Esta misma idea es llevada al campo del derecho procesal por José Olimpo De Castro Filho:
"y mientras el proceso, sobre todo el civil, al igual de lo que ocurría con el derecho civil y el mercantil, se preocupaba casi exclusivamente del tratamiento enjuicio de los derechos individuales, tal como sucedió en el derecho romano, formulando teorías y sistemas que volvieron inmortales a Mortara, Chiovenda, Carnelutti, Wach, Goldschmitdt, Couture y a tantos otros, a partir del siglo XX la acción avasalladora del Estado penetró e interfirió cada día más en la vida de los ciudadanos, de tal forma que los conflictos entre el Estado y los individuos vinieron a rebasar, en número e importancia, a aquellos que constituían la materia prima de la ciencia procesal anterior. Este es un hecho innegable en nuestros días. Cada abogado, sobre todo en las grandes ciudades, cada profesor o jurista, cada Magistrado, siente eso en su escritorio, o en su sala de estudio, en el aula o en la audiencia, pues a todo momento se ve interrogado, ocupado o preocupado por causas o problemas de dicha naturaleza"34.
La sociedad contemporánea es, entonces, el ambiente en donde la jurisdicción y la administración reivindican su importancia social, su predominio. Lo grave es que el auge de la segunda ha implicado en la práctica, una intromisión profunda en el ámbito, hasta hace poco exclusivo, de la primera. ¿ En qué medida tal intromisión es una necesidad de los tiempos o acaso es una exageración? Las respuestas a dichas preguntas son temas que deben ser precisados.
Una notable diferencia entre la función administrativa y la jurisdiccional está dada por el efecto primario y el secundario que producen respectivamente en el ámbito de las relaciones sociales. La actividad administrativa es primaria en tanto está prevista para ser cumplida de manera inmediata y directa respecto de los ciudadanos; en cambio, la actividad jurisdiccional es secundaria, es decir, solo se presenta cuando las normas jurídicas, previstas para ser cumplidas espontáneamente -entre ellas, las normas administrativas-, son rechazadas en su actuación por los ciudadanos y es necesario un mecanismo que asegure voluntaria o forzadamente su eficacia o cumplimiento.
El auge de la administración ha significado que se produzca en la sociedad una pugna entre los derechos del individuo y el poder administrador del Estado. Por eso, es imprescindible que este último deba ser necesariamente regulado por la ley.
Sin embargo, como se ha advertido en párrafos anteriores, esta ley puede ser violentada por ese poder que quiere extenderse más allá de los límites previstos. En estos casos, la función jurisdiccional cumple un rol excepcional: controla el poder administrativo y, en cumplimiento de tal encargo, asegura la vigencia de las libertades individuales.
11.2. La relación entre jurisdicción y administración
Partiendo del hecho de que debía atenderse al órgano del cual emana el acto que se quiere clasificar, la teoría organicista de la jurisdicción, tal como se explicó anteriormente, consideró simplemente que los actos jurisdiccionales son aquellos realizados por los Jueces. Esta teoría -como también se explicó- nada nuevo aportó a lo ya sabido. El dilema de la jurisdicción no es quién la ejerce o personifica, sino funda- mentalmente qué es.
Los innumerables cuestionamientos que recibió esta teoría determinaron una sucesión interminable de tesis alternativas sobre la naturaleza jurídica de la jurisdicción, las que se caracterizaron porque se fueron alejando de la propuesta originar de Carré De Malberg (jurisdicción es el poder que ejerce el Juez). Entonces, la palabra jurisdicción se convirtió en un sujeto que empezó a admitir casi cualquier predicado. Así, se empezó a afirmar la existencia de una "Jurisdicción administrativa" y se le otorgó función jurisdiccional aun órgano administrativo.
Esta mezcla, producida por el auge de la administración y la distorsión doctrinal del tema, condujo a la necesidad, no solo de precisar los límites entre la Jurisdicción y la Administración, sino de establecer las relaciones, a veces confusas, que se presentan entre estas. Dejamos establecido, desde ahora, que el tema no está resuelto con precisión. La doctrina admite pacíficamente la existencia de zonas grises35, es decir, temas en donde la separación entre la jurisdicción y la administración es imprecisable.
Una de las primeras propuestas para establecer la diferencia entre Jurisdicción y Administración es la de Scialoja. En su opinión, en ambas actividades los encargados de aplicarla usan la lógica y la voluntad. Sin embargo, Scialoja considera que la diferencia está en el predominio de la primera en el caso de la jurisdicción y de la voluntad en el caso de la administración. Citamos esta teoría en tanto viene a ser un antecedente histórico de los estudios sobre el tema sin mayor importancia científica dado que no resuelve el asunto polémico sobresaliente; la identificación de la naturaleza jurídica de los actos que conforman las "zonas grises".
Los alcances de la actuación de la administración, nos parece, se caracterizan por encontrarse limitados legalmente36. Sin embargo, intentando describirla, podemos decir que la administración actúa sobre aquello en lo que hay que proteger necesidades colectivas o intereses públicos -razón por la que se ha dado en denominar a tal ámbito interés administrativo- que, a su vez, no sean de interés exclusivo de los poderes legislativo o jurisdiccional. Por oposición, afirmamos que constituyen temas propios de la administración aquellos en donde no se afecta interés, derecho o garantías particulares. Asimismo, tampoco lo son aquellos que corresponden al exclusivo poder político del ejecutivo, la llamada cuestión política que, por cierto, tampoco puede ser materia jurisdiccional.
Otro rasgo peculiar de la administración es que se trata de un poder predominantemente sometido. Con esta afirmación deseamos mostrar que las distintas manifestaciones de la administración dependen de una eventual declaración de ineficacia o nulidad por parte del poder legislativo o del poder jurisdiccional. Sin embargo, lo expresado no puede conducir a afirmar que toda la actividad de la administración padece tal sumisión. Las políticas administrativas, vale decir, la opción que los órganos administrativos tomen respecto de temas que les pertenecen con exclusividad, constituye el ejercicio del poder discrecional de la administración, y respecto de ella, no hay control jurisdiccional posible.
La jurisdicción, al igual que la administración, tiene un ámbito propio y exclusivo, podemos precisar que dentro de él se encuentran preferentemente: el control de las conductas antisociales (faltas o delitos), la solución de los conflictos de intereses intersubjetivos con relevancia jurídica y el control difuso de la constitucionalidad legislativa.
Entre otras expresiones exclusivas de la jurisdicción, podemos citar -a propósito del tema- el control de la administración respecto de sí el tema que ha hecho suyo es administrativo (necesidades colectivas o intereses públicos), es decir, la identificación de los casos de competencia administrativa. Esta actividad, como se advierte, tiene todas las características de una función de revisión de los actos de la administración.
Otro tema en donde la jurisdicción y la administración se relacionan, aun cuando tal nexo sirva a su vez para diferenciarlas, se presenta cuando se produce un conflicto respecto de si hubo exceso en el ejercicio del poder administrativo. Esta es, sin duda, materia jurisdiccional. Inclusive con jerarquía superior a lo resuelto por la competencia administrativa, son temas jurisdiccionales los referidos al examen de la legitimidad o validez formal del acto administrativo, o también el relacionado a su eficacia sustancial. Finalmente, aunque pueda resultar una situación extraordinaria, los actos administrativos realizados por los órganos jurisdiccionales están sometidos al control jurisdiccional, siguiendo la fórmula custode ipso custodes, según la cual, todos los poderes deben estar controlados y ser responsables de sus actos37.
Sin embargo, ni el control de la constitucionalidad legislativa ni el de la legalidad administrativa le concede a los órganos jurisdiccionales la posibilidad de injerir directa o indirectamente en el diseño y aprobación de las políticas de ejercicio gubernativo que les corresponden a otros poderes. Respecto de esta situación se pronuncia Vanossi38.
La jurisdicción -y en esto su distinción de la administración es notoria- también cumple otras funciones recibidas por designación legal y se permite así una ampliación de su área de influencia, sin afectar su esencia. Así, por ejemplo, la jurisdicción puede asumir el encargo de tramitar y resolver los procesos de justicia constitucional destinados al control directo y específico de los derechos constitucionales, cuando en un Estado no se ha dispuesto la creación de órganos exclusivos para cumplir tal función. También recibe muchas veces el encargo de crear condiciones para asegurar la actuación de medios probatorios con el fin de ser usados en un futuro proceso, es el caso de la llamada jurisdicción voluntaria que será desarrollada más adelante.
Una diferencia sustancial entre la jurisdicción y la administración se advierte en el hecho de que cuando la primera se expresa en ejercicio de su función, lo hace a través de resoluciones respecto de las cuales es absolutamente ajena a sus efectos. En cambio, el caso de la administración es distinto. Cuando esta se expresa -por medio de un acto administrativo-, se encuentra involucrada en su decisión; para decirlo en términos jurisdiccionales, la administración es "parte" en sus decisiones. Bien sabemos que tal situación sería inimaginable en sede jurisdiccional.
Aun cuando se refiere a otro tema -la teoría que considera a la llamada jurisdicción voluntaria como actividad administrativa-, Casarino Viterbo comparte también esta diferencia:
"El tribunal al dictar una resolución no contenciosa también queda al margen de la relación que con ella puede crearse. No liga prácticamente al tribunal con el solicitante que es lo que caracteriza principalmente al acto administrativo en el sentido estricto de la palabra"39.
En este sumario de temas en donde se ha descrito la relación entre la jurisdicción y la administración, desarrollamos uno que siempre ha tenido un tono polémico. Se trata del empleo de la coerción de la jurisdicción para el cumplimiento de sus decisiones, cuando estas se refieren al control de la Administración. El problema se centra en aquellos casos en que son órganos administrativos los compelidos a cumplir el mandato jurisdiccional. Sin duda, se complica la actuación forzada de la jurisdicción cuando es el propio órgano administrativo (estatal) el que debe ser sometido al cumplimiento coactivo. Sin embargo, la doctrina, de alguna manera como reflejo de la práctica, ha ideado una salida a esta situación. Esta consiste en considerar al funcionario en ejercicio y no al órgano administrativo como pasible de ser sometido a la presión de la autoridad pública para el cumplimiento de las decisiones judiciales.
La jurisdicción en el Sistema jurídico peruano
Tal vez el aspecto más saltante del tema en el Perú es que nuestra doctrina es dependiente, casi totalmente, del dato legislativo. Se describe la jurisdicción a partir de lo que la constitución vigente expresa y, por cierto, de lo que las leyes inferiores ratifican. Los estudios nacionales sobre la jurisdicción, entonces, padecen comúnmente de "consecuencia normativa crónica".
Tomando como referencia la definición de jurisdicción que hemos asumido y cuyos elementos se han descrito, comentemos el tratamiento contenido en la Constitución vigente desde el 31 de diciembre de 1993, dado que esta explica, en considerable medida, el concepto de jurisdicción que se asume en el país.
En principio, el artículo 13840 se refiere a la función jurisdiccional denominándola "potestad de administrar justicia". En comunidad de ideas con Fix-Zamudio, nos parece que el concepto de "administración de justicia " no solo es anacrónico, sino que, además, pervierte y encubre- la verdadera importancia que tiene el servicio de justicia para una sociedad. Al disponer la Constitución que la función jurisdiccional es ejercida por el Poder Judicial, coloca al Estado como titular de tal potestad. De esta manera, podría afirmarse que el concepto de jurisdicción desarrollado en este trabajo es el acogido en la Constitución. Sin embargo, el análisis de las normas posteriores pone en cuestión tal conclusión.
El artículo 139 enumera los principios y derechos que orientan la función jurisdiccional. El inciso 141 hace referencia a la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional. Sin embargo, en su segundo párrafo, el mismo inciso, luego de reiterar que no existe ni se puede establecer jurisdicción independiente, admite como excepción a la militar ya la arbitral.
Como no es posible asegurar que el constituyente haya sido pulcro en el uso de las categorías jurídicas, no podemos afirmar que los conceptos función jurisdiccional y jurisdicción estén siendo utilizados en sentido distinto. Por tanto, es factible considerar que el constituyente se ha contradicho cuando declara la unidad y exclusividad de la función jurisdiccional ya continuación admite la jurisdicción militar y arbitral.
Desde la óptica desarrollada en esta obra, considerarnos que la unidad y exclusividad destacadas como rasgos de la función jurisdiccional se refieren por cierto al concepto de jurisdicción como función del Estado, que es precisamente la que hemos hecho nuestra. En consecuencia, consideramos que la acepción jurisdicción, utilizada para nombrar ala actividad en el fuero militar y en el arbitral, no se ajusta al concepto que compartimos, es decir, nos parece que se trata de un uso incorrecto del concepto. Afirmamos que las llamadas jurisdicción militar y arbitral son, en estricto, expresiones de una competencia material exclusiva la primera y de un procedimiento de heterocomposición privada, la segunda.
Como se advierte, la carta magna peruana no es definitiva en cuanto al tema, como tampoco lo era la anterior, con lo cual el desarrollo del concepto en estudio en la doctrina nacional no se ha afirmado en el rumbo de una tesis definida.
El artículo 1°42 del Código Procesal Civil, en la línea propuesta por el artículo 138 de la Constitución, asume la exclusividad estatal de la función jurisdiccional, así como su indelegabilidad.
Conclusiones
1. Resulta un presupuesto para el estudio de la jurisdicción admitir que se trata de una categoría procesal de naturaleza jurídica relativa. Lo que de ella se exprese depende del tratamiento que le otorgue el sistema jurídico de cada país. Asimismo, su relatividad se manifiesta en el hecho de que es un concepto multidisciplinario, es decir, son muchas las opciones científicas desde las cuales puede ser investigada, lo que corno es natural conduce a conclusiones regularmente diversas.
2. Por las razones ya desarrolladas, la jurisdicción es un poder-deber del Estado. En su ejercicio se expresa de manera contundente la potestad del Estado sobre los ciudadanos: la función jurisdiccional reafirma al Estado como la organización política más importante de una sociedad, por eso este propone el derecho que debe ser cumplido (función primaria) y, a través de la jurisdicción, impone el cumplimiento de este (función secundaria). Pero a su vez, al Estado le está vedada la posibilidad de negar aun ciudadano tutela jurisdiccional. Al margen del cumplimiento de requisitos básico -comunes a todo sujeto de derechos- todos estamos facultados a exigirle al Estado nos conceda tutela jurisdiccional, es decir que tramite un proceso civil, por ejemplo, y se pronuncie dentro de él sobre r nuestros conflictos de intereses, inclusive sin considerar si estos existen o si solo son declaraciones -desprovistas de realidad pero posibles- contenidas en los escritos judiciales respectivos.
3. Si necesitáramos identificar los fines de la jurisdicción, tendríamos que decir que estos son: solucionar conflictos de intereses intersubjetivos con relevancia jurídica, controlar las conductas antisociales y también r controlar la constitucionalidad normativa. A través del cumplimiento regular y sostenido de tales encargos, el Estado se puede acercara su gran objetivo: la construcción de una sociedad con paz y justicia.
4. Para lograr el objetivo propuesto, los órganos jurisdiccionales, esto es, los encargados de hacer efectiva la jurisdicción, se sirven de la aplicación del derecho -propuesto a la sociedad por el mismo Estado- al caso concreto sometido a su función. Sin perjuicio de considerar el uso de la función jurisdiccional para la solución de conflictos y control de las conductas antisociales y de la constitucionalidad normativa como su rasgo instrumental, debe advertirse que, desde una perspectiva pública, alguna teoría considera que uno de los fines de la jurisdicción es lograr la eficacia de la norma Jurídica, como medio para concretar la seguridad jurídica y el bienestar social. Es decir, esta teoría sustituye el rasgo instrumental de la función jurisdiccional por una concepción teleológica de esta misma actividad.
5. La solución de conflictos y los otros objetivos encargados a la jurisdicción sólo empezarán a concretarse cuando las decisiones judiciales sean inmodificables, irrevocables, es decir, cuando transiten de la precariedad temporal a poseer la autoridad de la cosa juzgada.
6. Finalmente, el que entendemos es el rasgo en donde mejor se expresa la naturaleza singular de la jurisdicción es el de la posibilidad de que el Estado pueda utilizar su fuerza para que las decisiones que hayan adquirido la autoridad de cosa juzgada se cumplan, vale decir, tengan r eficacia en el plano de los fenómenos concretos.
7. Entonces, no es eficaz la jurisdicción cuando soluciona el conflicto aplicando el derecho que corresponde al caso concreto, sino que para acceder a tal grado, es imprescindible, a nuestro entender, que quien participa en un proceso judicial o quien eventualmente, por voluntad propia o ajena, es conducido a él, tenga conciencia de que lo que se decida en definitiva en dicho proceso se va a cumplir, con su aprobación o sin ella.
8. Si el órgano jurisdiccional pertenece al Estado, entonces las declaraciones de voluntad que aquel exprese las hace en representación de este -que a su vez ejerce la representación popular-, por tanto, está plenamente facultado a imponerlas, inclusive por la fuerza a quienes no las obedezcan. Esto es, en estricto jurisdicción. Otras instituciones se le asemejan en alguno de los rasgos descritos, sin embargo, insistimos en que su coercitividad -como expresión final del conjunto- le da el sello indeleble de una actividad estatal trascendente y única. Este es el rasgo que explica, además, por qué otros órganos estatales no jurisdiccionales, procesan y resuelven conflictos de intereses -de una naturaleza particular o específica pero conflictos al fin- a pesar de lo cual no realizan función jurisdiccional en el sentido estricto del concepto. No solo carecen de coercitividad, sino también de definitividad, salvo los casos excepcionales de algunos órganos constitucionales autónomos en los que -por razones de seguridad jurídica- es imprescindible que sus decisiones no sean impugnables, como el caso de las instituciones encargadas de la administración, control y supervisión de los procesos electorales para elegir autoridades políticas nacionales y locales.
Autor:
Letelier Lucas Najarro Silva
Lima, Perú
Enero del 2006.
[1] La competencia territorial determina el área geográfica en la que un órgano jurisdiccional cumple válidamente su función.
[2] La competencia material determina al órgano jurisdiccional encargado de conocer un caso teniendo en cuenta la naturaleza del derecho material discutido.
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