Por otro lado, debe precisarse que un derecho de naturaleza laboral puede provenir de una norma dispositiva o taxativa. En ese contexto, la irrenunciabilidad es sólo operativa en el caso de la segunda.
La norma dispositiva es aquella que opera sólo cuando no existe manifestación de voluntad o cuando ésta se expresa con ausencia de claridad. El Estado las hace valer únicamente por defecto u omisión en la expresión de voluntad de los sujetos de la relación laboral.
Las normas dispositivas se caracterizan por suplir o interpretar una voluntad no declarada o precisar y aclararla por defecto de manifestación; y por otorgar a los sujetos de una relación laboral la atribución de regulación con pleno albedrío dentro del marco de la Constitución y la ley.
Ante este tipo de modalidad normativa, el trabajador puede libremente decidir sobre la conveniencia, o no, de ejercitar total o parcialmente un derecho de naturaleza individual. Al respecto, puede citarse el caso del derecho a vacaciones contemplado en el Decreto Legislativo N.º 713, en donde se establece que el trabajador tiene derecho a treinta días naturales de descanso remunerado al año y, dentro de ese contexto, por la prerrogativa de la voluntad establecida en dicha norma, este puede disponer hasta de quince días para continuar prestando servicios a su empleador, a cambio de una compensación extraordinaria. Por ende, tiene la capacidad autodeterminativa de decidir un "canje" sobre aquello.
En cambio, la norma taxativa es aquella que ordena y dispone sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la relación laboral. En ese ámbito, el trabajador no puede "despojarse", permutar o renunciar a los beneficios, facultades o atribuciones que le concede la norma.
Javier Neves Mujica[4]manifiesta que el principio de irrenunciabilidad de derechos es justamente el que prohíbe que los actos de disposición del trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre normas taxativas, y sanciona con la invalidez la transgresión de esta pauta basilar. La irrenunciabilidad de los derechos laborales proviene y se sujeta al ámbito de las normas taxativas que, por tales, son de orden público y con vocación tuitiva a la parte más débil de la relación laboral. Es conveniente consignar que una norma jurídica puede contener dentro de su texto, partes taxativas y dispositivas.
II. Efectos del Decreto de Urgencia Nº 037-94
Además de los principios laborales esgrimidos en las cuestiones preliminares; el artículo 51° de la Constitución consagra el principio de jerarquía normativa y supremacía normativa de la Constitución, y dispone que la Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente.
Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200° de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: las leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas. Consecuentemente, de las normas precitadas se colige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a las normas con rango de ley, configurándose en este segundo nivel una diversidad de fuentes normativas del mismo rango pero que, conforme a la Constitución, varían en su denominación, producción normativa y en la materia que regulan. Sin ánimo exhaustivo, tal es el caso de la Ley Orgánica que, conforme al artículo 106° de la Constitución, tiene un procedimiento especial de votación y regula determinadas materias, o el del Decreto de Urgencia que regula materia determinada (inciso 18 del artículo 118.° de la Constitución). [5]
Dentro de este contexto, según Arturo Fernández Cano[6]"a partir de la publicación del Decreto de Urgencia N° 051-2007y los Decretos Supremos N° 011-2008-EF y 012-2008-EF, ha crecido, sin duda alguna, la expectativa por el cobro de la bonificación especial prevista en el Decreto de Urgencia N° 037-94, generándose un incremento en la tramitación de procesos contenciosos referidos a dicho pago y cuya realidad no puede ser desconocida por los magistrados que conocen dichos procesos, habida cuenta que en la actualidad representan un número importante de procesos en curso, de ahí que resulte importante tener claros determinados conceptos".
A partir de la emisión de las STC N° 3542-2004-AA/TC y N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS, el Tribunal Constitucional hace una reseña sobre los criterios que ha ido estableciendo en torno al pago del beneficio especial que otorga el Decreto de Urgencia N° 037-94. Así por ejemplo, para el Tribunal Constitucional, este beneficio ha venido generando una evolución, cada vez más favorable al sector trabajador, para la percepción del beneficio, siendo verificable la secuencia por tres etapas de interpretación sobre los beneficiarios:
En un primer momento se consideró que el Decreto de Urgencia N° 037-94 no podía ser aplicado a ningún servidor administrativo que ya percibía el aumento señalado en el Decreto Supremo N° 019-94-PCM, conforme lo señala el propio Decreto de Urgencia en su sétimo artículo. Este primer criterio fue fijado en el Expediente N° 3654-2004-AA/TC.
En un segundo momento se consideró que el Decreto de Urgencia N° 037-94 era aplicable sólo para aquellos servidores que hubieran alcanzado el nivel directivo o jefatural de la Escala N° 11 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM, puesto que era la propia condición de la norma para no colisionar con la bonificación dispuesta por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM. Este segundo criterio fue fijado en el Expediente N° 3149-2003-AA/TC.
El último momento responde a una interpretación más favorable al trabajador, pues se estima que debido a que los montos de la bonificación del Decreto de Urgencia N° 037-94 son superiores a los fijados por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM, correspondía que sea la bonificación mayor y más beneficiosa la que se otorgue a todos los servidores públicos, incluyéndose a aquéllos que venían percibiendo la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, disponiéndose al efecto que se proceda a descontar el monto otorgado por la aplicación de la norma mencionada. Este tercer y actual criterio fue fijado en los Expedientes N° 3542-2004-AA/TC y 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS.
III. Ámbito de aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94
El Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, publicado el 30 de marzo de 1994, en su artículo 1º, establece "(…) que a partir del 1 de abril de 1994 se otorgará una bonificación especial a los profesionales de la salud y docentes de la carrera del Magisterio Nacional de la Administración Publica, así como a los trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de Salud y Educación y sus Instituciones Públicas Descentralizadas, Sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los Programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales".
El Decreto de Urgencia Nº. 037-94, publicado el 21 de julio de 1994, en su artículo 2º, dispone que "(…) a partir del 1 de julio de 1994, se otorgará una bonificación especial a los servidores de la Administración Publica ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, así como al personal comprendido en la Escala N.º 11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM que desempeña cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos señalados en el anexo que forma parte del presente Decreto de Urgencia (…)".
Por su parte, el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, publicado el 6 de marzo de 1991, regula en forma transitoria las normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y pensionistas del Estado en el marco del Proceso de Homologación, Carrera Pública y Sistema Único de las Remuneraciones y Bonificaciones.
Con el propósito de realizar una interpretación conforme el artículo 39º de la Constitución Política del Perú de la aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94, es necesario concordarlo con el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, dispositivo al que se remite el mismo decreto de urgencia. En ese sentido, cuando el Decreto de Urgencia N.º 037-94 otorga una bonificación a los servidores de la Administración Pública ubicados en los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y auxiliares, no se refiere a los grupos ocupacionales determinados en el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sino que hace referencia a las categorías remunerativas-escalas, previstas en el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM. Así, el decreto supremo referido determina los siguientes niveles remunerativos:
Escala 1: Funcionarios y directivos.
Escala 2: Magistrados del Poder Judicial
Escala 3: Diplomáticos
Escala 4: Docentes universitarios
Escala 5: Profesorado
Escala 6: Profesionales de la Salud
Escala 7: Profesionales
Escala 8: Técnico
Escala 9: Auxiliares
Escala 10: Escalafonados, administrativos del Sector Salud
Escala 11: Personal comprendido en el Decreto Supremo N.º 032.1-91-PCM y Servidores públicos comprendidos en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y Decreto de Urgencia N.º 037-94, en concordancia con las escalas señaladas en el Decreto Supremo Nº 051-91-PCM
Habiéndose realizado el análisis de cada una de las normas legales pertinentes y elaborado la tabla comparativa de las escalas remunerativas, se llega a establecer que se encuentran comprendidos en los alcances del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM aquellos servidores públicos:
Que se encuentren ubicados en la Escala Remunerativa N.º 4, esto es, los docentes universitarios.
Que se encuentren en la Escala Remunerativa N.º 5, esto es, el profesorado.
Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 6, esto es, los profesionales de Salud.
Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa N.º 10, esto es, los escalafonados del Sector Salud.
Que sean trabajadores asistenciales y administrativos ubicados en la escalas remunerativas N.os 8 y 9, es decir, los técnicos y auxiliares que presten sus servicios en los ministerios de Salud y Educación y sus instituciones públicas descentralizadas, sociedades de Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia Social y de los programas de Salud y Educación de los Gobiernos Regionales.
En virtud del Decreto de Urgencia N.º 037-94, corresponde el otorgamiento de la bonificación especial a los servidores públicos:
Que se encuentren en los niveles remunerativos F-1 y F-2 en la Escala N.º 1.
Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los profesionales, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 7.
Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los técnicos, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 8.
Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la categoría del grupo ocupacional de los auxiliares, es decir, los comprendidos en la Escala N.º 9.
Que ocupen el nivel remunerativo en la Escala N.º 11, siempre que desempeñen cargos directivos o jefaturales del nivel F-3 a F-8, según anexo del Decreto de Urgencia N.º 037-94.
No se encuentran comprendidos en el ámbito de aplicación del Decreto de Urgencia N.º 037-94, los servidores públicos que regulan su relación laboral por sus respectivas leyes de carrera y tienen sus propias escalas remunerativas, que son los ubicados en:
La Escala N.º 2: Magistrados del Poder Judicial;
La Escala N.º 3: Diplomáticos;
La Escala N.º 4: Docentes universitarios;
La Escala N.º 5: Profesorado;
La Escala N.º 6: Profesionales de la Salud, y
La Escala N.º 10 Escalafonados, administrativos del Sector Salud
Del análisis de las normas mencionadas se desprende que la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94 corresponde que se otorgue a los servidores públicos ubicados en los grupos ocupacionales de los técnicos y auxiliares, distintos del Sector Salud, en razón de que los servidores administrativos de dicho sector se encuentran escalafonados y pertenecen a una escala distinta, como es la Escala N.º 10. Cabe señalar que a los servidores administrativos del sector Salud, desde el inicio del proceso de aplicación del Sistema Único de Remuneraciones, Bonificaciones y Pensiones de los Servidores del Estado, se les estableció una escala diferenciada.
En el caso de los servidores administrativos del sector Educación, así como de otros sectores que no sean del sector Salud, que se encuentren en los grupos ocupacionales de técnicos y auxiliares de la Escala N.os 8 y 9 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, por no pertenecer a una escala diferenciada, les corresponde que se les otorgue la bonificación especial del Decreto de Urgencia N.º 037-94, por ser económicamente más beneficiosa, pues la exclusión de estos servidores conllevaría un trato discriminatorio respecto de los demás servidores del Estado que se encuentran en el mismo nivel remunerativo y ocupacional y que perciben la bonificación otorgada mediante el Decreto de Urgencia Nº 037-94.
IV. Sentencia del 12 de Setiembre del 2005 – EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, como Precedente Constitucional de observancia obligatoria, para delimitación de derechos derivados del Decreto de Urgencia Nº 037-94 a favor de trabajadores.
Tal como se desprende de los alcances de la Sentencia del 12 de Setiembre del 2005, obrante en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, el Tribunal Constitucional, por las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto en el artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional, dispuso que los fundamentos de su sentencia sean de observancia obligatoria, haciendo extensivo dicho mandato a todos los operadores jurisdiccionales, respecto de asuntos contenciosos o no contenciosos tramitados ante la judicatura respecto de delimitación de derechos derivados del Decreto de Urgencia Nº 037-94 a favor de trabajadores.
Tal como asevera el Dr. Marcial Rubio Correa, los últimos años han marcado una notable diferencia: nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado una doctrina constitucional que consideramos enérgica y precisa. Contribuye a la consolidación de un Estado de Derecho en el que el ejercicio de la acción conduce a resultados predecibles y, además, ejecutables. Una iniciativa jurisprudencial de este tipo tiene que desarrollar necesariamente discusión y contienda respecto de conceptos y de soluciones pero, creemos, la actuación general del Tribunal ha sido altamente positiva para el Derecho peruano en general y no sólo para el Derecho Constitucional.[7]
A raíz de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema jurídico el concepto de precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La cuestión que debe esclarecerse, no obstante, es cuándo el Tribunal debe dictar un precedente.
En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional mediante Sentencia de fecha 14 de Noviembre del 2005 materializada en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC ha considerado que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante los siguientes:
a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.
b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.
c) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.
d) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.
El tribunal Constitucional ha determinado que la incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el Código Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal.
Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.
Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Código Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII del título preliminar, al establecer que "Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (.)". De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto.
Por lo manifestado, es claro preveer que la causa seguida en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, la misma que culminara com la expedición de sentencia del 12 de Setiembre del 2005, constituye un precedente vinculante inobjetable; el mismo que en dogmática jurídico laboral, en aplicación del principio de Indubio Pro operario debe ser aplicado a todos los trabajadores sujetos a las disposiciones contenidas en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, constituyendo un flagrante abuso de autoridad su omisión, así como un prevaricato convicto y confeso su no aplicabilidad a favor de los trabajadores.
V. Conclusiones:
1. Si el servidor o cesante no se encuentra considerado en alguno de los supuestos previstos en el fundamento décimo precedentemente señalado, no tendrá derecho a la bonificación.
2. Si el servidor o cesante se encuentra considerado en alguno de los supuestos señalados tendrá derecho al bono y en este caso nos encontraremos ante dos supuestos adicionales:
2.1. Si el servidor o cesante ha venido recibiendo la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, le corresponderá recibir la bonificación especial y será, en ejecución de sentencia, que se proceda al cálculo de (i) el descuento respectivo, (ii) los devengados y (iii) los intereses legales que correspondan, en la medida que hayan sido materia del petitorio de demanda.
2.2. Si el servidor o cesante no ha recibido la bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, le corresponderá recibir la bonificación especial y será, en ejecución de sentencia, que se proceda al cálculo de (i) los devengados y (ii) los intereses legales que correspondan, en la medida que hayan sido materia del petitorio de demanda.
3. Respecto de la vía procedimental tendremos dos opciones:
3.1. El proceso de cumplimiento será el pertinente en la medida que exista una resolución administrativa que establezca la procedencia del pago. En este caso, será aplicable como precedente la STC N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS, donde se había establecido la validez de las resoluciones de la Dirección Regional de Sectorial N° 0646 y 0835-2001-CTAR-AMAZONAS/ED, por las cuales se otorgó al recurrente la bonificación especial previste en el Decreto de Urgencia N° 037-94, con deducción del Decreto Supremo N° 019-94-PCM
3.2. El proceso contencioso administrativo será el pertinente, EN LA VÍA ESPECIAL, en los casos que exista controversia sobre el derecho del servidor o cesante de percibir la bonificación especial, es decir, en los casos que la Administración Pública considere que no corresponde la percepción de la bonificación.
4. El pago de las bonificaciones devengadas durante el desarrollo del proceso tiene que ser solicitado en la demanda, caso contrario no puede ser acogido en la sentencia por el juez.
5. La causa seguida en el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, la misma que culminara com la expedición de sentencia del 12 de Setiembre del 2005, constituye un precedente vinculante inobjetable; el mismo que en dogmática jurídico laboral, en aplicación del principio de Indubio Pro operario debe ser aplicado a todos los trabajadores sujetos a las disposiciones contenidas en el Decreto de Urgencia Nº 037-94, constituyendo un flagrante abuso de autoridad su omisión, así como un prevaricato convicto y confeso su no aplicabilidad a favor de los trabajadores.
"No es el trabajo el que jerarquiza al hombre, es el hombre el que jerarquiza al trabajo."
(Mario Sarmiento)
Autor:
Juan José Díaz Guevara
Abogado y Consultor Jurídico. Maestría en Derecho Civil-Comercial y en Defensa y Desarrollo Nacional. Becario del Centro de Altos Estudios Nacionales. Especialista en Derecho Administrativo, en Contrataciones y Adquisiciones Estatales, así como en Proyectos de Inversión Pública. Funcionario Público del Estado – Perú.
[1] Juan Pablo II [Encíclica laborem exercens. Lima. Salesiana, S/F]
[2] León XIII [Encíclica rerum novarum. Lima: Paulinas, 1966]
[3] [Remotti Carbonell, José Carlos: La Corte Interamericana de Derechos Humanos, Estructura, funcionamiento y jurisprudencia, Barcelona, Instituto Europeo de Derecho, 2003, p. 18].
[4] [Introducción al derecho laboral. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2003, p. 103]
[5] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: PLENO JURISDICCIONAL: 008-2005-PI/TC
[6] http://blog.pucp.edu.pe/item/23842
[7] Gaceta del Tribunal Constitucional N.º 1, Enero-Marzo 2006. Pág. 01
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