación parlamentaria.

• Sin embargo y aún cuando la tradición constitucional y doctrinaria, en el más estricto sentido del derecho, reconoce como inviable el hecho de retirar a un Congresista electo, es preciso recordar que los cambios en los regímenes políticos, sistemas electorales y los sistemas parlamentarios, se deben a cambios socio-políticos producto de realidades políticas complejas y distintas, se da cuando la sociedad busca una solución a sus conflictos sociales y políticos a través de medidas que si bien no corresponden al común del orden establecido, si responde a realidades complejas, buscando más bien que éstas generen orden, transparencia y gobernabilidad, así como que estén legitimadas bajo un proceso de elección con características de reforma constitucional o vía referéndum. Recordemos que el soberano es el pueblo, que las democracias están dirigidas por mayorías, que desde las monarquías absolutas hasta las repúblicas y los estados modernos, los cambios se debieron a reformas sociales y políticas que luego se convirtieron en fórmulas legales a fin de establecer un patrón de normas que mantenga el sistema, negar esto sería desconocer el nacimiento del Estado y el "Leviatan" de Thomas Hobbes.

• De la misma forma es preciso recordar que los parlamentarios que ingresaron en alianzas electorales debieran de mantenerse en ellas hasta el final, su salida o renuncia a la alianza genera el mismo caso que el transfugismo. No es ético aprovecharse de la coyuntura electoral para sumarse a un esfuerzo político solo para ingresar y luego desprenderse de ella.

• 4. Mejorar la calidad de los procedimientos parlamentarios generando equidad, así como mecanismos de evaluación y seguimiento de la legislación basado en indicadores.

• Los grupos minoritarios en el parlamento deben tener la capacidad de incluir y debatir durante 10 días de cada legislatura, los temas que consideren de importancia. Con ello brindamos equidad, pluralidad y democratizamos el debate en el sentido de que las mayorías no se vuelven tiranas de la minorías.

• La labor y eficiencia de los parlamentos no se mide por la cantidad de leyes que sanciona, sino por la calidad de las mismas; por la transparencia y pluralidad de sus debates; por lo consensual de sus pronunciamientos; así como por la calidad de las deliberaciones en el seno de sus comisiones y plenaria. Debiera en este sentido de realizarse un evaluación ex post de las normas emitidas por el legislativo, a fin de medir el impacto y uso de la norma, logrando evaluar si el objeto para el cual fue creado se cumple o significó un perjuicio para el mismo.

• Eliminar las dispensas de trámite en comisiones. Toda iniciativa de ley tiene y debe de ser estudiada de manera concienzuda, sino además debe de ser conocida y leída por la representación parlamentaria, sin dejar de lado que debe de ser publicada en los medios de difusión para conocimiento de la ciudadanía.

• Es necesario que los integrantes de las Comisiones de Trabajo del Congreso sean designados de formas quinquenal, es decir que su permanencia dure todo el periodo legislativo. Esto con el fin de especializar a los parlamentarios en temas de gran importancia. Las presidencias serían rotativas durante este periodo. Esto permitiría tener una agenda permanente durante cinco años en el trabajo de comisiones y así poder evaluar el trabajo de las mismas y su incidencia en los temas de importancia nacional. Además, la población identificaría a los legisladores en temas específicos. Esto no influye en nada en el libre derecho de iniciativa legislativa el parlamentario en otros temas de su interés

• 5. Disponer de la creación de una Unidad de Evaluación y Seguimiento Presupuestal que le brinde autonomía respecto al ejecutivo, en el manejo de la información durante debate del presupuesto nacional.

• El equilibrio de poderes se refleja no solo en la fiscalización de los actos de gobierno, sino además conforme la historia nos lo recuerda, en la necesidad del parlamento de fiscalizar el ejercicio presupuestal, es decir el adecuado uso de los recursos y la aprobación del presupuesto nacional.

• En este sentido la Comisión de Presupuesto y Cuenta General debiera de contar con una Unidad Técnica que les permita contar con un equipo de primera línea en materia presupuestal y en el manejo de información respecto a la ejecución del presupuesto. No se puede establecer mecanismos de fiscalización al ejercicio presupuestal con información elaborada desde el ejecutivo, es decir, a quien el Congreso debe de fiscalizar.

• La participación del parlamento no debe reducirse a avalar lo desarrollado por el ejecutivo sin considerar los reclamos y solicitudes de los diversos gobiernos locales, regiones y OPD del país, sino que debe de conforme su naturaleza de representación y fiscalización, llevar el reclamo justo de todos los actores sociales, económicos y políticos del estado, haciendo equitativo y justo la distribución de los recursos y riquezas del país.

• 6. Fortalecer su presencia institucional para generar confianza en la ciudadanía garantizando una mayor presencia multipartidaria en los lugares de donde proceden los parlamentarios.

Es necesario fortalecer los mecanismos de participación ciudadana y establecer corresponsabilidades entre autoridades y ciudadanos en el rol de vigilancia de la gestión pública, esto como contrapeso y control necesario al poder político. El legislativo debe de entender que la sociedad civil requiere fortalecerse, debe comprender el sentir de las demandas de la ciudadanía, transformándolas en propuestas sobre las decisiones políticas. En este sentido, es necesario promover que la sociedad civil sea un interlocutor activo de la discusión pública y de la toma de decisiones políticas.

Constituye además una tarea pendiente y necesaria de culminar, la creación de oficinas descentralizadas del Congreso al interior del país, ya sea en las regiones o en los departamentos.

La complejidad estructural de las sociedades actuales requiere liderazgos plurales para posibilitar la convivencia democrática dentro de un estado moderno. En una sociedad democrática, existen líderes políticos, empresariales, sociales, religiosos, de los medios de comunicación. Todos ellos realizan la gran función del liderazgo: procurar visión, sentido de la dirección de la acción colectiva, dar confianza, etc. Esta pluralidad de liderazgo es positiva siempre que los actores sean consientes del rol que les toca desempeñar en la sociedad y en el escenario político.

Para conseguir ello es necesario establecer una agenda política parlamentaria, que abarque los principales temas de debate nacional en materia de reforma constitucional, reforma de la administración pública, fiscalización de los actos de gobierno, transparencia en la gestión pública, entre otros.

Esta agenda debe ser consensuada y debe de contar con la participación de los sectores involucrados en cada tema, además de ser lo más abierto, posible a la participación de la sociedad civil. Incluso debería de formarse una comisión especial de carácter consultiva y hasta deliberativa en el Congreso, integrada por los más destacados especialistas de nuestro país en las distintas áreas de las ciencias sociales, para construir y diseñar una agenda política, de manera concertada, pluralista y democrática.

A la luz de esta, incluso, las comisiones de trabajo podrán tener un soporte valioso en su labor de estudio y análisis legislativo. Este grupo humano se encuentra en las universidades públicas y privadas así como en las ONG´s y su convocatoria abierta y voluntaria no generaría más gastos que los administrativos a través, por ejemplo, del Centro de Estudio Parlamentarios.

Consideraciones para la reforma desde la perspectiva organizacional del Poder Legislativo

• 1. Los procesos de reforma deben de ir acompañado de un Plan Estratégico que se implemente sin importar los cambios de conducción de la Mesa Directiva del Congreso.

La planificación, en toda actividad de la gestión pública, resulta ineludible en la tarea de identificar objetivos, planificar actividades y a su vez evaluar y medir el nivel de avance de nuestros objetivos. Esta lógica común en toda la administración moderna, obliga al Congreso de la República a diseñar un plan estratégico institucional y respetar su ejecución sin importar el cambio de Mesa Directiva.

• 2. Mejorar en calidad sus recursos humanos generando una carrera pública parlamentaria a través de la experiencia de SERVIR.

Es preciso instituir la carrera administrativa en el Congreso de la Republica. Contar con funcionarios idóneos en el desempeño de sus funciones de asesoría y asistencia legislativa sobre todo en comisiones de trabajo y demás dependencias esta es una tarea urgente e imprescindible. De igual forma es preciso capacitarlos y especializarlos para que sirvan de referentes a los funcionarios de confianza que ingresas a los despachos parlamentarios por vez primera durante la función de un Congresista electo. Es importante invertir en aquellos funcionarios que se van ha quedar en virtud de su trabajo, que en aquellos que solo están de paso, pues los primeros serán agentes multiplicadores de sus experiencias y serán el soporte de los últimos. Caso contrario invertir gruesas sumas de dinero en personal que luego no regresara es poco productivo.

Es preciso igualmente fortalecer las tareas de capacitación de los actuales funcionarios de confianza.

El Centro de Estudios Parlamentarios debe de cumplir una tarea fundamental en este sentido, pero para ello es urgente realizar un reingeniería en el, para darle nuevos objetivos y metas.

Es necesario profesionalizar al servicio parlamentario

• 3. Mejorar la eficiencia, eficacia y transparencia en la administración de sus recursos.

• Incrementar la efectividad de los procesos de soporte y administrativos, para coadyuvar a la función fiscalizadora, a través de la ejecución de políticas, estrategias, proyectos y actividades orientados a la mejora de las competencias y desempeño del recurso humano, la eficiencia en el manejo de los recursos institucionales y al fortalecimiento del Sistema de Gestión de la Calidad.

• Implementar políticas, proyectos y estrategias que incrementen el desempeño institucional, la obtención de cooperación técnica y financiera para su desarrollo y fortalecimiento, así como la definición e implementación de políticas, normas y procedimientos de control y fiscalización en coordinación con la Contraloría General de la República.

Finalmente solo la voluntad política, los consensos entre bancadas, la visión de Perú que queremos y el compromiso de nuestras fuerzas políticas, harán de este nuevo Congreso, un Poder del Estado  que ayude a la gobernabilidad democrática, sin soberbia, sin tránsfugas y sin blindajes de ningún tipo, sino podemos estar ya en la antesala de un nuevo 5 de abril.

Autor:

Miguel Angel Ibarra Trujillo

Politólogo

28 de junio del 2011.