Introducción
El Mercado interior de mercancías es un elemento fundamental de la integración europea.
En efecto, tal como se afirma en la Comunicación de la Comisión, presentada el 14 de febrero de 2007 con el título de "El mercado interior de mercancías, pilar de la competitividad europea"[1], «lo que empezó hace cincuenta años como parte de una unión aduanera, que suponía la eliminación de los derechos de aduana en el interior de la Comunidad Europea a partir de 1968 y el establecimiento de un arancel exterior común, se convirtió con los años en uno de los principales cimientos de la fortaleza y estabilidad de Europa»[2]. En este marco, «pese a la gran complejidad y a la envergadura de la tarea, la Comunidad ha sido capaz de implantar con bastante rapidez un marco jurídico que ha mejorado las vidas de los ciudadanos y las empresas [y en la actualidad] el mercado interior de mercancías y servicios no sólo es un importante catalizador del crecimiento en la Comunidad, sino que también ejerce una fuerte influencia en la capacidad de la UE de competir a nivel internacional[3]
Aunque no faltan las críticas[4]hemos de reconocer, sin excesivos triunfalismos, que el Mercado interior de mercancías funciona satisfactoriamente: «… ha ligado las economías europeas más estrechamente y el comercio entre los Estados miembros se ha expandido fuertemente»[5]. No en vano, el comercio intracomunitario de la UE supone dos tercios del comercio total y refleja la gran importancia del comercio entre los veintisiete Estados miembros en comparación con el comercio con el resto del mundo[6]
En este contexto, probablemente no le falta la razón a la Comisión cuando, en el epígrafe n° 2 de la citada Comunicación[7]afirma que hoy en día sería difícil imaginar la vida en la UE sin productos de otros países distintos del propio: «en cada tienda de Europa actualmente hay una gama mucho más amplia de productos de mayor calidad [y] los productos corrientes no solamente están fabricados en el propio país, sino que también proceden de toda Europa». Por supuesto, el Mercado interior de mercancías no beneficia sólo a los ciudadanos, sino que gracias a él las empresas pueden trabajar mucho más eficientemente al reducir los costes de conformidad y aprovechar las economías de escala que permite la armonización de las normativas técnicas nacionales[8]Además, desde la supresión de los controles en las fronteras internas el 1 de enero de 1993, la situación en el interior y en el exterior de la UE ha cambiado significativamente.
De todos modos, la Comisión, tras subrayar que el consumidor disfruta de los beneficios del Mercado interior de mercancías gracias a la eliminación de las barreras técnicas en la cadena de suministro, así como que la innovación en materia de productos se produce aceleradamente porque están surgiendo nuevas tecnologías que permiten introducir rápidamente nuevos productos y aumentar la flexibilidad de los procesos de producción[9]considera que «… no hay ninguna razón para la autocomplacencia»[10].
Efectivamente, pese a sus múltiples éxitos, en realidad, «el mercado interior de mercancías no está completo»[11]. Para mantenerlo y desarrollarlo será necesario tener en cuenta los últimos progresos tecnológicos, el entorno mundial y los cambios en la demanda. En definitiva, mejorar el Mercado interior es un proceso permanentemente en curso, que requiere el mantenimiento de un esfuerzo sostenido, así como una vigilancia y una actualización constantes.
Si nos atenemos a los resultados de la consulta pública sobre el futuro del mercado interior llevada a cabo por la Comisión a partir del mes de abril de 2006[12]aunque la mayoría de las partes interesadas está satisfecha con sus considerables logros, se percibe la existencia de dos dificultades principales en relación con el mercado interior de mercancías: por un lado, las normativas técnicas nacionales siguen constituyendo importantes obstáculos al libre comercio en la UE y, además, muchas de dichas normativas pueden considerarse incoherentes u onerosas. Por otro, la situación se agrava porque van surgiendo nuevos obstáculos para los ciudadanos, por ejemplo en el ámbito de los vehículos de motor.
Es obvio que es necesario mejorar la calidad de la legislación comunitaria por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías y resulta inaplazable prestar más atención a las necesidades e intereses de los ciudadanos en el Mercado interior en ese ámbito.
Teniendo en cuenta que es urgente buscar soluciones eficaces para todos los problemas detectados, la Comisión ha decidido presentar cuatro iniciativas distintas, a saber:
– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas nacionales a los productos comercializados legalmente en otro Estado miembro y se deroga la Decisión 3052/95/CE"[13], que será objeto de nuestro estudio;
– una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos"[14], cuyo objetivo es organizar la acreditación a nivel nacional y europeo, con independencia de los sectores de actividad en los que se utilice;
– una "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un marco común para la comercialización de los productos"[15], que prevé principios comunes y disposiciones de referencia destinados a aplicarse a todos los sectores legislativos con el fin de establecer una base coherente para la revisión o la refundición de la legislación aplicable en cada caso; y
– una "Comunicación interpretativa sobre los procedimientos de matriculación de vehículos de motor procedentes de otro Estado miembro"[16].
La Propuesta de un nuevo Reglamento[17]
2.1 Ámbito de aplicación
Aunque no tenemos nada que objetar a la iniciativa tendente a sustituir la inoperante Decisión 3052/95/CE[18]por un nuevo Reglamento que prevea la instauración en todos los Estados miembros de un mismo procedimiento para llevar a cabo el examen del grado de conformidad de los productos a los que se aplica el principio del reconocimiento mutuo[19](examen que comprende varias etapas: recogida de la información necesaria[20]verificación de la equivalencia de los niveles de protección[21]decisión relativa a los resultados de la evaluación y su comunicación al solicitante[22]nos parece que la Propuesta de la Comisión objeto de nuestro estudio es bastante insuficiente y plantea demasiadas dudas. Seguramente, el Consejo y Parlamento tendrán que emplearse a fondo para subsanar los fallos del texto en cuestión.
En este marco, subrayaremos que la Comisión, más que desarrollar su propio proyecto relativo al principio del reconocimiento mutuo[23]se ha limitado a referirse, sin mencionarla expresamente, a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) sobre la libre circulación de mercancías en general y a la aplicación de los artículos 28 CE y 30 CE[24]en particular. Este enfoque tiene como aspecto positivo la presumible incorporación de la fórmula "Dassonville"[25] (la «… prohibición [de las medidas que tengan un efecto equivalente a las restricciones cuantitativas sobre las importaciones] incluye cualquier medida nacional que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario de mercancías»[26]) como elemento interpretativo que servirá para identificar el ámbito de aplicación del futuro Reglamento.
De todos modos, como ha subrayado la doctrina[27]resulta por lo menos sorprendente que la Comisión se refiera veladamente a uno de los conflictivos fundamentos jurídicos la sentencia "Keck y Mithouard"[28] en el segundo considerando del texto que propone, al mencionar que, «en ausencia de armonización de la legislación, las autoridades nacionales pueden crear ilegalmente obstáculos para la libre circulación de mercancías entre Estados miembros cuando aplican, a las mercancías procedentes de otros Estados miembros en los que son comercializadas legalmente, normas técnicas que establecen requisitos que deben ser cumplidos por tales mercancías, como los relativos a la designación, la forma, el tamaño, el peso, la composición, la presentación, el etiquetado y el envase[29]En efecto, parece poco oportuno que la Comisión haya copiado casi literalmente parte del fundamento jurídico n° 15 de la sentencia "Keck y Mithouard" sin referirse a las matizaciones que se encuentran en otros fundamentos jurídicos de dicho fallo. Sería lamentable que la definición del ámbito de aplicación del nuevo Reglamento se viera afectada por la referencia en cuestión, precisamente cuando la doctrina más progresista aboga por el abandono definitivo de los criterios formalistas de la jurisprudencia "Keck y Mithouard" y la aplicación de un criterio más racional, basado en la obstaculización del comercio intracomunitario[30]
Si se mantiene la referencia a "Keck y Mithouard" en el texto definitivo, el riesgo de que la interpretación del ámbito de aplicación del nuevo Reglamento resulte conflictiva es obvio, no sólo por tan desacertado reenvío a una orientación jurisprudencial imprecisa y formalista[31]sino también debido a que la Comisión ha propuesto un texto ambiguo y se ha utilizado, en algunos casos, una terminología equívoca[32]
2.2 Una terminología equívoca
Los ejemplos de la falta de rigor en la terminología utilizada son diversos. Entre ellos destacan los que se encuentran en el artículo 1 del Reglamento propuesto, que establece lo siguiente:
«El presente Reglamento fija las normas y los procedimientos que deberán seguir las autoridades nacionales cuando adopten o tengan la intención de adoptar una decisión[33]como se contempla en el artículo 2, apartado 1, que afecte[34]a la libre circulación de un producto comercializado legalmente en otro Estado miembro[35]
[…]»
En nuestra opinión, haber optado por el término decisión para sustituir el de medida, que es el que figura en el artículo 1 de la Decisión 3052/95/CE, es un error. En realidad, lo que importa en cada caso de negativa a aplicar el principio del reconocimiento mutuo es la medida adoptada por las autoridades competentes al respecto, no la decisión en sí misma de adoptarla o la intención de hacerlo[36][cuya ubicación temporal y administrativa no será fácil (ni resulta relevante)]. Por otro lado, la elección de la expresión "que afecte a la libre circulación de un producto…" no es acertada: una medida que suponga una eliminación de un obstáculo afecta efectivamente a la libre circulación… ¡pero de forma positiva!
Además, resulta paradójico que la Comisión declare que uno los principales obstáculos para la aplicación del principio del reconocimiento mutuo es la incertidumbre jurídica, debido a que «… no está claro a qué categorías de productos se aplica el reconocimiento mutuo»[37], y, luego, se abstenga de definir en su Propuesta el concepto de producto comercializado legalmente en otro Estado miembro[38]
Otra expresión cuyo empleo debe criticarse es la de norma técnica, que se define en la Propuesta de la Comisión del siguiente tenor: «… una ley, un reglamento o una disposición administrativa de un Estado miembro que no sea objeto de armonización a nivel comunitario, cuyo cumplimiento sea obligatorio para la comercialización o el uso de un producto o de un tipo de producto en el territorio de un Estado miembro, y que establezca:
a) bien las características exigidas para ese producto o tipo de producto, como los niveles de calidad, funcionamiento, seguridad o dimensiones, incluidos los requisitos aplicables al producto o al tipo de producto respecto a la denominación con la que se vende, la terminología, los símbolos, los ensayos y los métodos de ensayo, el embalaje, el marcado o el etiquetado y los procedimientos de evaluación de la conformidad;
b) o bien cualquier otro requisito que se establezca sobre el producto o el tipo de producto para proteger a los consumidores o al medio ambiente y que afecte al ciclo de vida del producto una vez que éste se haya introducido en el mercado, como sus condiciones de uso, reciclaje, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o tipo de producto o a su comercialización»[39].
En opinión de la doctrina[40]norma en castellano debería reservarse a las reglas de carácter voluntario. Probablemente se trata sólo de un problema de la versión española de la Propuesta [en la versión inglesa se utiliza technical rule (¡no standard!); en la francesa se emplea règle technique], aunque probablemente resultaría más lógico referirse a la legislación nacional aplicable o, incluso, prever un reenvío a la noción de especificación técnica que figura en la Directiva 98/34/CE[41][véase el artículo 2.1 in fine del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final[42]
2.3 Excepciones por lo que se refiere al ámbito de aplicación del futuro Reglamento
El artículo 3.1 del Reglamento propuesto por la Comisión prevé que éste «… no se aplicará a las decisiones de naturaleza judicial emitidas por los órganos jurisdiccionales nacionales». De nuevo el lenguaje utilizado no es muy preciso y plantea algunas dudas, en especial en relación con la naturaleza judicial a la que se refiere la Comisión.
La citada normativa comunitaria tampoco se aplicará en el caso de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales de los Estados miembros de conformidad con[43]
a) los artículos 8(d), 8(e) ó 8(f) de la Directiva 2001/95/CE[44]
b) el artículo 50.3(a) del Reglamento n° 178/2002[45]
c) el artículo 54 del Reglamento n° 882/2004[46]y
d) el artículo 14 de la Directiva 2004/49/CE[47]
Se ha previsto, además, que «el presente Reglamento no se aplicará a los sistemas y equipos que entren dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 96/48/CE[48]y de la Directiva 2001/16/CE[49]
2.4 Aplicación del principio de subsidiariedad…
En la "Exposición de motivos" del Documento COM(2007) 36 final[50]se subraya que al articular la nueva Propuesta se ha respetado religiosamente el principio de subsidiariedad (que se aplica en la medida en que el ámbito de la Propuesta no es competencia exclusiva de la Comunidad).
Nada puede objetarse a la afirmación relativa a que «la eliminación de los obstáculos técnicos para la libre circulación de mercancías entre Estados miembros no puede ser alcanzada suficientemente por los Estados miembros y puede lograrse mejor, debido a la dimensión de la acción, a escala comunitaria»[51]. Es necesario por lo tanto establecer procedimientos para minimizar la posibilidad de que la legislación de los Estados miembros cree obstáculos ilegales[52]para la libre circulación de mercancías entre Estados miembros. En este sentido, no cabe la menor duda de que, como afirma la Comisión, «la ausencia de tales procedimientos en los Estados miembros origina obstáculos adicionales para la libre circulación de mercancías, ya que disuade a las empresas de vender sus productos, comercializados legalmente en otro Estado miembro, en el territorio del Estado miembro que establece normas técnicas»[53]. Es cierto también que son pocos los Estados miembros que disponen de los procedimientos en cuestión y, como afirma con cierta ironía y pragmatismo la Comisión, «habida cuenta de que estos obstáculos se refieren en primer lugar a productos comercializados legalmente en otro Estado miembro, los Estados miembros no tienen por qué tener necesariamente interés en fijar tales procedimientos»[54].
2.5 Y del principio de proporcionalidad
Por lo que se refiere a la aplicación del principio de proporcionalidad, la argumentación es más light: el ámbito de la Propuesta de la Comisión se limita a los casos en los que pueden surgir y, de hecho, surgen obstáculos técnicos, y no incluye los ámbitos en los que la libre circulación ya funciona bien y no existe ningún obstáculo causado por la legislación nacional. Por consiguiente, dicha Propuesta se limita a establecer las disposiciones más esenciales para lograr su objetivo.
2.6 Elección del Reglamento como instrumento legislativo más adecuado
La justificación de dicha elección se comprende cuando se analizan las cuatro opciones que existían, según la Comisión. Las dos primeras (statu quo y un planteamiento no regulador[55]fueron rechazadas y se propone lo que nos parece una combinación de las opciones 3 y 4, que se referían a la adopción de un Reglamento (puesto que los requisitos de procedimiento que se prevén son tan precisos que pueden transponerse inmediatamente al Derecho nacional[56]
2.7 La joya de la corona: el procedimiento que deberán seguir las autoridades nacionales cuando prohíban, denieguen la introducción en el mercado, exijan que se modifique o retiren productos legalmente comercializados en otro Estado miembro
El procedimiento previsto puede resumirse del siguiente modo:
1) Fase previa a la adopción de una decisión, que consistirá en una comunicación por escrito al agente económico, especificando:
? la norma técnica en la que se basará la decisión;
? las pruebas técnicas o científicas suficientes para justificar la decisión (artículo 30 CE u otras razones imperativas); y
? la necesidad y proporcionalidad de la decisión.
2) Observaciones del agente económico (20 días de plazo)
3) Adopción de la decisión: el artículo 4.2 del Reglamento propuesto prevé:
«Cualquier decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, será notificada al agente económico en cuestión y señalará las razones en las que se basa, incluidas las razones para rechazar los argumentos del agente económico.
También especificará las vías de recurso de que dispone conforme a las disposiciones vigentes en el Estado miembro en cuestión y los plazos que se aplicarán a dichas vías de recurso.»
Por lo que se refiere a los supuestos en los que se decida no adoptar una decisión, se propone lo siguiente:
«En caso de que, tras haberlo notificado por escrito conforme al apartado 1 del presente artículo, la autoridad nacional decida no adoptar una decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, informará de ello al agente económico en cuestión»[57].
Por otro lado, en el artículo 5 del Reglamento propuesto por la Comisión, se establecen reglas precisas en relación a quién deberá enviarse el aviso por escrito en virtud del cual se inicia el procedimiento: al productor (cuando su identidad y su información de contacto figuren en el embalaje o en el etiquetado del producto, o en los documentos adjuntos) y/o al distribuidor (cuando su identidad y su información de contacto figuren en el embalaje o el etiquetado del producto, o en los documentos adjuntos). Además, se precisa (?) en dicho artículo que «cuando la identidad y la información de contacto del productor y el distribuidor no figuren en el embalaje, ni en el etiquetado del producto, ni en los documentos adjuntos, el aviso por escrito será enviado a cualquier otro productor o distribuidor a tenor de lo dispuesto en los párrafos primero y segundo».
Vale la pena subrayar, finalmente, que «cualquier decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, podrá impugnarse ante los tribunales nacionales»[58].
2.8 Los puntos de contacto de productos: ¡viva la burocracia!
Resulta poco convincente que se aluda a la simplificación administrativa[59]para justificar el establecimiento de un nuevo sistema de puntos de contacto cuyo objetivo será «… garantizar que las empresas puedan acceder a la información de manera transparente… ».
Opinamos que en el documento que nos interesa se exagera el posible impacto del desconocimiento de la legislación aplicable a los productos y que se pretende matar una pulga con un cañón de gran calibre al proponer el establecimiento de un sistema excesivamente burocrático de puntos de contacto.
En efecto, el artículo 8 prevé lo siguiente:
«1. Los puntos de contacto de productos[60]facilitarán, previa solicitud, la información siguiente:
a) las normas técnicas aplicables a un tipo específico de producto en el territorio nacional;
b) la información de contacto de las autoridades nacionales que permita establecer contacto directo con las mismas, incluidos los datos de las autoridades encargadas de supervisar la aplicación de las normas técnicas concretas en el territorio nacional;
c) las vías de recurso disponibles generalmente en el territorio nacional en caso de litigio entre las autoridades competentes y un productor o un distribuidor;
d) la información de contacto de cualquier asociación u organización distinta de las autoridades nacionales, de las que los productores o los distribuidores pueden recibir ayuda práctica en el territorio nacional.
2. Los puntos de contacto de productos responderán, en un plazo máximo de veinte días laborables a partir de la recepción de cualquier solicitud de envío de la información mencionada en el apartado 1.
3. El punto de contacto de los productos en el Estado miembro en que el productor y el distribuidor en cuestión hayan comercializado legalmente el producto de que se trate será informado por escrito de los avisos y las decisiones con arreglo al artículo 4, a menos que la revelación de dicha información socave la protección de los intereses comerciales del agente económico, incluidos los derechos de propiedad intelectual. Dicho punto de contacto de productos tendrá derecho a presentar sus observaciones ante la autoridad nacional correspondiente.»
Cabe preguntarse si no existen ya organismos que puedan facilitar los servicios en cuestión[61]y si es realmente necesario crear más y más burocracia… Es cierto que el artículo 9 se refiere a la creación de una red telemática, pero nos parece absurdo que no se aprovechen desde el primer momento las facilidades que ofrecen las fuentes de información electrónica.
Por otro lado, los redactores de la disposición relativa a los puntos de contacto no han tenido en cuenta las dificultades inherentes a la definición/identificación de los productos sobre los que se necesitará información, ni que la falta de legislación específica por lo que se refiere a la mayoría de los productos conflictivos es (y será) el principal problema al que se enfrentan los empresarios antes de lanzar un producto a un determinado mercado. En este sentido, resulta evidente que la información legal (¡supuestamente de gran calidad[62]facilitada por los puntos de contacto dependerá en gran manera de la calidad de la solicitud recibida y de la precisión con la que se identifique el producto que se quiere importar.
La Propuesta objeto de nuestro estudio es por lo tanto criticable, no sólo porque podría haber previsto de forma más realista la utilización de los servicios disponibles, sino también porque no se han tratado en ella cuestiones tan importantes como, por ejemplo, la responsabilidad en caso de que no se suministre la información correcta. Es verdad que sí se abordan otras de menor cuantía (la formación del personal de los puntos de contacto[63]la necesidad de no aumentar los costes[64]etc.), pero, en nuestra opinión, todas las disposiciones relativas a los citados puntos de contacto necesitan una revisión a fondo por parte del Consejo y del Parlamento Europeo.
Conclusiones
3.1 La derogación de la Decisión 3052/95/CE
Resulta evidente que la Decisión 3052/95/CE[65]un instrumento de control a posteriori de la aplicación del principio del reconocimiento mutuo cuya aplicación no ha dado lugar a los resultados esperados[66]debe derogarse[67]
En efecto, a pesar de que su objetivo es garantizar que la Comisión y los demás Estados miembros conozcan lo antes posible cualquier decisión de las autoridades de un Estado miembro que restrinja la libre circulación de productos comercializados legalmente en otros Estados miembros, de manera que se puedan adoptar las medidas adecuadas, el hecho de que en muchos casos se ignore su aplicabilidad ha limitado significativamente su eficacia. Por otro lado, dicha Decisión hubiera debido servir para detectar los sectores en los que subsisten obstáculos y en los que podría ser necesaria una armonización a nivel comunitario: no obstante, tampoco en este ámbito se han logrado los resultados previstos.
De todos modos, opinamos que no debe sustituirse el procedimiento de notificación previsto en la Decisión 3052/95/CE[68]por otro que resulte tan o más difícil de aplicar en la práctica por las autoridades competentes de los Estados miembros… Y eso es lo que ocurriría, probablemente, si se adoptara el Reglamento propuesto por la Comisión sin una notable mejora de su articulado.
3.2 Una Propuesta mejorable
La Decisión 3052/95/CE no se refiere a una materia que, como ha subrayado la doctrina, es sin embargo de gran importancia e interés: el examen del grado de conformidad de un producto legalmente fabricado y/o comercializado en otro Estado miembro que pueden llevar a cabo las autoridades competentes del Estado miembro en el que se invoque el principio del reconocimiento mutuo en el ámbito de la libre circulación de mercancías[69]En efecto, «la libertad fundamental que constituye la libre circulación de mercancías no es una libertad absoluta[70]el reconocimiento mutuo está condicionado por el derecho de control que puede ejercer el Estado miembro de destino sobre la equivalencia del grado de protección que ofrece el producto que está examinando en relación con el que establece en sus propias normas nacionales»[71].
Por el contrario, el texto propuesto por la Comisión se basa fundamentalmente en la idea de que es necesario que en todos los Estados miembros se disponga de un procedimiento para el examen del grado de conformidad de los productos a los que se aplica el principio del reconocimiento mutuo. Su objetivo es, además, «… definir los derechos y las obligaciones de, por una parte, las autoridades nacionales y, por otra, de las empresas que desean vender en un Estado miembro productos comercializados legalmente en otro Estado miembro, cuando las autoridades competentes pretendan adoptar medidas restrictivas sobre el producto de conformidad con las normas técnicas nacionales»[72].
Sin embargo, el documento en cuestión ha sido redactado con bastante imprecisión, adolece de algunos defectos que ya hemos señalado y pierde fuerza al no centrarse en la regulación del citado examen del grado de conformidad de los productos legalmente comercializados en otro Estado miembro y derivar hacia cuestiones de menor importancia, aportando soluciones equívocas, como, por ejemplo, en relación con «… la carga de la prueba al establecer los requisitos de procedimiento para denegar el reconocimiento mutuo»[73].
3.3 Una cláusula de salvaguardia horizontal: ¿una alternativa menos burocrática y más eficaz?
Nos parece que, ante las dificultades de aplicación previsibles para el sistema propuesto por la Comisión, podría explorarse una alternativa: adoptar un Reglamento general confirmando la obligatoriedad de aplicar el principio del reconocimiento mutuo por parte de los Estados miembros, tal como ha sido formulado reiteradamente el TJCE (y por la Comisión). Entendemos que, a fin de permitir la aceptación de excepciones a la aplicación de dicho principio general cuando los Estados miembros detectaran en su ámbito territorial productos que ofrecen un nivel de protección que no resultara equivalente al previsto en la legislación nacional, podría introducirse en dicha normativa un mecanismo inspirado en las cláusulas de salvaguardia que privilegiara una solución rápida a nivel comunitario[74]
¿Utopía o solución eficaz y poco burocrática?
[la primera versión de este artículo se publicó en: Gaceta de la UE, n° 249 (2007) 49-58]
© Luis María Gonzalez Vaque
Autor:
Luis María Gonzalez Vaque
Dra. Leticia A. Bourges[75]
[1] Documento COM(2007) 35 final, que puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2007/com2007_0035es01.pdf .
[2] Véase el epígrafe n° 1 (“Introducción”) del documento COM(2007) 35 final citado en la nota anterior.
[3] La cursiva es nuestra.
[4] Véase también el epígrafe n° 1 del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[5] Véase, por ejemplo: Fernández Sopeira, “La aplicación del reconocimiento mutuo en la libre circulación de productos alimenticios": ¿avance o retroceso?”, Revista de Derecho Alimentario, n° 20, 2007, pág. 16.
[6] Véase el epígrafe n° 2 (“El Mercado interior de mercancías funciona bien…”) del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[7] Ibidem.
[8] Documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[9] Véase también el epígrafe n° 2 del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2. En dicho epígrafe se subraya que, por lo que se refiere al Mercado interior de mercancías, se han cumplido casi todas las promesas realizadas en el Libro Blanco sobre la realización del mercado interior de 1985 [documento COM(85) 310 final de 14 de julio de 1985. Así, por ejemplo, «mediante la aplicación de los artículos 28 a 30 del Tratado CE, y mediante el Derecho comunitario derivado, se eliminaron casi todas las barreras técnicas al comercio intracomunitario de mercancías, en particular, los obstáculos en la cadena de suministro» (ibidem). Por otro lado, cabe destacar que los obstáculos más importantes que aún existen para el comercio intracomunitario de mercancías se hallan en el ámbito no armonizado o en otros ámbitos igualmente importantes, como la propiedad intelectual y la fiscalidad (en la que el nivel de armonización no basta para eliminar eficazmente todas las barreras y las distorsiones derivadas de la fiscalidad en el Mercado único).
[10] Véase el epígrafe n° 3 del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2, en el que se que se subraya que las empresas tratan de adaptarse ágilmente a los nuevos desafíos, en bastantes casos importantes, algunos de ellos endógenos (desarrollo tecnológico cada vez más rápido, déficit de competencias) y otros exógenos (expectativas de la sociedad en cuanto a la protección de los consumidores, del medio ambiente y de la salud). Cabe añadir que, al mismo tiempo, a escala planetaria se ha implantado un nuevo sistema económico, caracterizado por una gran movilidad. Debido a esta globalización, «las empresas de la UE se enfrentan a un aumento de la internacionalización de la economía mundial, estimulada por la mejora de las redes de transporte, la reducción del coste de las comunicaciones, la disminución de los obstáculos al comercio y a la inversión, así como por la intensificación de la competencia con la aparición de nuevos competidores mundiales» (ibidem).
[11] Véase el título del epígrafe n° 4 del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[12] Véase el epígrafe n° 4 del documento COM(2007) 35 final citado en la nota 2.
[13] Véase el documento SEC(2006) 1215/2 de 30 de octubre de 2006, titulado "Commission Staff Working Document: Public Consultation on a Future Single Market Policy – Summary of Responses".
[14] Documento COM(2007) 36 final de 14 de febrero de 2007.
[15] Documento COM(2007) 37 final de 14 de febrero de 2007.
[16] Documento COM(2007) 53 final de 14 de febrero de 2007.
[17] DO n° C 68 de 24 de marzo de 2007, pág. 15.
[18] Incluida en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[19] Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad (DO n° L 321 de 30 de diciembre de 1995, pág. 1). Véanse, sobre esta Decisión: Arhel, "Marché intérieur: la procédure d'information mutuelle sur les entraves techniques", Petites affiches, n° 95, 1996, 32-35; Gardeñes Santiago, “La aplicación de la regla de reconocimiento mutuo y su incidencia en el comercio de mercancías y servicios en el ámbito comunitario e internacional”, Eurolex, Madrid, 1999, 308-309; Gippini Fournier y La Pergola, "La nouvelle procédure d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté", Revue du Marché Unique Européen, n° 4, 1996, 145-180; González Vaqué y Romero Melchor, "El principio de la transparencia en el mercado interior: la Decisión 3052/95/CE sobre las medidas que constituyen excepciones a la libre circulación de mercancías", Gaceta Jurídica de la CE, n° B-114, 5-14; y Pierens, "La Décision 3052/95/CE: un nouveau mécanisme de transparence des exceptions au principe de libre circulation des marchandises", L'Observateur de Bruxelles, n° 17, 1996, 26-27.
[20] Véase: González Vaqué, "De Roma a Niza: medio siglo de libre circulación de mercancías en la Comunidad Europea", Unión Europea Aranzadi, n° 3, 2007, pág. 12.
[21] Véase el apartado 4.1 de la Comunicación interpretativa de la Comisión "Simplificación del acceso de producto al mercado de otro Estado miembro: aplicación práctica del reconocimiento mutuo" (DO n° C 265 de 4 de noviembre de 2003, pág. 2).
[22] Ibidem, apartado 4.2.
[23] Ibidem, apartado 4.3.
[24] Que, partiendo de la “Communication de la Commission sur les suites de l’arrêt rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes, le 20 février 1979, dans l’affaire 120-78 (Cassis de Dijon)” (DO n° C 256 de 3 de octubre de 1980, pág. 2), constituye una de sus principales aportaciones al desarrollo del Mercado interior (véanse sobre la Comunicación en cuestión: Gardeñes Santiago, obra citada en la nota 20, 59-60; y Mattera, "El Mercado Único Europeo: sus reglas, su funcionamiento", Civitas, Madrid, 1991, 309-311).
[25] Que se citan en el segundo considerando del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[26] Consagrada en el fundamento jurídico n° 5 de la sentencia “Dassonville” de 11 de julio de 1974, asunto 8/74, RJTJ pág. 837 (véanse: Alemanno, "Trade in Food – Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in the EC and the WTO", Cameron May, Londres, 2006, 38-39; Davies, “Consumer Protection as an Obstacle to the Free Movement of Goods”, ERA-Forum – scripta iuris europaei, n° 3, 2003, 55-56; Del Río y Olesti Rayo, “Las libertades comunitarias I” en Abellán Honrubia y Vilà Costa, “Lecciones de Derecho Comunitario Europeo”, Ariel, Barcelona, 1994, pág. 192; González Vaqué, obra citada en la nota 21, pág. 7; Sanz, “El asunto Pfeiffer c. Löwa: ¿El principio del fin del Keck?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 205, 2000, 41-42; y Stoffel Vallotton, “La prohibición de restricciones a la libre circulación de mercancías en la Comunidad Europea”, Dykinson, Madrid, 2000, 367-371).
[27] Véase el primer considerando del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[28] Véase, por ejemplo: Pardo Leal, “La aplicación del reconocimiento mutuo en el ámbito de la libre circulación de mercancías: la Comisión propone la derogación de la Decisión 3052/95/CE (sistema de información mutua)”, Revista de Derecho Alimentario, n° 22, 2007, 25-26.
[29] De 24 de noviembre de 1993, asuntos acumulados C-267/91 y C-268/91, RJTJ pág. I-6097 (véanse, sobre la orientación jurisprudencial consagrada en dicho fallo: Alemanno, obra citada en la nota 27, 42-43; Ezquerra Ubero, "La jurisprudencia Cassis-Keck y la libre circulación de mercancías", Marcial Pons, Madrid, 2006, 423 págs.; Gardeñes Santiago, "Acerca de los límites de la noción de medida de efecto equivalente: a propósito de la sentencia Keck del TJCE, de 24 de noviembre de 1993", Gaceta Jurídica de la CE, n° 140, 1994, 5-11; González Vaqué, “La jurisprudencia relativa al artículo 28 CE (antiguo 30 TCE) sobre la libre circulación de mercancías después de Keck y Mithouard”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 206, 2000, 24-25; Joliet, “La libre circulación de mercancías: la sentencia Keck y Mithouard y las nuevas orientaciones de la jurisprudencia”, Gaceta Jurídica de la CE, n° D-23, 1995, 24-38; y Mellado Pascua, "La sentencia Keck y Mithouard: el Tribunal de Justicia precisa su jurisprudencia sobre el alcance del artículo 30", Comunidad Europea Aranzadi, n° 12, 1993, 985-990).
[30] La cursiva es nuestra.
[31] Véase, por ejemplo: González Vaqué, “La sentencia Alfa Vita Vassilopoulos de 14 de septiembre de 2006: ¿qué nos queda de Keck y Mithouard?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 245, 2006, 29-30. Cabe subrayar que el TJCE parece haberse olvidado últimamente de la jurisprudencia en cuestión, incluso en fallos que se referían a la publicidad de los medicamentos, supuestamente una modalidad de venta [tal es el caso, por ejemplo, de la sentencia “Ludwigs-Apotheke” de 8 de noviembre de 2007, asunto C-143/06, pendiente de publicación (véase, sobre este fallo: Fernández Marilgera, "Crónica de una muerte anunciada: la jurisprudencia Keck y Mithouard", Gaceta del InDeAl, Vol. 9, n° 13, 2007, 13-17)].
[32] Véase: González Vaqué, obra citada en la nota anterior, 22-24.
[33] Véase: Pardo Leal, obra citada en la nota 29, pág. 26.
[34] La cursiva es nuestra.
[35] Idem.
[36] Idem.
[37] Véase también: Pardo Leal, obra citada en la nota 29, 25-26.
[38] Véase el epígrafe n° 1 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[39] Cabe añadir que no le falta la razón a Segura Roda cuando critica a la Comisión, que insistió hasta la saciedad en el concepto políticamente incorrecto (y jurídicamente dudoso) de producto EEE/Turquía (productos fabricados legalmente o comercializados en otro Estado miembro de la Unión Europea o Turquía, o fabricados legalmente en otro Estado miembro de la AELC, parte contratante del Acuerdo sobre el EEE) en la Comunicación interpretativa citada en la nota 22, y ahora no precisa el alcance de la (¿nueva?) noción de producto comercializado legalmente en otro Estado miembro (véase, de dicha autora: “UE: La derogación de la Decisión 3052/95/CE y los nuevos procedimientos relativos a la libre circulación de los productos legalmente comercializados en un Estado miembro”, Gaceta del InDeAl, Vol. 9, n° 5, 2007, 5-6).
[40] Véase el artículo 2.2 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[41] Véase también: Pardo Leal, obra citada en la nota 29, 26-28.
[42] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO n° L 204 de 21 de julio de 1998, pág. 37). Por lo que se refiere a los procedimientos comunitarios de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas nacionales previsto en esta Directiva [y en la normativa comunitaria que deroga y sustituye: la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO n° L 109 de 26 de abril de 1983, pág. 8)], véanse: "Directiva 98/34/CE: un instrumento de cooperación entre instituciones y empresas para asegurar el buen funcionamiento del mercado interior", EUR-OP, Luxemburgo, 2005, 96 págs.; Casella y Fronia, "La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/CEE", Revue du Marché Unique européen, n° 2, 1995, 37-85; González Vaqué, "Objetivo mercado único: la Directiva 83/189/CEE sobre un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y su aplicación a los productos alimenticios (Directiva 88/182/CEE)", Alimentalex, n° 1, 1989, 119-135; Lecrenier, "El control de los reglamentos técnicos de los Estados y la salvaguardia de los derechos de los particulares", Gaceta Jurídica de la CE, n° D-28, 1997, 95-136; Munoz, “Le contrôle de l'application du droit communautaire nécessite d’améliorer les outils actuels et obligation d’en proposer de nouveaux”, Institut d’Etudes Juridiques Européennes, Lieja, 7-10; y Porchia, “L'efficacia della direttiva No. 83/189 in materia di regole tecniche: un raffronto con l'art. 93.3 del Trattato”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1996, 545-571.
[43] Citado en la nota 15.
[44] Véase el artículo 3.2 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[45] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general de los productos (DO n° L 11 de 15 de enero de 2002, pág. 4). Véase, sobre esta Directiva: Pire, "La directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits", Revue européenne de droit de la consommation, n° 3, 2001, 245-267.
[46] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (DO n° L 31 de 1 de febrero de 2000, pág. 1). Véanse, sobre este Reglamento: “New food law principles apply from farm to fork”, Consumer Voice, n° 3, 2002, 1-2; Alemanno, obra citada en la nota 27, 73-160; González Vaqué, "Objetivo: la seguridad alimentaria en la Unión Europea [el Reglamento (CE) n° 178/2002]", Gaceta Jurídica de la UE, n° 223, 2003, 59-71; Hagenmeyer, "Modern food safety requirements: according to EC Regulation no. 178/2002", Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht, Vol. 29, n° 4, 2002, 443-459; y Pardo Leal, “El Reglamento general sobre los alimentos: ¿el último recurso para recuperar la confianza de los consumidores?”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 212, 2001, 100-112.
[47] Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales (DO n° L 165 de 30 de abril de 2004, pág. 1).
[48] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la seguridad de los ferrocarriles comunitarios y por la que se modifican la Directiva 95/18/CE del Consejo sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la Directiva 2001/14/CE relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO n° L 164 de 30 de abril de 2004, pág. 44).
[49] Directiva Consejo de 23 de julio de 1996 relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad (DO n° L 235 de 17 de septiembre de 1996, pág. 6).
[50] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional (DO n° L 110 de 20 de abril de 2001, pág. 1).
[51] Citado en la nota 15.
[52] Véase el epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[53] Sic en el epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[54] Véase también el epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[55] Ibidem.
[56] Este planteamiento no regulador se basaría en la creación de un sitio web específico con una lista de productos a los que se aplica el reconocimiento mutuo, un estudio general por parte de la Comisión y los Estados miembros de todas las disposiciones técnicas nacionales relativas a una categoría específica de productos y la identificación de las autoridades nacionales responsables de dichas medidas, la inclusión sistemática del texto final de todas las normas técnicas notificadas conforme a la Directiva 98/34/CE en una base de datos, conferencias y seminarios organizados en los Estados miembros, etc. [véase el epígrafe n° 2 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15].
[57] Como se afirma sorprendentemente en el epígrafe n° 3 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15: ¿desde cuándo es preciso transponer los Reglamentos comunitarios?
[58] Véase el artículo 4.3 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[59] Ibidem, artículo 6.
[60] Ibidem, considerando n° 18.
[61] La cursiva es nuestra.
[62] Véase en este sentido el considerando n° 20 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[63] Ibidem, considerando n° 19.
[64] Ibidem, considerando n° 22.
[65] Ibidem, considerando n° 20.
[66] Véase la nota 20.
[67] Véase el 4° capítulo del Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre la aplicación de la Decisión 3052/95/CE en 1997 y 1998 [documento COM(2000) 194 final de 7 de abril de 2000] (véase también: González Vaqué, obra citada en la nota 21, pág. 11).
[68] Véase: González Vaqué, “El control de la aplicación del Derecho comunitario en materia de libre circulación de mercancías: ¿es necesaria una reforma?”, ReDeco, n° 15, 2007, 22-23 (este artículo puede consultarse en la siguiente página de Internet: http://aibadaredeco.googlepages.com/seviaiba.pdf ).
[69] Que puede resumirse señalando que los Estados miembros están obligados a notificar a la Comisión cualquier medida que constituya un obstáculo para la libre circulación o comercialización de un determinado modelo o tipo de producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro, cuando esta medida tenga como efecto directo o indirecto una prohibición general, la negativa a autorizar su comercialización, la modificación del modelo o del tipo de producto en cuestión (para su comercialización o su mantenimiento en el mercado), o una retirada del mercado (véase el primer capítulo del documento COM(2000) 194 final citado en la nota anterior).
[70] Véase: González Vaqué, obra citada en la nota 21, 11-12.
[71] La cursiva es nuestra.
[72] Véase el epígrafe n° 4 de la Comunicación interpretativa citada en la nota 22 [cabe subrayar que Weatherill se ha referido acertadamente al principio del reconocimiento mutuo calificándolo como the principle of non-absolute mutual recognition (véase, de dicho autor: “EC Consumer Law and Policy”, Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pág. 60)].
[73] Véase el epígrafe n° 1 de la "Exposición de motivos" del documento COM(2007) 36 final citado en la nota 15.
[74] Ibidem (véase también: Segura Roda, obra citada en la nota 40, pág.7)
[75] Método que Segura Roda (en la obra citada en la nota 40, pág.6) califica de cláusula de salvaguardia general, pero que preferimos considerar horizontal…