Fortalecimiento de la contraloría general de la república (página 2)

5.3.1. Autoevaluación. Se debe promover y establecer la ejecución periódica de autoevaluaciones sobre la gestión y el control interno de la Entidad, por cuyo mérito podrá verificarse el comportamiento institucional e informarse las oportunidades de mejora identificadas. Corresponde a sus órganos y personal competente dar cumplimiento a las disposiciones o recomendaciones derivadas de la respectiva autoevaluación, mediante compromisos de mejoramiento institucional.

5.3.2. Evaluaciones independientes. Se deben realizar evaluaciones independientes a cargo de los órganos de control competentes para garantizar la valoración y verificación periódica e imparcial del comportamiento del sistema de control interno y del desarrollo de la gestión institucional, identificando las deficiencias y formulando las recomendaciones oportunas para su mejoramiento.

En igual sentido, la Guía para la Implementación del Sistema de Control Interno de las Entidades del Estado tiene como objetivo principal proveer de lineamientos, herramientas y métodos a las Entidades del Estado para la implementación de los componentes que conforman el Sistema de Control Interno establecidos en las Normas de Control Interno.

Asimismo, ofrece una estructura y metodología enunciativa mas no limitativa, que sirve de marco de referencia para que las Entidades desarrollen la implementación de su sistema de control interno de manera homogénea en lo general y de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatización que le corresponde a cada Entidad pública en lo particular.

Por lo tanto, para el proceso de implementación del Sistema de Control Interno, la guía considera tres fases:

• Planificación, la cual tiene como objetivo la formulación de un Plan de Trabajo que incluya los procedimientos orientados a implementar adecuadamente el Sistema de Control Interno, en base a un diagnóstico previamente elaborado. Son aspectos inherentes a esta fase asegurar el compromiso de la Alta Dirección y la conformación de un comité de Control Interno;

• Ejecución, en la que se implantará el Sistema de Control Interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, para lo cual la Entidad procede al desarrollo del Plan de Trabajo para la implantación del referido sistema;

• Y, Evaluación, en la que se evalúan los avances logrados y las limitaciones encontradas en el proceso de implementación como parte de la autoevaluación mencionada en el componente de Supervisión.

Adicionalmente, debe tomarse en consideración que para implementar un Sistema de Control Interno eficaz es la constitución de un Comité de Control Interno encargado de poner en marcha las acciones necesarias para la adecuada implementación del mencionado sistema y su eficaz funcionamiento, a través de la mejora continua.

El Comité, cuyos integrantes serán designados por la Alta Dirección, considerará lo siguiente, entre otros aspectos:

• Dependerá directamente del Titular de la Entidad.

• Contará con miembros titulares y suplentes.

• Se reunirá las veces necesarias, siendo recomendable que por cada reunión se elabore un acta que contenga los compromisos contraídos.

• Propondrá al Titular, la capacitación al personal de la Entidad sobre el marco conceptual y normativo del Control Interno, facilitando el desarrollo de todas las acciones necesarias para la implementación.

• Realizará, con el apoyo de todos los funcionarios encargados y responsables de cada una de las unidades orgánicas (área, departamento, división, unidad, jefatura entre otros), el diagnóstico sobre el citado sistema de la Entidad.

• Coordinará las acciones para el proceso de implementación, así como informará sobre seguimiento de los avances.

La participación del Jefe de OCI o su representante se da en calidad de veedor en las sesiones, procesos o actos que realice el Comité.

Importancia de contar con el sistema de control interno en las entidades del Estado

Siguiendo con lo expuesto en Rubros que anteceden, resulta claro que contar con un eficiente Sistema de Control Interno nos permitirá tener mayor control en el gasto; es decir, en la Ejecución Presupuestaria [3]sea en materia de personal [4]bienes y servicios [5]e inversiones [6]

Para ello, debemos tener en cuenta que el Presupuesto de la República para el Ejercicio Fiscal 2011 (PIA) fue aprobado en S/. 88,460,589,913.00, incrementado (PIM) a la fecha (21 de agosto del 2011) en S/. 105,456,489,204.00, divididos en los siguientes Niveles de Gobierno:

Sin embargo, a la fecha solamente se ha ejecutado (girado) el 53.1 % Gobierno Nacional, 37.9 % Gobierno Local; y 48.7 % Gobierno Regional; ello, sin tomar en consideración la calidad del gasto, vale decir, si lo ejecutado responde necesaria y obligatoriamente al cumplimiento estricto de la normatividad legal e infralegal vigentes.

Dicho esto, tenemos que bajo el Principio de Legalidad [7]todos los funcionarios y servidores se encuentran obligados a actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al Derecho, dentro de las facultades que les hayan sido expresamente atribuidas.

Al respecto, la Ley de Procedimiento Administrativo General [8]refiere que los funcionarios y servidores públicos de la Entidad Pública contratante, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente en caso de:

• 1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones, informaciones o expedir constancia sobre ellas.

• 2. No entregar, dentro del término legal, los documentos recibidos a la autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.

• 3. Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes solicitados para resolver un procedimiento o la producción de un acto procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.

• 4. Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.

• 5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.

• 6. No comunicar dentro del término legal la causal de abstención en la cual se encuentra incurso.

• 7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o contradecir sus decisiones.

• 8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o contradecir sus decisiones.

• 9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.

• 10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la información confidencial a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley.

Asimismo, la citada norma legal expresa que para efectos de graduar la sanción a imponer, al Autoridad competente deberá tener en cuenta -entre otros- la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, es decir, cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializada sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.

Y, para establecer la respectiva responsabilidad administrativa funcional deberá tenerse en cuenta lo prescrito en el Reglamento de Organización y Funciones, Manual de Organización y Funciones, Reglamento Interno de Trabajo, Directivas, Manuales de Procedimientos, etc., de la respectiva Entidad Pública [9]

No obstante lo anterior, resulta que con fecha 07 de diciembre del 2010 fue publicado en el Diario Oficial El Peruano la Ley N° 29622, Ley que modifica la Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplía facultades en el proceso para sancionar en atería de responsabilidad administrativa funcional, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 023-2011-PCM [10]estableciéndose el procedimiento administrativo sancionador a cargo de la Contraloría General de la República por responsabilidad administrativa funcional por parte de funcionario de todo el aparato estatal.

Vigencia del artículo 10° de la Ley N° 28716 y la normatividad infralegal aprobada por la Contraloría General de la República

En otro plano, con fecha 23 de junio del 2009 se promulgó en el Diario Oficial El Peruano el Decreto de Urgencia N° 067-2009, cuyo Artículo 1° incorpora como cuarto párrafo del Artículo 10° de la Ley Nº 28716, Ley de Control Interno de las Entidades del Estado, lo siguiente:

"(…)

El marco normativo y la normativa técnica de control que dicte la Contraloría General de la República a que se refiere el párrafo anterior serán de aplicación progresiva teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades así como la disponibilidad de recursos presupuestales, debiendo entrar en vigencia cuando se culmine la aprobación de todas las Leyes de Organización y Funciones de los diversos Sectores del Gobierno Nacional y de sus respectivos documentos de gestión, así como cuando el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público SIAF SP versión II, el cual incluirá el módulo de evaluación de Control Interno, esté implementado en los tres niveles de gobierno."

Asimismo, el Artículo 2° señala que:

"las Normas Técnicas de Control a que se refiere el primer párrafo de la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley Nº 28716, serán dictadas por la Contraloría General de la República, en concordancia con el nuevo texto del Artículo 10 de la Ley Nº 28716 aprobado por el presente Decreto de Urgencia".

Sin embargo, con fecha 09 de julio del 2011 fue publicada en el Diario Oficial El Peruano la Ley N° 29743, cuyo Artículo 1° sustituye el Cuarto Párrafo del Artículo 10° de la Ley N° 28716, por el texto siguiente:

"Artículo 10°. Competencia normativa de la Contraloría General de la República:

(…)El marco normativo y la normativa técnica de control que emite la Contraloría General de la República en el proceso de implantación del sistema de control interno, toma en cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades, proyectos de inversión, actividades y programas sociales que estas administran."

Asimismo, el Artículo 2° deroga los Artículos 2° y 3 del Decreto de Urgencia N° 067-2009.Aquí surge la siguiente interrogante: ¿se encuentra vigente el Artículo 10° de la Ley N° 28716, respecto de la implantación del Sistema de Control Interno en las Entidades del Estado?.

Ciertamente la respuesta es afirmativa. Veamos las razones:

• a) El primigenio Artículo 10° de la Ley N° 28716, señaló que la Contraloría General de la República dictará la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación y funcionamiento del control interno en las Entidades del Estado, así como su respectiva evaluación.

• b) En base a ello, la Contraloría General de la República emitió las Normas de Control Interno y la Guía para la Implementación del Sistema de Control Interno de las Entidades del Estado; es decir, con vigencia desde el 31 de octubre del 2008.

• c) Luego, el Decreto de Urgencia N° 067-2009 suspendió la inmediata implementación del control interno, indicando que la misma será progresivo (claro está que no se especificó la fecha de comienzo ni de culminación), teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades así como la disponibilidad de recursos presupuestales, debiendo entrar en vigencia cuando se culmine la aprobación de todas las Leyes de Organización y Funciones de los diversos Sectores del Gobierno Nacional y de sus respectivos documentos de gestión, así como cuando el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público SIAF SP versión II.

• d) Y, finalmente mediante Ley N° 29743 derogó el citado DU, señalando que dicho proceso de implantación deberá tomar en cuenta la naturaleza de las funciones de las Entidades, proyectos de inversión, actividades y programas sociales que estas administran.

Por todo ello, queda absolutamente claro que desde el 10 de julio del 2011 (fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 29743), todas las Entidades de los tres Niveles de Gobierno: 262 del Gobierno Nacional, 384 del Gobierno Regional, y 1,834 del Gobierno Local (divididos en 195 de Municipalidades Provinciales y 1639 Municipalidades Distritales), deben tener ya listos (vigentes y operativos, es decir, en funcionamiento) tanto las normas legales (leyes, decretos legislativos) o infralegales (Directivas, Reglamentos, Manuales, etc.) de creación, funciones, responsabilidades; así como estar integrados (interconectados) al SIAF-SP a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas [11]

Cordialmente,

Autor:

Fernando Valdivia Correa

ABOGADO-EGRESADO DE LA MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL

MAESTRISTA DE LA MAESTRÍA EN COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL Y DE RECURSOS HUMANOS

[1] Primer Párrafo del Artículo 74º de nuestra Carta Política, de aplicación supletoria.

[2] Sobre este particular, en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 0042-2004-AI/TC, FJ Nº 09, Tercer Párrafo, el Tribunal Constitucional señaló: “A criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad entre el principio de legalidad y el de reserva de ley. Mientras que el principio de legalidad, en sentido general, se entiende como la subordinación de todos los poderes públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan su forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un control de legitimidad por jueces independientes; el principio de reserva de ley, por el contrario, implica una determinación constitucional que impone la regulación, sólo por ley, de ciertas materias. En tal sentido, cabe afirmar que mientras el Principio de legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva no sólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a través de sus disposiciones generales, en lo materialmente reservado por la Constitución al Legislativo. De ahí que se afirme la necesidad de la Reserva, ya que su papel no se cubre con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite, mientras que la Reserva implica exigencia reguladora”.

[3] Sancionada por Ley Nº 28411 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, señala que el Presupuesto se ejecuta anualmente, coincidiendo con el año calendario, esto es, se inicia el 1 de enero y culmina el 31 de diciembre de cada año fiscal. Asimismo, comprende la Ejecución del Gasto Público, incluyendo las Etapas del Compromiso, Devengado y Girado (Pagado).

[4] Comprende al personal nombrado (Decreto Legislativo N° 276),l contratado (Decreto Legislativo N° 728) y bajo el régimen del contrato administrativo de servicios (Decreto Legislativo N° 1057).

[5] Ley de Contrataciones del Estado, Decreto Legislativo N° 1017.

[6] Ídem Cit.

[7] Ley de Procedimiento Administrativo General, Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo: 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.

[8] Artículo 239º de la Ley Nº 27444.

[9] Artículo 6º de la Ley de Contrataciones del Estado.

[10] Publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 18 de marzo del 2011.

[11] Al respecto, el Señor Marco Antonio Cosme López (http://marcoacosmel.blogspot.com/2010/08/siaf-ii-modernizacion-del-sistema.html) refiere que el Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF-SP) se define como una herramienta informática estándar de registro y control del gasto público que tiene la finalidad de administrar en todas las entidades públicas del Gobierno Nacional (GN), Gobierno Regional (GR) y Gobierno Local (GL), tres procesos básicos de la gestión financiera pública: 1. Programación del uso de los recursos públicos; 2. Ejecución de la programación (gestión de ingresos, gastos y financiamiento); 3. Rendición de cuentas y contabilidad.