La responsabilidad patrimonial del estado por error judicial (Bolivia) (página 2)

c) Un tercer criterio considera que la aceptación de la responsabilidad del Estado por actos suyos lesivos de la esfera jurídica de los administrados, se impone como regla implícita de lógica jurídica.

Como exponente de tal posición pueden transcribirse las siguientes palabras de un jurista español: "…la razón que justifica una responsabilidad de la Administración no es, ni tendría razón ninguna para serlo, distinta de la que justifica la posibilidad de aplicar la misma institución a las personas privadas", porque "desde el punto de vista jurídico lo que sería preciso justificar sería la solución contraria, es decir, el principio de una inmunidad de la Administración respecto a la responsabilidad de los daños causados por su actuación".

Sin embargo, como señala nuestro autor:

d) Ninguno de los tres criterios expuestos en los respectivos parágrafos precedentes sirve, por sí, como fundamento de la responsabilidad del Estado. Tal fundamento no es otro que el "Estado de Derecho" y sus postulados, cuya finalidad es proteger el derecho. Es de esos principios, o postulados, que forman un complejo y que tienden, todos, a lograr la seguridad jurídica y el respeto del derecho de los administrados, de donde surge el fundamento de la responsabilidad estatal en el campo del derecho público.

"No hay, pues, un fundamento "específico" para la responsabilidad del "EstadoAdministrador", del "EstadoLegislador" o del "EstadoJuez": el fundamento esencial es siempre el mismo".

Sin embargo, y acercándonos a las corrientes contemporáneas, también consideramos válida, aquella importante línea teórica que encuentra a la responsabilidad patrimonial del Estado, fundamentada y apoyada en la teoría de la lesión antijurídica, que como nos recuerda Miguel Pérez López, "derivada de los planteamientos de Vittorio Emmanuele Orlando y desarrollada con amplitud por los juristas españoles Eduardo García de Enterría y Jesús Leguina Villa, que trata de superar las categorías civilistas de la responsabilidad patrimonial, para garantizar la integridad patrimonial de los gobernados respecto de la actuación del poder público".

Dicha teoría, consistiría en que: "la exigencia de la responsabilidad patrimonial estatal, procure la reparación objetiva de una lesión en que la víctima no tenía la obligación establecida por el ordenamiento jurídico, de soportar, en lugar de anteponer la sanción del agente público a quien se imputa el acto o hecho causante de la afectación"[27].

Así, nos señala que la "teoría de la lesión antijurídica" derivaría de una concepción amplia de los derechos fundamentales, que tienen por finalidad: el respeto a la dignidad y el patrimonio de los gobernados, aplicando un principio de estricta justicia, bien común, solidaridad social y Estado de Derecho[28]

Sin embargo, también nos advierte, que la responsabilidad del Estado es una categoría del derecho público que amerita un tratamiento diferenciado respecto de la regulación de la responsabilidad patrimonial civil, que proteja de forma equilibrada y ponderada tanto el interés público como los derechos e intereses de los gobernados, a efecto de evitar la presentación temeraria y sin número de demandas contra el Estado.

Responsabilidad patrimonial del estado. Bases constitucionales

La etimología del término "responsabilidad" lleva al latín res (cosa) y ponsos (peso) y significa "el peso de las cosas", en este caso, "el peso de los actos o el peso de las omisiones", relacionadas directamente con la vulneración de los derechos[29]

En la legislación interna, el artículo 32 de la Ley Nº 1178, de 20 de julio de 1990, de los Sistemas de Administración, Fiscalización y Control, Gubernamentales, señala que: "la entidad estatal condenada judicialmente al pago de daños y perjuicios a favor de entidades públicas o de terceros, repetirá el pago contra la autoridad que resultare responsable de los actos o hechos que motivaron la sanción".

Los textos constitucionales de 1825 y 1834 y 1851 son los primeros en establecer la responsabilidad de los empleados o funcionarios públicos por los abusos que se cometan en el ejercicio de sus funciones.

El texto constitucional de 1871 es el primero que formula una garantía específica sobre responsabilidad de autores inmediatos y la jurisdicción ordinaria para los que atenten contra derechos y garantías.

A partir del texto constitucional de 1938 y en todos los textos constitucionales del siglo XX hasta el texto constitucional de 2004 se mantiene una misma redacción (…)[30].

Con referencia a la Constitución de 1967, el artículo 5 de la Constitución Política del Estado disponía una responsabilidad personal de los funcionarios con omisión de la responsabilidad patrimonial estatal y señalaba: "Los funcionarios públicos que, sin haberse dictado el estado de sitio, tomen medidas de persecución, confinamiento o destierro de ciudadanos y las hagan ejecutar, así como los que clausuren imprentas y otros medios de expresión del pensamiento e incurran en depredaciones u otro género de abusos están sujetos al pago de una indemnización de daños y perjuicios, siempre que se compruebe, dentro de juicio civil que podrá seguirse independientemente de la acción penal que corresponda, que tales medidas o hechos se adoptaron en contravención a los derechos y garantías que establece esta Constitución."

En tanto que el artículo 150 preveía que todo compromiso del Estado contraído conforme a las leyes es inviolable.

Es a partir de la Constitución Política del Estado de 2009 que se introduce algunos elementos configuradores sobre la responsabilidad patrimonial del Estado como una innovación importante.

En ese sentido, el texto constitucional, en el artículo 113, señala que: "I. La vulneración de los derechos concede a las víctimas el derecho a la indemnización, reparación y resarcimiento de daños y perjuicios en forma oportuna. II. En caso de que el Estado sea condenado a la reparación patrimonial de daños y perjuicios, deberá interponer la acción de repetición contra la autoridad o servidor público responsable de la acción u omisión que provocó el daño".

A partir del precepto constitucional señalado, se reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado boliviano, como una institución jurídica de derecho público, que, aunque no está reservada a regulación legislativa, puede y de hecho será necesario desarrollar, ya sea vía legislativa o vía jurisprudencial, bajo el entendimiento de que cualquier sistema u ordenamiento jurídico no puede ser completo sino cuando el ciudadano tiene los medios idóneos para obtener una reparación por los perjuicios que le ocasione el Estado[31]

Ahora bien, el referido articulado, no establece reserva legal alguna, sin embargo, sienta las bases constitucionales para el desarrollo de la esta importantes institución jurídica, que, necesariamente incluye el desarrollo de los siguientes elementos configuradores: el derecho a indemnización, reparación y resarcimiento; la existencia efectiva de un perjuicio o daño; y, el derecho de repetición.

El derecho a indemnización, reparación y resarcimiento

El derecho a la indemnización es el derecho a la compensación y resarcimiento del daño. El término indemnización proviene del latín indemnis en el cual se puede encontrar tanto el término in o privado, y damnum o daño, "y significa hacer indemne o hacer que todo este como si no se hubiera sufrido el daño"[32].

El derecho de indemnización que sigue a un error judicial claramente establece una obligación positiva del Estado[33]En ese sentido, será el mismo Estado el que garantice el pago de una indemnización, a través de los procedimientos legales y en tiempo razonable.

Sin embargo, debe dejarse establecido que una indemnización monetaria, por sí sola, no necesariamente representa una reparación adecuada.

Existen, desde el entendimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos diversas medidas de carácter no monetario, tales como restitución, rehabilitación y ofrecimiento de disculpas, sumadas a las propias indemnizaciones monetarias (…)[34].

En ese sentido, la Corte en acatamiento al principio restitutio in integrum y en respuesta a las peticiones de las víctimas, sus sentencias usualmente ordena una combinación de reparaciones pecuniarias y no-pecuniarias.

Las reparaciones pecuniarias se refieren a "la pérdida o detrimento de los ingresos de las víctimas, los gastos efectuados con motivo de los hechos y las consecuencias de carácter pecuniario que tengan un nexo causal con los hechos del caso". De esta forma, la Corte ha fijado consistentemente daños pecuniarios por pérdida o detrimento de los ingresos, daños actuales y daños consecuentes. La Corte ha establecido que el daño inmaterial "puede comprender tanto los sufrimientos y las aflicciones causados a la víctima directa y a sus allegados, el menoscabo de valores muy significativos para las personas, así como las alteraciones, de carácter no pecuniario, en las condiciones de existencia de la víctima o su familia". Toda vez que este daño es difícil de cuantificar, la Corte determina una compensación en efectivo bajo este rubro "a través de una aplicación razonable de la discreción judicial y la equidad". A fin de reparar los daños inmateriales, la Corte también ordena frecuentemente un amplio repertorio de medidas "que buscan, inter alia, conmemorar y dignificar a las víctimas, así como evitar la repetición de violaciones a los derechos humanos". Tales reparaciones no pecuniarias son abordadas en la siguiente sección.

Las Reparaciones no-pecuniarias incluyen restitución y cesación, disculpas, monumentos, reformas legislativas, cursos de capacitación y programas de desarrollo comunitario, etc. La orden más frecuentemente emitida por la Corte es que los Estados investiguen, identifiquen y enjuicien a los perpetradores de violaciones a los derechos humanos. Tal como señala la propia Corte, estos requisitos no son técnicamente reparaciones (…)[35].

La existencia efectiva de un perjuicio o daño

Para que la "responsabilidad" se haga efectiva, es menester la existencia de un daño o perjuicio que deba ser reparado (indemnizado o resarcido). Sin la existencia de ese menoscabo o deterioro la responsabilidad no se pone en movimiento. El "perjuicio" es un elemento esencial de la responsabilidad. Como bien se dijo, sin la existencia de "perjuicio" no existe responsabilidad[36]

En ese sentido, Marienhoff, no señala que el "perjuicio" indemnizable debe reunir los caracteres:

a) En primer lugar debe acreditarse la efectiva existencia del perjuicio. Un sector de tratadistas exige que tal daño sea actual y cierto; no futuro y eventual. Pero la generalidad de la doctrina, si bien excluye el daño "eventual" (o sea el daño contingente, que puede o no producirse), también acepta el resarcimiento del daño "futuro" pero de inevitable producción; es lo que algunos denominan "daño futuro necesario".

b) Entre el daño alegado y la conducta estatal debe existir una relación directa e inmediata de causa a efecto. Es lo que en doctrina denomínase "relación de causalidad", "causación o causalidad adecuada". El perjuicio no debe ser "mediato", ni "indirecto". Muchas veces, la determinación de si el "daño" es directo o indirecto constituirá una cuestión de hecho.

c) Los daños producidos deben serle jurídicamente imputables al Estado. Esto es obvio. De ahí que los daños producidos por caso fortuito o fuerza mayor no generen responsabilidad estatal; ejemplo: deterioros imprevistos y sorpresivos causados por multitudes desorbitadas.

d) Alguien sostiene que para que el daño sea resarcible, debe afectar un "derecho subjetivo" y no "meros intereses". Sin embargo, el autor no comparte esta posición por ser restrictiva. Para que el daño sea resarcible basta, pues, con que él ocasione perjuicios "materiales", sin que al respecto deba distinguirse entre agravio a un derecho subjetivo o a un mero interés.

e) La responsabilidad extracontractual del Estado, en el ámbito del derecho público ¿incluye o admite la reparación del daño "moral" o "no patrimonial"?. Puede decirse que hay unanimidad en sentido afirmativo, o sea en sentido de reconocer el "daño moral" como rubro indemnizable al hacer efectiva la responsabilidad extracontractual del Estado en la esfera del derecho público; esto es así especialmente cuando el agravio moral es susceptible de engendrar perjuicios materiales o económicos.

g) En doctrina es casi unánime la opinión de que, para que el Estado sea extracontractualmente responsabilizado por el daño que le fuere imputable, tal daño debe ser individualizado con relación a una persona o grupo de personas, es decir que el daño debe ser especial, particular o singular y no universal o general.

• 1. El derecho de repetición.

El derecho de repetición tiene el siguiente supuesto: un sujeto que no está llamado a cumplir una obligación, asume la responsabilidad, es decir cumple con la obligación de otro. Pero a la vez adquiere un derecho para pedir, solicitar, judicialmente a este otro pueda retribuirle por haber respondido a su obligación. (…)[37].

En ese sentido, de ser condenado (el Estado) a la reparación patrimonial por daños y perjuicios (Art. 113. II), es el propio Estado el que adquiere el derecho de repetir contra el servidor o los servidores públicos que resultaran responsables del daño o el perjuicios ocasionado en el ejercicio de sus funciones, ya sea por acción o por omisión. Lo que significa que en el fondo la responsabilidad siempre recaerá en el funcionario público, en la persona que ejerce actividades públicas.

Porque como habíamos señalado supra, los servidores públicos no son sujetos distintos al Estado, sino, por el contrario, constituyen partes del mismo, en calidad de "órganos" propios.

Error judicial. Bases convencionales

Para la doctrina, la solución clásica ha sido la irresponsabilidad estatal, basada en que el acto jurisdiccional se caracteriza por su fuerza de verdad legal (cosa juzgada). Si se considera que la sentencia declara el derecho, no puede surgir responsabilidad de ella, pues el acto es conforme a derecho[38]

Como ya habíamos observado a partir del análisis sobre la diversidad de modalidades de "responsabilidad" reconocidas y consagradas en el texto Constitucional vigente, tampoco se evidencia alguna referencia expresa hacia alguna forma de responsabilidad por error judicial, en específico. Es decir, la CPE no prescribe obligación respecto a las actividades y acciones provocadas por los órganos judiciales o jurisdiccionales.

En ese sentido, el error judicial no ha merecido tratamiento en el constitucionalismo boliviano. Los daños o perjuicios ocasionados por los actos judiciales, no han merecido regulación legislativa, reglamentaria o disposición normativa alguna. Implícitamente se podría entender que la CPE proclamaba la irresponsabilidad del Estado por error judicial.

Sin embargo, esto no significa que exista un vacío constitucional. Porque la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, integra el bloque de constitucionalidad a través del artículo 410.II., de la Constitución Política del Estado que señala: "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad[39]está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. (…)

En ese sentido, los tratados, las declaraciones y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, forman parte del orden jurídico del sistema constitucional boliviano como parte del bloque de constitucionalidad, de manera que dichos instrumentos internacionales tienen carácter normativo y son de aplicación directa, por lo mismo los derechos en ellos consagrados son invocables por las personas y tutelables a través de los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional conforme corresponda"[40].

Por tanto, el artículo 10. Derecho a Indemnización, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que establece: "Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial", tiene carácter normativo constitucional, aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno y forma parte del catálogo de derechos constitucionales[41]

En ese sentido, cualquier persona que fuera víctima de error judicial tendría derecho a una justa indemnización, reparación y resarcimiento. Por el contrario, si la victima por el error judicial no obtuviera un resarcimiento por el daño que se le ha imputado, quedaría vulnerado el Estado de derecho y la seguridad jurídica en el sentido amplio.

Sin embargo, "Error judicial" o "Miscarriage of Justice"[42] tiene una diversidad de interpretaciones que en el fondo supone un resultado injusto.

En ese sentido, "el artículo 10 de la Convención Americana otorga una considerable amplitud para su interpretación, debido a que contiene sólo algunas de las limitaciones propias de los textos Europeo y de las Naciones Unidas, y no establece una definición clara de "error judicial". En el momento en que se redactan estas líneas, no hay sentencias de la Corte Interamericana que se refieran a esta disposición, aunque, en Baena-Ricardo y otros vs. Panamá, un caso que hace referencia a sentencias civiles, la Comisión Interamericana presentó a la Corte un argumento somero de la violación del artículo 10.9 Sin embargo, el Tribunal no evaluó la presunta violación, sino que, simplemente, citó el artículo en el apartado sobre reparaciones de la sentencia. Por su parte, la Comisión Interamericana ha abordado el artículo en algunas ocasiones[43]

Sin embargo, es importante destacar, por último, que la responsabilidad patrimonial por error judicial, ha constituido una cuestión fundamental para la experiencia y jurisprudencia extranjera.

Por ejemplo, en la jurisprudencia española, por ejemplo, en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de julio de 2008 emitido por la Sala de lo Contenciosos Administrativo, se analizaba las posibles que tienen los justiciables para exigir una indemnización como consecuencia de los daños que les haya podido ocasionar el mal funcionamiento del Tribunal Constitucional.

En general, la sentencia examina las diferentes soluciones a la posibilidad de exigir la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños ocasionados a los particulares por el funcionamiento del Tribunal Constitucional, teniendo en cuenta que si bien la Constitución española reconoce en el artículo 9.3 el principio general de la responsabilidad de los poderes públicos, no hace referencia expresa a la responsabilidad patrimonial.

En ese sentido, la Sala Contencioso Administrativo, se plantea la cuestión: ¿Qué vía seria más adecuada para reclamar y satisfacer los derechos de los ciudadanos perjudicados?

La primera solución que se plantea es la residenciar este tipo de reclamaciones al Tribunal Constitucional, es decir dejar en manos del mismo Tribunal la decisión sobre su propia responsabilidad, en el entendido de que el Tribunal Constitucional es un órgano independiente y sometido únicamente a la Constitución y a su ley orgánica.

La segunda solución que se plantea es la acudir a instancias internacionales como por ejemplo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

La tercera opción que analiza es llevar a cabo una interpretación e integración del ordenamiento jurídico tal y como prevé la Constitución[44]

Roberto Dromi, para el caso argentino, nos expresa que para que se produzca la responsabilización del Estado por error judicial es necesario que concurran ciertos presupuestos. En ese sentido, la Corte Suprema (de Argentina) ha sostenido que: "cabe sentar como principio que el Estado sólo puede ser responsabilizado por error judicial en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin efecto, pues antes de ese momento el carácter de verdad legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error. Lo contrario importaría un atentado contra el orden social y la seguridad jurídica, pues la acción de daños y perjuicios constituiría un recurso contra el pronunciamiento firme, no previsto ni admitido por la ley.

Sin embargo, también nos advierte, que el problema de la responsabilidad estatal por ejercicio de la función judicial no se agota en el supuesto de las sentencias erróneas. Muchas veces los daños son provocados por actos procesales que no son sentencias; o por la irregularidad o deficiencia con que se ejecutan dichos actos procesales (decretos de embargo o de levantamiento de medidas precautorias, secuestros, extracciones de fondos depositados judicialmente, etc.).

Conclusiones

En general, en el proceso histórico, la responsabilidad del Estado pasa de la completa irresponsabilidad del Estado hacia una responsabilidad limitada a sus agentes públicos; de la responsabilidad limitada de sus agentes públicos hacia una responsabilidad amplia, diferenciada y directa del Estado; y, de esta amplia, diferenciada y directa responsabilidad del Estado hacia una responsabilidad completa de los servidores públicos.

En el caso boliviano, la responsabilidad del Estado, es en realidad una responsabilidad de los servidores públicos mediante una nueva figura constitucional, "la acción de repetición", cuya regulación, en estos momentos no ha sido objeto de regulación legislativa y tampoco está prevista como reserva legal, pero no debe dudarse, que más pronto que tarde, dicha figura ingresará de forma intempestiva y sorpresiva.

En particular, la responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, sustentada en el artículo 113 de la Constitución Política del Estado y el artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que integra el bloque de constitucionalidad, se configura como una institución de derecho público, que cuenta con una base normativa concreta y adecuada para su desarrollo normativo.

Dicha construcción, precisará, asimismo, de una sólida base teórica, que bien podría encontrarse en la denominada "teoría de la lesión antijurídica", que se presenta como fuente actual y válida para su configuración filosófica-doctrinal.

Complementario a esto, y desde una perspectiva comparada, Bolivia se sumaría al movimiento de constituciones que en los últimos años ha venido incorporando postulados claros y objetivos respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado.

Por último, a partir de la evidencia expresa de múltiples formas y modalidades de responsabilidad estatal, es urgente y necesario estatuir las bases y directrices generales que permitan al menos tres cosas: identificar y sistematizar la variedades de responsabilidades reconocidas por la Constitución; conceptualizar y dar contenido material a cada una de estas formas; y, establecer los procedimientos, instituciones y regulaciones normativas que permitan un coherente, viable y efectivo "régimen general de responsabilidades estatales".

Bibliografía

• 1. Centro de Estudios Constitucionales (2013): "Constitución Política del Estado. Anotada, concordada y comentada", Universidad Católica Boliviana "San Pablo".

• 2. Claros, Marcelo (2010): "Bloque de Constitucionalidad", Universidad Católica Boliviana "San Pablo", Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Texto no publicado.

• 3. Constitución Política del Estado de Bolivia, 2009.

• 4. Dromi, Roberto (1998): "Manual de Derecho Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina.

• 5. Escola, Héctor Jorge (1990): "Compendio de Derecho Administrativo", Tomo II, Depalma.

• 6. Gordillo, Agustín (2003): "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo II, 8° Ed., Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo.

• 7. Marenhoff, Miguel S. (1964): "Tratado de Derecho Administrativo".

• 8. Martínez Bravo, Juan Alberto (2010): "Derecho Administrativo Boliviano", 2° Ed., Santa Cruz de la Sierra, El País.

• 9. Pérez López Miguel "La Responsabilidad Patrimonial del Estado en la Constitución Política de los Estados Unidos de México", disponible en: http://www.tfjfa.gob.mx/investigaciones/pdf/laresponsabilidadpatrimonial.pdf

• 10. Sentencia de la Audiencia Nacional de 8 de julio de 2008 emitido por la Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección 3°, España.

• 11. Sentencia Constitucional N° 1662/2003-R de 17 de noviembre de 2013.

• 12. Sentencia Constitucional Nº 1420/2004-R, de 6 de septiembre de 2004.

• 13. Sentencia Constitucional Plurinacional N° 0112/2012 de 27 de abril de 2012.

• 14. VV.AA. (2014): "Convención Americana sobre Derechos Humanos. Comentario", Konrad Adenauer Stiftung. La Paz – Bolivia.

Ariel Néstor Flores Mamani

Abogado, profesor universitario e investigador jurídico. Es consultor jurídico en diferentes entidades públicas y de financiamiento exterior. Ha realizado diferentes postgrados y actualmente es candidato a Magister en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional por la Universidad Mayor de San Andrés – UMSA. Escribe artículos y ensayos especializados en diferentes medios de difusión escrita. En la actualidad se desempeña como Especialista en Defensa Arbitral y Jurisdiccional de la Procuraduría General del Estado.