Introducción
El Sistema de Control Interno (SCI) es una de las herramientas más importantes diseñada para proveer una seguridad razonable con relación al logro de los objetivos de una organización. Su implementación, adecuación y actualización es necesidad prioritaria para una buena gestión pública y la lucha contra la corrupción.
Sin embargo, han transcurrido seis años desde que se aprobó la "Guía para la implementación del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado"[1] y no han sido efectiva ni adecuada su implementación, a pesar que en el mencionado dispositivo se estableció un plazo de veinticuatro meses para su cumplimiento.
Las causas principales que han contribuido a esta situación son las siguientes:
1. La Contraloría General de la República no dictó normas de control interno claras y coherentes, ni propició una buena difusión y capacitación en apoyo de los usuarios, generando se pierda tiempo en espera que las propias entidades intenten, a su buen parecer, implementar el SCI.
2. Las entidades no tomaron las acciones suficientes que fortalezcan los controles internos ya establecidos y que estos ayuden efectivamente a la gestión pública en el cumplimiento de sus objetivos.
3. El Estado, en su rol de prevención en la gestión para enfrentar los riesgos que afecten la prestación de los servicios fundamentales, permaneció inerte ante la implementación del SCI como estructura administrativa.
En este contexto, el presente trabajo pretende aportar un acercamiento de solución a los siguientes temas:
1. ¿Será necesaria una revisión de la normativa del SCI y que esta sea instruida adecuadamente a los usuarios?
2. ¿De qué manera las entidades deberán tener una participación activa en el fortalecimiento y manejo del SCI?
3. El Estado mediante su función ejecutiva, ¿deberá considerar al SCI en un lugar de mayor relevancia y expectativa dentro de su estructura administrativa?
En este trabajo se esbozan aspectos conceptuales y comentarios generales para plantear recomendaciones que sirvan de insumo a una primera discusión y luego se espera surjan elementos de refinamiento para su implementación.
Control interno. Marco conceptual
Comencemos procurando tener una idea uniforme del control interno.
Una concepción dinámica del control, decía BOURDIN (1972), es el de "dominio" (en el sentido de dominio de sí). Este "autocontrol" supone una adaptación constante en función de datos efectivos y de la aplicación continua de acciones correctivas. El control así concebido es un sistema general y de alerta. Este control es simultáneo.
En contraposición, la concepción estática y posterior del control tiene que ver con las palabras, "verificación", "vigilancia", "supervisión". Ejercer control, en este sentido, es poner a punto un proceso de acumulación de datos con el fin de establecer "responsabilidades". El conjunto de control de gestión, implica: i) definición de normas; ii) acumulación de datos efectivos; iii) cálculo de desviaciones entre datos efectivos y normas; iv) determinación de responsabilidades.
Estos conceptos de aquella época se vieron plasmados en el Perú a partir de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control (1971)[2], donde se estableció que el control de la actividad pública comprendía las acciones para cautelar previamente (control dinámico) y verificar posteriormente (control estático) la correcta administración de recursos humanos, materiales y financieros y la obtención de los resultados de la gestión pública por parte de las entidades que conforman el Sector Público Nacional, así como la utilización de fondos públicos por parte de otras entidades cualquiera sea su naturaleza jurídica.
Es en este contexto que adquiere sentido el concepto que da a entender la Ley Orgánica mencionada cuando indicaba que: "el control interno es el examen que lleva a cabo la propia entidad u órgano de control del sector correspondiente de las operaciones a fin de salvaguardar sus activos y verificar la observancia de la política prescrita por la administración".
El salto cualitativo más importante con relación al concepto del control interno lo dio el INFORME COSO (1992)[3] que lo define como un proceso realizado por el Consejo de Directores, administradores y otro personal de la entidad, diseñado para proporcionar seguridad razonable en cuanto al cumplimiento de los objetivos en las siguientes categorías:
i) Efectividad y eficiencia de las operaciones.
ii) Confiabilidad de la información financiera.
iii) Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables.
Con la emisión de la nueva Ley del Sistema Nacional de Control (1992)[4] que remplazó a la anterior de 1971, quedó establecido que el control gubernamental que ejerce el Sistema Nacional de Control (SNC) es interno y externo; pero siempre selectivo y posterior.
El control gubernamental interno previo, "es ejercido exclusivamente por la propia entidad en función de los procedimientos establecidos en sus planes de organización, reglamentos, manuales y disposiciones emanadas del titular de la entidad, las que contienen las técnicas de autorización, procesamiento, registro, verificación, evaluación, seguridad y protección de los bienes y recursos de la entidad". El control gubernamental interno posterior "es ejercido por los responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor en base a los procedimientos de control emitidos por el Tltular de la misma respecto de los resultados de las operaciones bajo su competencia".
Posteriormente, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República (2002)[5], que derogó la Ley Orgánica de 1992, estableció que el control interno comprende las acciones de cautela previa, simultánea y posterior que realiza la entidad sujeta a control con la finalidad de que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente. Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior.
Es con este marco normativo que se ejerció el control gubernamental interno, hasta la promulgación de la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado (2006)[6].
En este nuevo dispositivo legal se definió al SCI como el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros, organización, procedimiento y métodos, incluyendo la actitud de las autoridades y el personal, organizados e instituidos en cada entidad del Estado, para la consecución de los objetivos institucionales
Comentarios
Base legal y documental
La Ley de Control Interno de las entidades del Estado, estableció, entre otros aspectos, los componentes del control interno, responsabilidades, competencias, y funcionamiento. Así como, la obligación del Titular de la entidad por el funcionamiento del control interno y obligaciones específicas al Titular y funcionarios. Todo esto sin que exista un reglamento que permita su cabal aplicabilidad.
Asimismo, indicó que la aplicación de esta Ley es de cumplimiento obligatorio por todas las entidades sujetas a control por el SNC, entendiéndose que las 2403 entidades que conforman el universo institucional del sector público están sujetas a los aspectos técnicos establecidos por las Normas de Control Interno y su implementación, sin tener en cuenta que el ejercicio del Control Gubernamental se realiza bajo el principio de carácter selectivo, entre otros.
Por ejemplo, la Contraloría General para emitir el Informe de la Cuenta General de la República y una opinión razonable de la situación financiera y presupuestal del año 2012 tomó como muestra 181 entidades que representó el 79,8% del total de los activos, 79,9% de los ingresos, 73,2% de los gastos[7]
La Resolución de Contraloría que aprueba las Normas de Control Interno[8]establece la obligación que la Gerencia Central de Desarrollo y la Escuela Nacional de Control serán responsables de las actividades de sensibilización, capacitación y difusión necesarias de las Normas de Control Interno; sin embargo, por el tiempo transcurrido los usuarios no han sido persuadidos ni muestran un conocimiento cabal del sistema de control interno.
Al respecto, la metodología de la enseñanza aplicada por la Escuela Nacional de Control, lleva consigo muy marcado el paradigma de la simplicidad, propio de circunstancias diferentes, que aplicado a materias complejas que conforman el ámbito del control gubernamental, no ayuda a cumplir con los objetivos educativos en esta materia.
La Guía para la implementación del Sistema de control interno de las entidades del Estado[9](2008), emitida con la finalidad de orientar su efectiva, adecuada y oportuna implementación para coadyuvar a la mejora de la gestión pública y al logro de los objetivos y metas institucionales de las entidades. Tiene como base la Ley de Control Interno, las Normas de Control Interno y el Informe COSO 1992; no obstante que entre ellos existe una manifiesta incoherencia en los componentes de control interno.
Además, COSO (2013)[10] presenta una versión actualizada del Marco integrado de control interno, que permite a las organizaciones, desarrolle el sistema de control interno de manera efectiva y eficiente, se adapte a los cambiantes entornos de negocios y operaciones, mitigue los riesgos a niveles aceptables y apoye la sólida toma de decisiones y de gobernabilidad.
La actualización del Marco se basa en lo que ha demostrado ser útil en la versión original, manteniendo la definición principal y los componentes de control interno. "Una de las mejoras más significativas es lo formalización de los conceptos fundamentales que fueron introducidos en la versión original. En la actualización del Marco, estos conceptos ahora son principios, que están asociados con los cinco componentes, lo que brinda claridad y entendimiento al usuario en el diseño e implementación de un sistema de control interno para que éste sea eficaz".
Después de una etapa de transición, COSO consideró, aprobó y autorizó el uso del Marco integrado de Control Interno estructurado en 1992, para luego sustituirlo a partir del 15 de diciembre de 2014.
Por último, la Contraloría General ha emitido las Normas Generales de Control Gubernamental[11]que de no ser debidamente difundidas, ampliará más la brecha entre lo que el Sistema Nacional de Control desea hacer y lo que los usuarios y actores puedan aplicar.
Las entidades y el SCI
Frente al desconocimiento de los alcances del Control Interno las autoridades, funcionarios y servidores de las entidades sujetas al control, han permanecido en una actitud pasiva, a pesar de los informes de los Órganos de Control Institucional recomendando la implementación del SCI.
Algunas de ellas con mayor conocimiento del asunto y con recursos para contratar a terceros para ser asesorados y ayudados principalmente en el diagnóstico, han visto casi inútiles sus esfuerzos ante a la imposibilidad de culminar y hacer operar el SCI con efectividad y eficacia. A esto se suma que no se manifiesta una actitud proactiva de supervisión del Órgano rector del Sistema Nacional de Control.
Finalmente, frente a la cantidad de obligaciones y responsabilidades asignadas por la Ley de Control Interno principalmente al Titular, sin que exista en la entidad una estructura orgánica que asuma operativamente estas funciones, han acudido a los Órganos de Control Institucional (OCI), encontrándose con la realidad que estos no tienen competencia para asumir dichas funciones.
Las entidades tienen, entonces, la necesidad de estructurar una oficina que se responsabilice de monitorear la implementación y funcionamiento del SCI, como función administrativa.
El Sistema Nacional de Control y el SCI
La Contraloría General con arreglo a lo establecido en la Ley del SNC dicta la normativa técnica de control que orienta la efectiva implementación y funcionamiento del control interno en las entidades del Estado, así como su respectiva evaluación.
Los Órganos conformantes del SNC tienen la responsabilidad de la evaluación del control interno en las entidades del Estado, de conformidad con la normativa técnica del SNC.
El OCI puede efectuar control preventivo sin carácter vinculante, sin que ello genere prejuzgamiento u opinión que comprometa el ejercicio de su función, vía el control posterior. Puede actuar de oficio, cuando en los actos y operaciones de la entidad se adviertan indicios razonables de ilegalidad, de omisión o de incumplimiento.
Es preciso mencionar que la inobservancia de la Ley de Control Interno, genera responsabilidad administrativa funcional y da lugar a la imposición de la sanción de acuerdo a la normativa aplicable, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que hubiere lugar, de ser el caso.
En buena cuenta, el SNC dicta la norma técnica y luego evalúa su cumplimiento informando al Titular de la entidad que adopte las medidas correctivas pertinentes.
Rol del Estado en el SCI
La Ley del SCI ha dejado un vacío en la gestión de esta función ejecutiva de las entidades. Tiene el marco normativo de control, los elementos de control posterior, pero no se manifiesta cómo ni en qué área se desarrollaran las obligaciones establecidas en ella.
Dentro de las funciones administrativas establecidas en los Sistemas administrativos no se han contemplado los principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades del control interno dentro de la Administración Pública y que requieren ser realizadas por todas las entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno.
Recomendaciones
En base a los comentarios expuestos y con el propósito de coadyuvar a la mejora de la eficacia y efectividad de los sistemas administrativos a través del Sistema de Control Interno, que se verá reflejado en la gestión de las entidades y en la lucha contra la corrupción, se plantean las siguientes recomendaciones:
A la Presidencia del Consejo de Ministros
1. Proponga la reglamentación de la Ley N° 28716, Ley de Control Interno en las entidades del Estado a efectos de una mejor aplicación.
2. Proponga la creación del Sistema Nacional de Control Interno que sirva para gestionar las funciones administrativas propias de esta área.
A la Contraloría General de la República
3. Disponga que la Escuela Nacional de Control revise sus planes educativos teniendo en cuenta la necesidad de mejorar la calidad del control gubernamental.
4. Disponga la revisión de las Normas de Control Interno y su adecuación a los componentes establecidos en la Ley de Control Interno y en la versión actualizada del COSO 2013.
5. Disponga que los Órganos de Control Institucional, en coordinación con las entidades del Estado a la cual pertenecen, efectúen el diagnóstico de la situación actual del sistema de control interno y desarrollen un plan y programa de implementación.
A los Titulares de las entidades del estado
6. Genere un mayor interés en sus colaboradores, sensibilizándolos en el rol activo que deben desempeñar en la gestión del sistema de control interno en su entidad.
7. Cree una Oficina de Control Interno para que se encargue de la operación y monitoreo del sistema de control interno de su entidad.
Autor:
Mg. Félix Arredondo Bernabé
Lima, 8 de noviembre de 2014
[1] EFERENCIAS Resolución de Contraloría N° 458-2008-CG, Normas Generales de Control Gubernamental, 13 de mayo de 2014
[2] Decreto Ley N° 19039, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control, de 16 de noviembre de 1971
[3] Internal Control Integrated Framework, Committee of Sponsoring Organization of Treadway Commiission.1992
[4] Decreto Ley Nº 26162, Ley del Sistema Nacional de Control, de 24 de diciembre de 1992
[5] Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, de 23 de julio de 2002
[6] Ley Nº 28716, Ley de Control Interno de las entidades del Estado, de 18 de abril de 2006
[7] Informe N° 402-2013-CG/GAF-AF
[8] Resolución de Contraloría N° 320-2006-CG, Normas de Control Interno, de 3 de noviembre de 2006.
[9] Resolución de Contraloría Nº 458-2008-CG, que aprueba la Guía para la implementación del Sistema de Control Interno de las entidades del Estado, de 30 de octubre de 2008
[10] Internal Control – Integrated framework, Committee of Sponsoring Organization of Treadway Commiission- Mayo 2013
[11] Resolución de Contraloría Nº 273-2014-CG, Normas Generales de Control Gubernamental, 13 de mayo de 2014