Indice1. Crisis institucional (quiebre del Estado de Derecho). 2. Declaración de principios del Gobierno de Chile (11/03/1974) 3. Anteproyecto de la CENC
1. Crisis institucional (quiebre del Estado de Derecho).
Si bien no constituye un objetivo principal de esta tesis dar cuenta de las razones políticas, históricas, sociales y de otra índole que produjeron el quiebre de la institucionalidad jurídica vigente al 11 de septiembre de 1973, consideramos necesario al menos reseñar la situación en que se encontraba el país en esos años con el objeto de, posteriormente, señalar los pasos seguidos hasta la restauración de la institucionalidad constitucional con la dictación de Carta Fundamental de 1980. Siguiendo al profesor Cea Egaña,durante el gobierno de la Unidad Popular, Chile debió hacer frente al programa de cambios políticos, sociales y económicos más radicales de su historia; fue un intento de revolución que se trató de levar a cabo por el Derecho o siguiendo la vía pacífica. Mas, agrega Cea, el Derecho no permitía –ni ahora tampoco- realizar cambios tan drásticos, masivos y rápidos, es decir, una revolución propiamente tal a través de fórmulas racionales y pacíficas, con respeto a la dignidad y a todos los derechos esenciales. Si bien la Unidad Popular afirmó su intención de lograr un cambio radical a través del Derecho (haciendo uso, entre otros medios, de la fatídica teoría de los "resquicios legales"), afirma Cea Egaña que con el Derecho es imposible llevar a cabo una revolución, ya que él ordena o canaliza los cambios, los regula, consolida situaciones, pero no en la forma caótica y violenta como se hace en un proceso insurreccional. En el acápite: "Derrumbe de la democracia y Gobierno Militar", con posterioridad a referirse a la situación política en los años 1970-1973, el autor citado se pregunta: ¿Cómo, entonces, hallar racionalidad democrática en un programa y estrategia cuyos promotores eran ostensiblemente minoritarios?, ¿Con qué base podía legitimarse un programa para cuya implementación se reclamaba obsecuencia, aceptación o hasta apoyo de la mayoría, pese a que era adversaria de los cambios revolucionarios propugnados? Concluye que dicha paradoja, carente de lógica política y jurídica, terminó en un cruento enfrentamiento en calles y campos. Fue en ese ambiente, con la sociedad polarizada, padeciendo graves penurias económicas, escasez y desabastecimiento de bienes esenciales de consumo, asonadas de grupos paramilitares en campos y ciudades, con violencia y paralización generalizada, que se produjo la intervención militar el 11 de septiembre de 1973. Comisión de Estudios de la Nueva Constitución (CENC) (D.L. Nº1.064, de 12/11/1973)-(Documento: "Metas u objetivos fundamentales para la nueva Constitución", de 26/11/1973). Si bien las Fuerzas Armadas, al asumir el Mando Supremo de la Nación el 11 de septiembre de 1973, manifestaron su intención de "restaurar la chilenidad, la justicia y la institucionalidad quebrantadas", justificando su actuación a la luz del legítimo derecho a rebelión; no refiriéndose explícitamente al deseo de construir una nueva institucionalidad, ello prontamente fue subsanado. Es así como mediante Decreto Supremo (Justicia) Nº1.064, de fecha 12 de noviembre de 1973, el Presidente de la Junta de Gobierno, General Augusto Pinochet Ugarte, dispuso la creación de una Comisión "para que estudie, elabore y proponga un anteproyecto de una nueva Constitución Política del Estado y de sus leyes complementarias". Con este decisivo paso, comenzó la gestación de la futura Constitución Política de la República que, aprobada en 1980 (y con un sinnúmero de modificaciones a la fecha), rige en la actualidad. En el documento "Metas u objetivo fundamentales para la Nueva Constitución Política de la República (de 26 de noviembre de 1973), la aludida Comisión de Estudios comunicó a la Junta de Gobierno cuáles eran, en su opinión, los pilares fundamentales que estructurarían el futuro Código Político. En nota que acompañó el referido memorándum, junto con agradecer la importante y trascendente misión encomendada, manifiestan cuáles son sus principales consideraciones acerca del proyecto constitucional que han de realizar. Es así como señalan que …"Una reforma constitucional , por profunda que pueda ser, debe fundarse en la consideración de los valores que emanan de la evolución política de Chile y en la justa ponderación de numerosas instituciones que han demostrado solidez y eficacia a través de los años. Por ello, al fijarse los criterios rectores y los objetivos de una Constitución Política, es preciso reconocer esa tradición jurídica y, al mismo tiempo, considerar los vicios o defectos del sistema que hicieron posible la asunción al poder de un grupo minoritario, cuya política condujo al país al mayor caos moral, político, social y económico de su historia"… . Y agregan, …"Una tarea tan trascendental no puede prescindir de la realidad social, económica, política y cultural del país, para que la Constitución esté de acuerdo con su historia y sus costumbres, y no resulte una mera elaboración intelectual, muy perfecta y acabada, pero carente de eficacia para encauzar realmente el futuro nacional". Y concluyen …"La labor de proponer una Constitución Política, por lo tanto, tendrá que fundarse en la realidad nacional y en la idiosincrasia de nuestro pueblo, respetuoso de la autoridad y amante de la libertad, de la igualdad y de la paz, como también en el propósito de la Junta de Gobierno de lograr el desarrollo y el progreso de Chile dentro de un real proceso de justicia social, en un régimen democrático estable y auténticamente chileno"…El comentado documento constaba de 14 numerales, que aludían a las siguientes materias:
- Afirmación de los valores permanentes de la chilenidad.
- Derechos humanos.
- El Estado.
- Régimen de gobierno republicano y democrático representativo.
- Poder político, Poder social, Participación.
- Procesos electorales.
- Poder ejecutivo.
- El Poder Legislativo. La Ley.
- Conflicto de poderes.
- Poder Judicial.
- La Fuerza Pública.
- Contraloría General de la República.
- Bases para el desarrollo económico.
- Estabilidad de la democracia chilena.
2. Declaración de principios del Gobierno de Chile (11/03/1974).
Dada a seis meses del quiebre institucional, tal como afirma el profesor Cea Egaña, con este documento la Junta de Gobierno manifiesta claramente su intención de instaurar una nueva institucionalidad, delineando en éste cuáles serán los principios jurídico- políticos que definirán a la nueva Carta Fundamental. Luego de hacer un análisis sobre la crisis política que desembocó en el 11 de septiembre de 1973, y de definir que, a través de la nueva institucionalidad, se busca que Chile alcance en forma equilibrada la libertad como forma de vida, con un desarrollo económico acelerado y justicia social., la Declaración de Principios manifiesta que para lograr tales objetivos, es preciso asumir o definir una concepción del hombre y de la sociedad, pues todo lo demás deberá desentrañarse de la propia realidad nacional en su doble proyección de histórica y de actual. Es así como se afirma categóricamente que "…el Gobierno de Chile respeta la concepción cristiana del hombre y de la sociedad (…) De acuerdo con lo anterior, entendemos al hombre como un ser dotado de espiritualidad. De ahí emana con verdadero fundamento la dignidad de la persona humana, la que se traduce en las siguientes consecuencias…" . Y a continuación, se afirma en la Declaración que el hombre tiene derechos naturales anteriores y superiores al Estado; que éste último debe hallarse al servicio de la persona humana y no al revés; que el fin del Estado es el bien común, el cual exige respetar el principio de subsidiariedad; y que el respeto de este principio supone la aceptación del derecho de propiedad privada y de la libre iniciativa en el campo económico. Las mencionadas consecuencias, en nuestra opinión, son aquellas que imprimen a la actual Carta Fundamental su clara inspiración iusnaturalista. Es decir, se aleja ésta del positivismo jurídico para acercarse hacia una concepción realista del derecho; en otras palabras, tales conceptos interpretados armónicamente nos llevan a una definición clásica del Derecho ya no entendido como un simple "conjunto de normas", que referido al Estado se traduce como un poder omnímodo de éste sobre la comunidad (muchas veces, en procura de sus propios fines olvidando a las personas que integran la sociedad civil), sino como un Derecho finalizado al bien común, cuyo objeto es la Justicia; y en el caso del Estado, la justicia distributiva. Confirma la Declaración su clara inspiración respetuosa de los derechos humanos al señalar en su párrafo 5º: "Chile ha vivido siempre dentro de un orden jurídico. La majestad de la Ley ha estado invariablemente presente en nuestra evolución social. Pero además ese orden jurídico ha sido siempre reflejo del aprecio profundo que el chileno siente por la dignidad espiritual de la persona humana y, consiguientemente, por sus derechos fundamentales".(…) "Los derechos humanos deberán reforzarse para que su ejercicio pueda ser efectivamente disfrutado por todos, y ampliarse a sus manifestaciones sociales más modernas". Como es posible apreciar, la Declaración de Principios constituyó un hito fundamental en la génesis de la Ley Suprema de 1980, pues en ella, la Junta de Gobierno manifestó claramente su intención de construir una nueva institucionalidad, a partir de una definición del hombre y de la sociedad sobre la base de los valores que han dado forma a la sociedad cristiana occidental; que, en lo relativo al Derecho Público, implica la afirmación categórica de la primacía de la persona humana, tanto ontológica como teleológicamente, sobre el Estado, primacía que de suyo lleva a la servicialidad del Estado, y cuya causa final, o causa causarum del mismo, lo constituye el bien común de la comunidad política en el orden temporal. Es decir, se dotó a la futura Constitución del necesario sustento axiológico, claramente comprometido con los valores matrices del constitucionalismo. Actas Constitucionales: Nº1 (DL Nº1319, de 9/01/1976: Crea Consejo de Estado), Nº2 (DL Nº1551, de 13/09/1976: Bases esenciales de la institucionalidad chilena), Nº3 (DL Nº1552, de 13/09/1976: De los derechos y deberes constitucionales) y Nº4 (DL Nº1553, de 13/09/1976: Regímenes de emergencia). La siguiente etapa en el íter de gestación del Código Político de 1980 fue la dictación, durante el año 1976, de las denominadas "Actas Constitucionales". Ellas obedecieron a la decisión de la Junta de Gobierno de avanzar paulatinamente en la derogación de la Constitución Política de 1925. Dichas Actas Constitucionales se refirieron a las siguientes materias: – Acta Constitucional: Nº1 (DL Nº1319, de 9/01/1976): Crea Consejo de Estado: Dicho órgano fue concebido como un "cuerpo supremo consultivo en asuntos de Gobierno y administración civil" (artículo 1º) . Completaron su régimen normativo el D.L. Nº1.458, de 1º de junio de 1976, que determinó las normas básicas de su funcionamiento y el reglamento publicado en el Diario Oficial de 30 de agosto de 1976 (por mandato del artículo 1º del Acta Constitucional Nº1). Su principal función fue, sin duda, la elaboración del Proyecto de Constitución Política, una vez que la Comisión Ortúzar evacuó un Anteproyecto Articulado, antecedido de un Informe Explicativo de las ideas precisas de aquél. – Acta Constitucional Nº2 (DL Nº1551, de 13/09/1976): Bases esenciales de la institucionalidad chilena: Dicha Acta reafirma en su considerando 2º la intención de la Junta de Gobierno de dar al país una nueva institucionalidad, cuyas bases fundamentales desarrolla en su articulado, y que se sustenta en los valores esenciales plasmados ya en la Declaración de Principios de 1974. Entre estos principios, caben destacar la concepción humanista cristiana del hombre y de la sociedad, la unidad nacional, el concepto de Estado de Derecho, la concepción de una nueva democracia social y protegida de los enemigos de la libertad y la existencia de un Estado unitario con una administración funcional y territorialmente desconcentrada. Esta Acta, afirma el profesor Cea Egaña, corresponde en gran medida al capítulo 1º de la Carta de 1980, y en virtud de ella fueron derogados los cuatro primeros artículos del Código Político de 1925. – Acta Constitucional Nº3 (DL Nº1552, de 13/09/1976): De los derechos y deberes constitucionales: Partiendo de la premisa que los derechos del hombre son anteriores al Estado, y su vida en sociedad la razón de ser de todo ordenamiento jurídico, concluye el considerando 1º de esta Acta que la protección y garantía de los derechos básicos del ser humano constituyen necesariamente el fundamento esencial de toda organización estatal. Asimismo, y confirmando lo anterior, menciona su considerando 3º que …"por muy perfecta que sea una declaración de derechos, éstos resultan ilusorios si no se consagran los recursos necesarios para su debida protección"…En razón de lo anterior, el artículo 2º, inciso 1º de esta Acta establece por vez primera en nuestro ordenamiento constitucional un recurso de protección de los derechos fundamentales, con el cual el resguardo del ordenamiento jurídico no queda sólo limitado al derecho a la libertad personal a través del recurso de amparo, sino que se extiende a todos aquellos derechos esenciales cuya naturaleza lo permite. Este es, sin lugar a dudas, el mayor aporte de esta Acta Constitucional, pues en su virtud, ha sido posible lograr una pronta y efectiva protección de los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana, a través de las facultades conservadoras de los Tribunales Superiores de Justicia. En su obra citada, el profesor Cea Egaña señala que esta Acta consagró también el denominado principio de ininvocabilidad de preceptos fundamentales para atentar en contra el Estado de Derecho, mas ello posteriormente fue eliminado y no pasó a la Carta Fundamental de 1980, perdiéndose de esta forma un valioso criterio de interpretación constitucional. – Acta Constitucional Nº4 (DL Nº1553, de 13/09/1976): Regímenes de emergencia: Uno de sus principales objetivos fue sistematizar la normativa legal vigente a la fecha de su dictación, en lo referente a medidas de excepción en resguardo de la Seguridad Nacional (considerando 7º); todo ello, en armonía con el reconocimiento de la dignidad de la persona humana y sus derechos esenciales. Asimismo, se manifiesta en ella que, si bien en curso de alguno de los regímenes de emergencia que esta Acta regula, es posible suspender en su vigencia o limitar en su ejercicio alguno de los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento jurídico, ello debe respetar el principio de proporcionalidad, en la medida que tal suspensión o restricción de los referidos derechos debe guardar proporción con la gravedad de la emergencia de que se trata, pues sólo podrán imponerse las medidas restrictivas que sean estrictamente necesarias para la supervivencia de la soberanía, la integridad territorial, el ordenamiento institucional y la normalidad de la vida nacional (considerandos 4º y 5º). Finalmente, un aspecto que cabe destacar en esta Acta es la definición que su considerando 1º ofrece respecto del concepto de seguridad nacional, entendido como la aptitud del Estado para garantizar el desarrollo económico y social de la comunidad, precaviendo y superando las situaciones de emergencia que pongan en peligro el logro de los objetivos nacionales. (cursivas nuestras).
Con posterioridad a la dictación de las Actas Constitucionales Nº1, 2, 3 y 4; y fruto de un oficio del Presidente de la República de 10 de noviembre de 1977 (documento incorporado a las sesiones nº327 y 328 de la Comisión), se solicitaba a ésta que, conforme a la línea matriz del Mensaje Presidencial de 11 de septiembre de ese año (y considerando también el discurso presidencial de 9 de julio de 1977, en el cerro Chacarillas), continuaran conforme a estas orientaciones la elaboración del anteproyecto de Constitución Política. De esta forma, en comunicación de 16 de agosto de 1978, la Comisión de Estudios hizo llegar a la Junta de Gobierno sus "Proposiciones e ideas precisas relativas al futuro texto constitucional. Despachado ese Primer Informe, desde la sesión 410 ª, de 30 de agosto de 1978, hasta la última sesión, nº417, de 5 de octubre de 1978, entró la Comisión a revisar y preparar el articulado que concretaba las ideas contenidas en aquél dictamen . Es así como mediante oficio Nº792, de 18 de octubre de 1978, la Comisión Ortúzar envió al Presidente de la República el texto completo del articulado del anteproyecto de nueva Constitución, el cual se dio a conocer a la prensa el día siguiente.
Proyecto de nueva Constitución (elaborado por el Consejo de Estado). Una vez evacuado el informe de la Comisión Ortúzar, con fecha 31 de octubre de 1978, el Presidente Pinochet solicitó al Consejo de Estado, presidido por el ex Presidente de la República don Jorge Alessandri Rodríguez, su parecer sobre el anteproyecto emanado de ella. El Consejo de Estado celebró 57 sesiones plenarias, antes de emitir su informe, fechado el 1º de julio de 1980, entregado al Presidente de la República el día 8 del mismo mes y dado a conocer a los medios de comunicación al día siguiente. Dicho informe constó, como anexos, de una versión comparada del texto propuesto por la Comisión de Estudios y del Consejo de Estado, incluyendo notas en que aparecen las reservas u opiniones particulares de algunos de sus integrantes. Finalmente, y luego de una revisión del proyecto del Consejo de Estado realizado por una Comisión designada por la Junta de Gobierno, en la cual se decidieron más de cincuenta alteraciones; en discurso de 10 de agosto de 1980, el Presidente Pinochet informó al país que la Junta, en ejercicio de la Potestad Constituyente, había aprobado el texto de nueva Constitución Política, y que se convocaba a la ciudadanía a plebiscito para el 11 de septiembre de 1980, con el objeto de ratificar la nueva Carta Fundamental. DL Nº3464, de 11/08/1980 (Texto de la Carta Fundamental, aprobado por la H. Junta de Gobierno, sometido a plebiscito convocado por el DL Nº3465, el 11/11/1980). Mediante el DL Nº3464, se publicó el texto constitucional que sería sometido a ratificación mediante plebiscito. El DL Nº3465, en su artículo 1º, convocó a plebiscito para el día 11 de septiembre de 1980, destinado a pronunciarse sobre la nueva Constitución Política de la República. Se llamaba a votar a todos los chilenos mayores de 18 años de edad, incluso los analfabetos y los no videntes, pudiendo votar también incluso los extranjeros que tuvieran residencia legal en Chile (artículo 2º). La cédula oficial con la cual se manifestó la decisión del votante fue confeccionada por el Ministerio del Interior. El escrutinio general fue practicado por el Colegio Escrutador Nacional, encabezado por el Contralor General de la República, Osvaldo Iturriaga Ruiz. El 15 de octubre de 1980, dicho organismo dio a conocer el resultado final del plebiscito: el 67,04 % votó por la opción afirmativa, incluido en esa cifra el 1,33% de los sufragios en blanco; el 30,19% se pronunció por el rechazo de la nueva Constitución, registrándose 2,77% de votos nulos. D.S. Nº1.150 (promulga texto aprobado en plebiscito: Constitución Política de la República de Chile). De esta forma, y tras un largo período de gestación descrito en este acápite, la Constitución Política de la República de Chile fue promulgada el 21 de octubre de 1980 en la sala de plenarios del Edificio Diego Portales. El referido D.S. fue publicado en el Diario Oficial el 24 de octubre de 1980, teniendo por aprobada la nueva Constitución, fijando su texto oficial y ordenando tomar razón, comunicar, registrar y publicar dicho documento. En relación a la promulgación y vigencia de la Constitución de 1980, debe tenerse presente lo que dispone el primer inciso del artículo final de sus normas permanentes: "La presente Constitución entrará en vigencia seis meses después de ser aprobada mediante plebiscito, con excepción de las disposiciones transitorias novena y vigésimo tercera que tendrán vigor desde la fecha de esa aprobación. Su texto oficial será el que conste en este D.L ". La Constitución rige, pues, desde el 11 de marzo de 1981.
Abreviaturas:
- Revista Chilena de Derecho (Pontifica Universidad Católica de Chile): RCHDUC
- Revista de Derecho (Universidad Católica de Valparaíso): RDUCV
- Revista de Derecho (Universidad Católica de la Santísima Concepción): RDUCSC
- Revista de Derecho Público (Universidad de Chile): RDP
Autor:
Pablo Andrés Alarcón Jaña
Abogado Profesor Auxiliar de Derecho Administrativo Facultad de Derecho Pontifica Universidad Católica de Chile