Actuaciones promovidas por las administraciones publicas: supuestos de no sujeción a licencia

DOCTRINA: Actuaciones promovidas por las Administraciones públicas: Supuestos de no sujeción a licencia (Conclusión), por José Tomás Martín González.

Obras excluidas de licencia en razón de su consideración como obras de ordenación territorial

El principio general que consagra la intervención del Ayuntamiento en todas las obras que se realicen en el término municipal admite otras modulaciones: enfrentado a actuaciones de gran envergadura y teniendo en cuenta la índole del objeto de la a actividad constructiva y la distinción entre los conceptos de ordenación urbanística en sentido estricto y ordenación del territorio, el Tribunal Supremo ha afirmado que las grandes obras de marcado interés público se incluyen en este último concepto y no pueden calificarse de actividades meramente urbanísticas, sino de grandes obras a realizar por la Administración del Estado en ejercicio de las competencias que le reconoce el art. 149.1.24 CE. Tales obras exceden, por su relevancia, de las previstas en el art. 244.2 LS 92 y por ello no precisan licencia municipal.

En este sentido, determinar si unas obras son de una u otra naturaleza no es cuestión fácil, hasta el punto de que normalmente solo en presencia del supuesto concreto podría decidirse. Así, por ejemplo, en la STS de 08.04.1996 (Arz. 784), se declaró en relación con las obras de construcción de un acueducto en la provincia de Jaén que "el fin que con ellas se persigue queda lejos de procurar una organización detallada del uso del suelo y su edificación, para alinearse con mayor propiedad entre las que marcan las grandes directrices territoriales que, en el caso de autos, vienen, condicionadas, además, por razones de interés público y social, añadiéndose a ellas la urgente necesidad de paliar la grave situación en que se encuentran determinadas poblaciones del territorio a resultas del prolongado período de sequía… por lo que se confirma esa idea de que nos hallamos ante una obra excepcional que escapa a la regla general que se establece para el control y ejecución de las obras ordinarias urbanísticas".

En el mismo sentido, se ha venido reiterando que no es necesaria la licencia o autorización del Ayuntamiento, en los siguientes supuestos:

-Construcción de la autopista de peaje Campomanes (Asturias) a León: STS de 28.05.1986 (Arz. 4471).

-Reparación de la Autopista Valencia-Alicante: STS de 17.07.1987 (Arz. 7524).

-Obras del ferrocarril metropolitano de Valencia: STS de 11.11.1991 (Arz. 8750)

-Obras de encauzamiento de una Rambla como parte complementaria y necesaria de la Autovía de Levante: STS 17.05.93 (Arz. 3488).

-Construcción de la Autovía de Andalucía: STS de 10.05.1997 (Arz. 4802).

-Demolición de las compuertas de hormigón en la Presa de Doiras (Asturias): STS de 28.12.93 (Arz. 9841).

–Proyecto de conducción de Agua para el abastecimiento de la Costa del Sol oriental, provincias de Málaga y Granada: STS de 05.03.1997 (Arz. 1662).

-Construcción de una presa en el río Albaida (Valencia): STS de 21.04.97 (Arz. 3712).

-Construcción de acueducto para el trasvase de aguas (Ciudad Real): STS de 19.02.2000 (Arz. 1647).

Como puede observarse, se trata en definitiva de una vía de escape al previsible conflicto interadministrativo que por la sujeción a licencia de las grandes obras públicas pudiera producirse y se basa, como advierte SANCHEZ GOYANES , en la "distinción artificiosa entre actos sujetos a licencia, que son los enumerados en la legislación urbanística, y actos de ejecución de obras de infraestructuras, no subsumibles en la lista de actos sujetos a licencia que incluye la legislación urbanística", entre los que pueden incluirse las grandes obras públicas o infraestructuras básicas como carreteras, puertos, obras hidráulicas, etc.

Ello supone, siguiendo a MUÑOZ MACHADO, que en estos casos las decisiones de las autoridades supramunicipales priman siempre hasta el punto de dejar sin efecto en ocasiones el contenido de los instrumentos de ordenación urbanística.

1. Ordenación del Territorio versus Urbanismo.

Ahora bien, la dificultad que presenta esta contraposición entre los conceptos "ordenación del territorio" y "ordenación urbanística", habida cuenta de que, como afirma PAREJO ALFONSO, aluden a una misma tarea y su finalidad es coincidente (organización de los espacios en que se desenvuelve la vida individual y colectiva), reside en encontrar una frontera clara entre ambos.

La ordenación del territorio es más una política que una concreta técnica y una política, además, de enorme amplitud. La Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio el 23 de mayo de 1983, la define como " expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad". Esa enorme amplitud de su ámbito propio evidencia que quien asume como competencia propia la ordenación del territorio ha de tomar en cuenta para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos. Y ello lleva necesariamente a la idea de armonizar o coordinar los planes de actuación de las distintas Administraciones públicas para que no se eliminen o destruyan las competencias de las demás, porque como proclama la STC 149/1991, de 04.07.1991 (RTC 1991/149), siendo "inherente a la idea misma de ordenación la actuación de poderes distintos, dotados de competencias propias, para que el condicionamiento legítimo no se transforme en usurpación ilegítima, es indispensable que el ejercicio de esas otras competencias se mantenga dentro de sus límites propios" (F.J. 1.B).

Claro está que, teniendo esos límites el Estado y las CC.AA, no debe perderse de vista que también deben quedar convenientemente salvadas sus posibilidades de intervenir sobre el territorio municipal en el ejercicio de las competencias que constitucional y estatutariamente tienen atribuidas.

En efecto, tanto el Estado como las CC.AA deben ejercer ordinariamente una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial, en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico, y esta evidencia no puede ser desconocida, sin que ello signifique que esas Administraciones queden fuera del ordenamiento jurídico (puesto que a él están sujetos todos los poderes públicos ex art. 9.1 CE), porque tendrán que conformar en principio los actos que pretendan realizar al planeamiento existente. Y solo cuando no resulte posible esa adecuación cabrá apartarse de éste a condición de que quien promueva la actuación lo haga en ejercicio de un competencia propia prevalente.

Se trataría, en definitiva, de una nueva manifestación de la doctrina constitucional recogida en la STC 170/1989, de 19 de octubre, conforme a la cual "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último" (F.J. 9).

Frente a tal concepción, el Tribunal Constitucional, en la STC 61/1997, de 20 de marzo, ha manifestado que "el Urbanismo, como sector material susceptible de atribución competencial, … se traduce en concretas potestades, tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas", entre las que emerge claramente la licencia urbanística. Y ello "se traduce en la fijación de lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, cuando y donde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo" (F.J. 6).

Es este por tanto el ámbito en el que se desenvuelve la actividad urbanística local, que llegará hasta donde emerja un interés prevalente supralocal que deje sin efecto las posibilidades de intervención municipal a través del instituto de la licencia, ya que la competencia de los Ayuntamientos solo se extiende a los aspectos urbanísticos cuyos efectos se limitan a su propio término municipal, quedando fuera de su alcance los grandes proyectos encaminados a la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio.

En este sentido, quedarían fuera del ámbito estrictamente urbanístico, en el caso de actuaciones promovidas por el Estado, todas las que resultaran amparadas por los siguientes títulos competenciales recogidos en el art. 149.1 CE que le permiten realizar obras de trascendencia territorial:

4ª. Defensa.

20ª. Aeropuertos de interés general.

21ª. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una Comunidad Autónoma.

22ª. Aprovechamientos hidráulicos.

23ª: Protección del medio ambiente.

24ª. Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad Autónoma.

2.- Regulación legal en las CC.AA.

Como dice LOPEZ RAMON, las potestades del municipio en materia urbanística tienen diversos condicionantes, unos derivados de las propias competencias que en esta materia tienen reconocidas las CC.AA y otros, que son los que ahora nos interesan, derivados "de los instrumentos formales de ordenación territorial y de las competencias estatales y autonómicas sobre elementos vertebradores del territorio".

Como quiera que ya ha quedado analizada la cuestión en relación al Estado, procederá ahora contemplar cómo la legislación autonómica sobre Urbanismo y Ordenación del Territorio ha enfrentado estos asuntos.

Legislaciones que someten a licencia las actuaciones de las administraciones autonómicas

Este es el caso de las Leyes de Ordenación del Territorio de Asturias (Ley 1/1987, de 30 de marzo, art. 29) y Murcia (Ley 4/1992, de 30 de julio, art. 43), en las que se indica que la ejecución por la Administración Regional de las obras, instalaciones y actuaciones que incidan directamente sobre el territorio (las que las directrices de ordenación o normas sectoriales consideren) no están exentas de la obtención de la correspondiente licencia.

En el mismo sentido, aunque refiriéndose solo a los actos de naturaleza urbanística que ella misma relaciona, la legislación urbanística de Cataluña (Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, art. 250.1) proclama que la Generalidad está igualmente sujeta a licencia municipal, si bien luego, por la vía de la legislación sectorial se alinea con los modelos que han excluido este trámite en razón del interés general de algunas actuaciones (por ejemplo, en la Ley 5/1998, de 17 de abril, de Puertos de Cataluña, donde se excluye el control preventivo municipal en relación con las obras de infraestructura y superestructura relacionadas con la instalación portuaria: art. 30.5).

Legislaciones que solo requieren licencia cuando la legislación aplicable lo exija

Tanto la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Actividad Urbanística de Valencia (art. 81) como la Ley de Urbanismo de Castilla y León (art. 97.2) optan por una solución conforme a la cual las obras públicas y construcciones de servicio público solo estarán sujetas a licencia cuando así lo exija la legislación reguladora de la correspondiente obra o servicio o cuando no hayan sido eximidas por la legislación sectorial o de ordenación del territorio.

Legislaciones que excepcionan el régimen de sometimiento a previa licencia para la ejecución de actuaciones territoriales

En Madrid la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Ordenación del Territorio, Suelo y Urbanismo, declara no sujetos al deber de obtener previa licencia los actos de ejecución de infraestructuras regionales de cualquier tipo previstos en Proyectos de Alcance Regional (art. 41).

En Galicia, la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio, al regular los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal (los que tienen por objeto regular la implantación territorial de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés público o utilidad social cuando su incidencia trascienda del término municipal en que se ubiquen, por su magnitud, importancia o especiales características, o que se asienten sobre varios términos), establece que las obras públicas expresamente calificadas como de marcado carácter territorial en los instrumentos de ordenación del territorio no estarán sometidas a los actos de control preventivo municipal a que se refiere el art. 84.1,b) LBRL (disposición adicional primera).

En La Rioja la Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (art. 183) y en Aragón la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística (art.177), excluyen del régimen de sometimiento a previa licencia a las obras públicas de interés autonómico y a las grandes obras de ordenación territorial

En todos estos casos se ha diseñado un procedimiento alternativo a la licencia para permitir una mínima intervención de los Municipios afectados, que consiste en la reproducción, con ciertas modulaciones, del sistema de audiencia e informes de conformidad o disconformidad existente para las obras promovidas en casos de urgencia o excepcional interés público

Legislaciones que sustituyen completamente la licencia de obras por un trámite de consulta

Con matices que impiden homogeneizarlas por completo, es el caso de las legislaciones de Castilla-La Mancha (Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística) y Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales), que introducen el deber de cooperación interadministrativa con la finalidad de armonizar la programación y actuación de las diferentes Administraciones con competencias que afectan al territorio y lograr la satisfacción de los diversos intereses en juego como integrantes de un único y común interés general.

En Castilla-La Mancha, según se dispone en los art. 10 y 173 de la Ley mencionada, ciertas actuaciones promovidas por la Administración de la Junta de Comunidades y las Diputaciones pueden realizarse sin necesidad de obtener la previa licencia municipal de obras siempre que la actuación en cuestión se someta al trámite de consulta que la sustituye. Este trámite, que es de cumplimiento preceptivo, procura concertar la actuación de las Administraciones territoriales afectadas en orden a hacer valer las exigencias que resulten de los intereses públicos cuya gestión les esté encomendada y concluye con una resolución que legitima la actividad de ejecución, incluso en el caso de que no fuera conforme con el planeamiento vigente, si bien entonces se ordenará la incoación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento de ordenación territorial y urbanístico.

Los casos en que esta Ley admite la sustitución de la licencia de obras por el trámite de consulta son los siguientes:

a) Obras públicas promovidas por la junta de Comunidades y las Diputaciones, siempre que:

-Se trate de infraestructuras básicas tales como carreteras, obras hidráulicas o sistemas de producción o distribución de sistemas energéticos y de comunicaciones.

-El correspondiente proyecto esté incluido en planes sectoriales o en programas de inversiones de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

-No impliquen un aumento de la superficie ocupada.

b) Proyectos de Singular Interés (tienen cualquiera de los objetivos señalados en el art. 19.2 de la Ley: infraestructuras básicas, obras para la ejecución de la política de viviendas, instalaciones para el desarrollo de actividades industriales y terciarias, etc).

c) Otros actos de construcción, edificación y uso del suelo promovidos por la Administración de la Junta cuando razones de urgencia o excepcional interés público así lo exijan.

En Canarias, el modelo plasmado en la Ley citada (art. 11 y 167) es muy parecido al anteriormente expuesto, aunque presenta ciertas singularidades. La Ley anuncia en primera instancia que los actos realizados por las Administraciones públicas o entidades de derecho público que administren bienes de aquellas para los que ordinariamente se exige la previa licencia urbanística estarán igualmente sujetos a ella, salvo en los casos expresamente exceptuados en ella o en la legislación sectorial aplicable.

Ocurre sin embargo que los casos exceptuados son tan omnicomprensivos que realmente puede afirmarse que la sujeción a licencia de las actividades promovidas por la Comunidad Autónoma y los Cabildos Insulares prácticamente ha desaparecido en esta Ley.

En efecto, no están sujetos a licencia urbanística los actos de construcción, edificación y uso del suelo incluidos en los planes, programas o proyectos de obras y servicios públicos de la Comunidad Autónoma y de los Cabildos Insulares, aunque afecten a un solo municipio. En estos casos el procedimiento de otorgamiento de licencia se sustituye por un procedimiento de cooperación interadministrativa en el que destaca un trámite de consulta e información prácticamente idéntico al regulado en Castilla-La Mancha. La resolución de ese procedimiento legitima los actos de construcción, edificación y uso del suelo y determina, en su caso, la procedencia de la incoación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento de ordenación.

Esta breve exploración nos trae enseguida la evidencia de que lo que se está haciendo es dejar casi en la nada el sometimiento de las Administraciones Públicas al procedimiento de otorgamiento de licencia extendiéndose de manera absoluta un sistema ideado para supuestos en los que concurrieran razones de urgencia o excepcional interés público. Ya han dejado de ser necesarias tales justificaciones para legitimar la no sujeción a licencia que se ha convertido, como en 1956, en el régimen normal o general para las actuaciones realizadas por las Administraciones Públicas.

Compatibilidad del sistema con el principio de autonomía local y con el normal ejercicio por los municipios de las competencias que les atribuye la legislación de régimen local

Hemos visto que en nuestro Derecho ha sido tradicional contemplar que el ejercicio de actividades reguladas por el Ordenamiento urbanístico se sujete al control previo municipal realizado a través de la licencia, de tal forma que el ejercicio válido de cualquier actividad de uso del suelo se ha condicionado a la previa verificación de su adecuación al ordenamiento, cumpliendo así la licencia la misión principal de comprobar si la edificación o uso proyectado se ajusta al Plan y a la legislación urbanística.

Sin ir más lejos, el RSCL autoriza a los Ayuntamientos a intervenir la actividad de sus administrados en el orden del urbanismo para velar por el cumplimiento de los planes de ordenación aprobados (art. 1.3º) sometiéndoles al deber de obtener previa licencia (art. 5 y 8).

Por su parte, la LBRL ha dispuesto que "las Corporaciones Locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: … b) Sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo" (art. 84.1).

A ello se une que la misma LBRL en su art. 25.2 establece que los Municipios ejercerán competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en una serie de materias, entre las que importa destacar ahora la concerniente a "ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística" (apartado d).

Tenemos así que, en principio, nuestro Derecho reconoce claramente la competencia municipal para intervenir en el orden del urbanismo a través del acto administrativo de policía o de intervención en que consiste la licencia, cuestión que es irrebatible en el caso de las actividades promovidas por los ciudadanos, ya que así figura literalmente dispuesto por las leyes, pero dudosa en relación con las actividades de las Administraciones Públicas, ya que hemos visto las diversas modulaciones que al principio general de sometimiento a previa licencia de estas actuaciones (primero proclamado en el art. 180.1 LS 76 y luego en el art. 244.1 LS 92 hasta su derogación) se han ido realizando por la Jurisprudencia y por la propia Legislación, tal y como se ha constatado.

En cualquier caso, partiendo ya del hecho cierto de que en los últimos años el aumento considerable del número de actuaciones realizadas por las Administraciones Públicas y sus Entidades de Derecho Público ha ido suponiendo un paralelo incremento del número de conflictos trabados entre los Ayuntamientos, por un lado, y el Estado y las CC.AA., por otro, teniendo siempre en el fondo la lesión de la autonomía local, debemos analizar si esta serie de excepciones al deber de solicitar licencia son legítimos y, sobre todo, si lo es en cualquier caso y bajo cualquier modelo.

Tengamos presente que la CE dispone que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 y 140) y también, desde luego, que la LBRL establece en su art. 2 lo siguiente:

" Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos".

Y complementariamente, no debemos dejar de lado que la Carta Europea de Autonomía Local de 1985 proclama que "las competencias públicas encomendadas a las Entidades Locales deben ser normalmente plenas y completas" (art. 4.4).

1.-Alcance del principio de "autonomía local".

Así pues, tenemos que analizar cuál es el ámbito propio del interés local. Y para ello nada mejor que recurrir al alto intérprete de la Constitución para, con él, fijar los límites cuya inobservancia constituiría una violación del principio de autonomía.

Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado (porque autonomía no es soberanía) pero a un poder al fin y al cabo del que se dota a cada Municipio para la gestión de sus respectivos intereses, lo que exige que se les atribuyan todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo.

Ahora bien, como expresa la STC 4/1981, de 2 de febrero, en su F.J.3., "concretar este interés en relación a cada materia no es fácil y, en ocasiones, sólo puede llegarse a distribuir la competencia sobre la misma en función del interés predominante, pero sin que ello signifique un interés exclusivo que justifique una competencia exclusiva en el orden decisorio. Al enjuiciar la conformidad de las Leyes con la Constitución habrá que determinar por tanto si se está ante un supuesto de competencia exclusiva – o que debía serlo de acuerdo con la Constitución – o de competencias compartidas entre diversos Entes.

Este poder "para la gestión de sus respectivos intereses" se ejerce – por lo demás – en el marco del ordenamiento. Es la ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad – como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación – de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución, tanto en la relación con las Comunidades Autónomas, concebidas como Entes dotados de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (artículos 150.3 y 155, entre otros), como a los Entes locales (artículo 148.1,2º)".

Es decir, que, por ejemplo en el caso del urbanismo, que es el que nos ocupa, "la concreción última de las competencias locales queda remitida a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas… -que- no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los art. 2.1, 25.2 … de la misma LBRL han establecido" (STC 214/1989, de 21 de diciembre, F.J. 3).

Pero dicho esto necesariamente debemos añadir unas consideraciones más de capital importancia extraídas de la doctrina del Tribunal Constitucional que servirán para juzgar la forma en que las leyes sectoriales, primero, y las urbanísticas, después, han ido regulando la intervención de los Ayuntamientos en relación con las obras públicas promovidas por las CC.AA y el Estado:

a) -"La garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial, sino la preservación de una institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que solamente podrá reputarse desconocida dicha garantía cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre" (STC 32/1981, F.J.3, y STC 109/1998, de 21 de mayo, F.J.2).

b) -"El art. 137 CE se proyecta en la exigencia de que el legislador ha de atenerse a un mínimo competencial que, como competencias propias, ha de reconocerse al ente local, a cuyo fin los órganos representativos de estos han de hallarse dotados de aquellas potestades sin las que ninguna actuación autónoma es posible" (SSTC 32/1981, F.J. 3, y 109/1998, F.J.2).

c) Desde luego, tiene el legislador la posibilidad de disminuir o acrecentar en cada momento las competencias existentes, pero no eliminarlas por entero, ni aún debilitarlas si no media una razón suficiente que en todo caso habrá de respetar el principio de autonomía, que es uno de los estructurales de nuestra CE, ya que, en palabras del Tribunal Constitucional, "sería contrario a la autonomía municipal una intervención inexistente o meramente simbólica que hiciera inviable… que los intereses municipales puedan hacerse valer" (STC. 170/1989, de 19 de octubre, F.J. 9).

d) -"La supraterritorialidad no representa, por sí sola, un criterio atributivo de competencias, pues esta circuntancia solo puede suponer legítimamente un traslado de la competencia cuando la actividad pública concernida no sea susceptible de fraccionamiento y, aún en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación por requerir un grado de homogeneidad que solo pueda asegurarse mediante su atribución a un único titular" (STC 306/2000, de 12 de diciembre)

Todo ello nos conduce a preguntarnos si realmente el hecho de que la LBRL atribuya competencia a los municipios en materia de disciplina urbanística, en la que tradicionalmente se engloba la potestad de intervención realizada a través de la licencia, autoriza a entender que tal materia les está reservada, es decir a averiguar si los conceptos de "materia reservada" y "materia competencial" son sinónimos. Un simple análisis de la legislación nos conduce a una respuesta negativa, tal y como, en relación con otro asunto, ha aclarado recientemente el Tribunal Constitucional (STC 289/2000, de 30 de noviembre).

2.- Condiciones para el mantenimiento del sistema dentro de los límites del bloque de la constitucionalidad.

Sabemos que la CE atribuye atribuye a los Municipios autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137 y 140) y ello significa, positivamente, un derecho de la Comunidad Local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, con mayor o menos intensidad en función de la presencia o no de interese locales y supralocales (STC 32/1981, de 28 de junio( y, negativamente, que esa autonomía que garantiza la CE no habilita a los Municipios para incidir sobre otros intereses generales distintos de los propios de cada Entidad Local (STC 4/1981, de 2 de febrero).

Dicho de otra forma, esta garantía institucional llamada "autonomía local" exige que el Legislador, a la hora de concretar su alcance dote a los Municipios de las competencias propias y exclusivas que en cada caso sean necesarias para satisfacer el interés local, sin que en ningún caso fuera admisible un sistema que sencillamente pusiera a las Administraciones superiores "por encima de la Ley" que constituyen los Planes Urbanísticos en tanto parte del Ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE) al que deben someterse todas las Administraciones Públicas (art. 103 CE).

Pero esto no basta. No se trata solo de que el sistema para ser acorde con la Constitución y la Legislación básica de Régimen Local reconozca algunas competencias a las Entidades Locales, sino que además tal reconocimiento no puede ser meramente simbólico (STC 170/1989), porque en ese caso no superaría el juicio de constitucionalidad.

A la vista de estas premisas puede decirse que ciertamente el Urbanismo, y más concretamente esa parte del mismo que tradicionalmente se ha venido denominando "intervención administrativa en la edificación y uso del suelo", es uno de los asuntos de interés para los municipios y por ello las Leyes reconocen competencias en esta materia a los Ayuntamientos (recuérdense los art. 25.2, d) y 84.1, b) LBRL).

Pero la cuestión capital reside en discernir si, por ello, siempre y en todo caso esa intervención municipal debe verificarse a través de la licencia urbanística, tal y como parece desprenderse del art. 84.1,b) LBRL, o no. Y la respuesta la ha dado el Tribunal Constitucional en la STC 40/1998:

"No puede, sin embargo, colegirse que la intervención del Municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia (porque) no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el art. 137 CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística".

En conclusión, la condición que debe existir para que las Administraciones Públicas "superiores" escapen del sometimiento a previa licencia es la previa existencia de la oportuna previsión legal que así lo disponga, la cual será acorde con el principio de autonomía local en la medida en que prevea en su lugar un procedimiento adecuado para garantizar una intervención municipal no meramente simbólica y tenga en cuenta una finalidad pública de interés general que constituya su razón de ser.

Si no fuera así el legislador estaría afectando seriamente al legítimo interés local que tiene ahora la posibilidad de defenderse planteando el correspondiente Conflicto en Defensa de la Autonomía Local

Conclusiones

PRIMERA.- Pese a que existen razones evidentes que justifican la existencia de regímenes excepcionales, en general las diversas Administraciones Públicas deben cumplir rigurosamente tanto la normativa urbanística como el espíritu en que se inspira, de tal suerte que, en principio, cualquier actuación que promuevan debe intentar su acomodo a los planes de ordenación aprobados.

SEGUNDA.- Tal y como se expresa en el Apartado II de este trabajo, el recurso a procedimientos excepcionales debe ser convenientemente moderado para no desapoderar innecesariamente a los Ayuntamientos. En el caso de que concurran razones de "urgencia o excepcional interés público" éstas deberán estar expresa y suficientemente motivadas y, además, la Administración promotora deberá actuar en ejercicio de una competencia propia que tenga atribuida.

TERCERA.- De acuerdo con lo explicado en el Apartado III, la realización de las llamadas "obras públicas de interés general" (o expresión equivalente), por no tener naturaleza urbanística y exceder por tanto de los supuestos considerados por la legislación como sujetos a licencia municipal, no están sometidas al procedimiento de otorgamiento de licencia y sí a otro diferente previsto por la legislación para legitimar su ejecución, en el que, en todo caso, debe existir una participación suficiente de la Entidad Local afectada.

CUARTA.- En el caso de optar por disminuir las competencias locales en materia de intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, el Legislador (estatal o autonómico), tal y como se destaca en el Apartado IV, debe tener presente que su decisión solo será constitucionalmente válida si se ampara en el ejercicio de competencias propias que pretendan hacer efectivos intereses supralocales predominantes y si conserva un mínimo protagonismo, no meramente simbólico, a la intervención municipal garantizadora del respeto a los planes de ordenación urbanística.

QUINTA.- La existencia de este régimen privilegiado para las obras de las Administraciones Públicas se limita exclusivamente a aquellas expresamente señaladas por las Leyes, es decir, a aquellas que afectan a la finalidad que constituye su razón de ser. Esto significa que es inviable cualquier interpretación extensiva del supuesto. Así se refleja en el Apartado III a la hora de describir los diferentes supuestos existentes.

SEXTA.- Teniendo en cuenta la imposibilidad de evitar la incidencia simultánea de diversas competencias ejercidas por diferentes Administraciones Públicas sobre el territorio, deviene necesaria la articulación de mecanismos de coordinación y cooperación capaces de optimizar su ejercicio, de tal forma que el condicionamiento legítimo de las estrategias territoriales que resulte del ejercicio por una Administración de competencias con dimensión espacial no se transforme nunca en usurpación ilegítima de las correspondientes a otra.

Bibliografía

ASIS ROIG, Agustín.

Obra Colectiva Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid (Capítulo III: "La Ordenación del Territorio y los Planes que la definen". Editorial Marcial Pons. Madrid, 1998.

BASSOLS COMA, Martín.

Las Obras Públicas y el Urbanismo. Los actos de uso del suelo y la ejecución de obras promovidas por la Administración del Estado. Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente. Madrid, 1996.

CARCELLER FERNANDEZ, Antonio.

Manual de Disciplina Urbanística. Editorial Tecnos. Madrid, 1983.

Instituciones de Derecho Urbanístico. 4ª edición. Editorial Montecorvo. Madrid, 1989.

DE LA SERNA BILBAO, María Nieves.

Obra colectiva Derecho Canario de la Ordenación de los Recursos Naturales, Territorial y Urbanística ( Capítulo XVII: "Las licencias urbanísticas y otras técnicas de intervención en el uso del suelo". Director, Luciano Parejo Alfonso). Editorial Marcial Pons. Madrid, 1999.

FERNANDEZ PARRILLA, Francisco Javier.

Sujeción a previa licencia municipal de las obras aeroportuarias. Revista de Derecho Urbanístico nº 171 (julio-agosto, 1999)

FERNANDEZ RODRIGUEZ, Tomás Ramón.

Manual de Derecho Urbanístico, 15ª Edición. Editorial Abella. Madrid, 2000.

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano.

Lecciones de Derecho Urbanístico, II . Editorial Civitas. Madrid, 1980.

GONZALEZ PEREZ, Jesús.

Comentarios a la Ley del Suelo, Tomo III . 6ª edición. Editorial Civitas. Madrid, 1993.

HILDEMBRAND SCHEID, Andreas.

Política de Ordenación del Territorio en Europa. Universidad de Sevilla y Junta de Andalucía. Sevilla, 1996.

JIMENEZ DE CISNEROS, Francisco Javier.

Regímenes de utilización del dominio público: Especial referencia a los puertos deportivos . Jornadas sobre la Ley de Costas. Ministerio de Obras Publicas y Transportes y Xunta de Galicia. Santiago de Compostela, 1992.

Los puertos en el territorio: la constitucionalidad de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Análisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional num. 40/1998, de 19 de febrero. Revista de Derecho Urbanístico nº 160 (marzo 1998).

LOPEZ RAMON, Fernando.

Estudios Jurídicos sobre Ordenación del Territorio. Editorial Aranzadi. Pamplona, 1995.

LLISET BORRELL, Francisco.

El abuso de la vía excepcional del art. 180.2 de la Ley del Suelo y su impugnación. Revista de Derecho Urbanístico nº 112 (marzo-abril, 1989)

MERELO ABELA, José Manuel.

Régimen Jurídico y Gestión del Suelo Urbano y Urbanizable. Legislación Estatal y Autonómica. Editorial Ciss Praxis. Barcelona, 2000.

MUÑOZ MACHADO, Santiago.

Tratado de Derecho Municipal, Tomo II . Editorial Civitas. Madrid, 1988.

PARADA VAZQUEZ,Ramón.

Derecho Administrativo III . Editorial Marcial Pons. Madrid, 1993.

PAREJO ALFONSO, Luciano (Director).

Obra Colectiva Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid. Editorial Marcial Pons. Madrid, 1998.

PEÑARRUBIA IZA, Joaquín María.

Actuaciones sectoriales del Estado sobre el territorio por razón del artículo 149.1.4 de la Constitución. Revista de Derecho Urbanístico nº 145 (octubre-noviembre-diciembre, 1995).

SANCHEZ GOYANES, Enrique (Director).

Obra Colectiva Sistema Urbanístico Español, 2ª Edición. Editorial Paraninfo. Madrid, 1994.

Obra Colectiva Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid. Comunidad de Madrid, 1999.

SANTOS DIEZ, Ricardo y CASTELAO RODRIGUEZ, Julio.

Derecho Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos, 3ª edición. Editorial El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Las Rozas (Madrid), 1999.

SERRANO ALBERCA, José Manuel.

Guía Práctica de Urbanismo. Editorial Aranzadi. Pamplona, 1999.

VAQUER CABALLERÍA, Marcos.

Obra Colectiva Derecho Urbanístico de la Comunidad de Madrid (Capítulo II: "La concertación interadministrativa y social". Editorial Marcial Pons. Madrid, 1998.

SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SUPREMO UTILIZADAS Y CITADAS

STS de 3-12-1982 (Arz.7774)

Grandes obras publicas en zonas marítimo-terrestres y portuarias: doctrina favorable a las competencias municipales. quiebra en caso de supuesto de urgencia o excepcional interés publico.

STS de 28-9-1993 (Arz.4662)

Necesidad de que intervenga el municipio, incluso en el caso especial del 180.2 LS 76.

STS de 20.2.1984 (Arz.1078)

Construcción de un puerto sobre el mar territorial: incompetencia del municipio. Prevalencia de la competencia del Estado.

STS de 30.03.1984 (Arz.2541)

Sujeción a licencia en LS 56 y en LS 76. Construcción de muelle pesquero y ramales de entrada y salida que no con conformes con el PGOU: sujeción a licencia.

STS de 20.09. 1984 (Arz.5582)

Obras en zona de dominio publico marítimo-terrestre: incompetencia del municipio por realizarse fuera del termino municipal

STS de 28.05.1986 (Arz.4471)

Construcción de autopista: gran obra de interés publico exenta de licencia.

STS de 19.01.1987 (Arz.425)

Construcción de estación de servicio: sujetas a licencia por no serles aplicable el 180.2 LS 76.

STS de 4.02.1987 (Arz.501)

Construcción de puerto deportivo por concesionario: las dos fases en la concesión sobre el mar territorial; la inicial, competencia exclusiva del Estado, y la posterior (terrenos ganados al mar), com petencia del Municipio.

STS de 18.05.1987 Arz.5525)

Acuartelamiento de la policía nacional: art. 180.2 LS 76.

STS de 17.07.1987 Arz.7524)

Reparación de autopista: distinción entre ordenación del territorio y ordenación urbanística. Grandes obras publicas de interés general para las que no es necesaria la licencia

STS de 4.04.1990 (Arz.3583)

Construcción de puerto deportivo con concesión del Estado.

STS de 18.09.1990 (Arz.7094)

Construcción de un centro penitenciario: procedimiento especial del 180.2 LS 76. Justificación.

STS de 28.09.1990 (Arz.7297)

Obras ordinarias del Estado: licencia. Obras de interés publico o en casos de urgencia: sin licencia.

STS de 4.12.1990 (Arz.9720)

Obras en estación de tren: no sujetas a licencia

STS de 11.11.1991 (Arz.8750)

Obras del ferrocarril metropolitano de Valencia: sujetas a licencia por no tener el carácter de obras de interés general afectantes a la ordenación del territorio.

STS de 25.02.1992 (Arz.2975)

Obras realizadas por la junta del puerto: sujetas a licencia porque, a la vista del caso concreto, se evidenció su naturaleza urbanística

STS de 14.10.1992 (Arz.8260)