El proceso de normalización en materia ambiental: aciertos y debilidades

Quien dude acerca de la necesidad o de los límites del proceso internacional de fijación de normas (estandarización o normalización) debe recurrir a un ejercicio que ya es clásico: pensar en los cargadores de celular. Se sabe que estos cargadores son insufribles para los viajeros y los consumidores en general, que deben padecer sus distintas formas y tamaños y recurrir a incómodos adaptadores para usar productos eléctricos, sean o no importados.

A pesar de ese fracaso inocultable, las normas industriales internacionales moldean los negocios y la vida cotidiana. Están presentes en la forma, tamaño, diseño, características y calidad de innumerables productos y servicios, ya sean triviales o sofisticados, desde papel de oficina, autopartes, bombitas de luz, juguetes y televisores, hasta supercomputadoras, telecomunicaciones satélites, instrumental médico, containers, barriles de petróleo, bobinas de acero, tarjetas de crédito, etc.

El establecimiento de normas internacionales comenzó en 1901, cuando una entidad pionera, la British Standards Institution (BSI) del Reino Unido, desarrolló la primera norma del mundo, llamada "IN19O1". Dicha norma contribuyó a reducir el número de diferentes vías de tren de 75 a 5, ahorrando el equivalente de miles de millones de dólares, además de miles de toneladas de acero. A partir de allí el proceso creció sostenidamente, acompañando el incremento del comercio internacional. Sólo en 2011, la Organización Internacional para la Normalización (International Organization for Standardization, ISO) adoptó mas de 9500 nuevas normas aplicables a una gama increíblemente variada de productos.

Actualmente existen numerosos entes normalizadores nacionales, regionales, sectoriales e internacionales. Los entes normalizadores son entes gubernamentales o no gubernamentales monopólicos o no, dedicados al desarrollo y a la promoción de normas internacionales. Los normalizadores tienen sus propios sellos de aprobación (por ejemplo, el sello Kitemark de la BSI, el sello IRAM del Instituto Argentino de Racionalización de Materiales, etc.), que generalmente son licenciados en forma gratuita a empresas que fabrican productos u ofrecen servicios con normas de calidad aceptadas.

La adopción de normas industriales no es obligatoria, aunque a veces sea impuesta por razones de seguridad, salud, economía o compatibilidad. A pesar de eso, son muchas las normas que tienen aceptación universal o casi universal.

La aplicación de normas no siempre es pacífica. En el pasado, las leyes antitrust de algunos países debieron ser aplicadas para evitar que sectores industriales impongan sus propias normas como un medio para desplazar a la competencia. Algunas normas están diseñadas en forma deficiente o imprecisa, y son objeto de malas interpretaciones. Otras normas pueden ser utilizadas en forma abusiva como una barrera al comercio internacional (las llamadas "ecobarreras"). Fracasos como los del enchufe no son aislados ni irrelevantes: son una causa de perjuicios para empresas que no pueden acceder a mercados extranjeros, una molestia para los consumidores y una fuente de pérdida para fabricantes que utilizan productos no normalizados como insumos.

No podemos negar que los beneficios de la normalización son muchos pero tienen sus fallas que veremos mas adelante. Sí podemos decir que gracias a ella, una empresa puede comprar confiadamente productos de otras, en el país que se encuentren. Esa conducta deja afuera a las empresas que no hablen el idioma universal de las normas, aunque estén ubicadas en el mismo país del comprador.

En el campo ambiental, el proceso de normalización influye en áreas concretas como niveles máximos permitidos de substancias peligrosas, parámetros técnicos aplicables al suministro de agua y la tecnología ambiental; y en conceptos más generales, pero abarcativos de la temática ambiental, como control de calidad (Normas ISO 9000) y gestión ambiental (Normas ISO 14000).

Las Normas ISO 9000 permiten a clientes y suministradores disponer de especificaciones técnicas comunes que permiten conocer el sistema de aseguramiento de la calidad en las empresas. Siendo la normalización un elemento que contribuye a facilitar la circulación de productos, es evidente el hecho de que un número de países próximo a los 100 haya adoptado las normas ISO 9000 es una contribución notable a la normalización del comercio mundial. La certificación que permite dar la conformidad con las normas ISO 9000 ha dado lugar a una espectacular demanda de certificados por parte de empresas, en principio manufactureras y en los últimos años, también de servicios. Este fenómeno encuentra su justificación en los siguientes puntos: 1.- utilización de la calidad como factor de mejora de la competitividad de las empresas; y 2.- universalización de los mercados.

Las Normas ISO 14000 constituyen un instrumento guía que indica cómo establecer o mejorar un Sistema de Gestión Ambiental, brindando a empresas de cualquier tipo y tamaño los elementos necesarios, que pueden ser integrados con otros requisitos gerenciales. Son aplicables a cualquier empresa que desee:

a. Implementar y mantener un Sistema de Gestión Ambiental;

b. Asegurar el cumplimiento de los objetivos previstos en su política ambiental;

c. Demostrar a terceros dicho cumplimiento;

d. Certificar su Sistema de Gestión Ambiental por un Auditor Independiente; y

e. Elaborar una política pública respecto de su Sistema de Gestión Ambiental.

En el Derecho Ambiental Internacional la normalización se define "Ley Blanda"(Soft Law) en contraposición con la "Ley Dura"(Hard Law). La "Ley Dura" está representada por las leyes, decretos y regulaciones de aplicación compulsiva con las que estamos familiarizados; en tanto que la "Ley Blanda" está representada por el proceso de normalización industrial y por otras clases de normas informales de aplicación voluntaria.

Se ha señalado con razón que " Ley Blanda" es un término contradictorio (en sentido estricto, una ley debe siempre ser "dura" o compulsiva, de lo contrario no es una ley). Se trata de un nuevo proceso de creación normativa con cuyo análisis los juristas no se sienten cómodos todavía. La "Ley Blanda" constituye parte del proceso contemporáneo de creación legislativa pero, como fenómeno social, evidentemente se encuentra más allá de las categorías legales que nos resultan clásicas y familiares.

A pesar de que el proceso de creación de normas industriales data del siglo pasado, la " Ley Blanda" como fenómeno del Derecho Ambiental Internacional (aunque no exclusivo de este campo) ha venido desarrollándose durante los últimos veinte años, surgiendo como consecuencia de la rápida evolución de la economía mundial y del avance de la ciencia y la tecnología; así como de la urgente necesidad de proveer un soporte consensuado a este fenómeno. Es producto de la necesidad, cuyos tiempos no siempre son compatibles con los del proceso formal de creación legislativa.

El proceso de normalización industrial al que nos hemos venido refiriendo es la prueba más acabada pero no la única- del poder de la "Ley Blanda", que muchas veces sobrepasa al de la " Ley Dura". La adopción de una sola nueva norma puede dejar fuera del mercado a decenas de fabricantes de la noche a la mañana. La "Ley Blanda" no siempre necesita convertirse en "Dura" para ser implacable con sus transgresores. A veces, conviene adaptarse a ella aún sabiendo que la "Ley Blanda": de hoy no necesariamente se convertirá en la "Ley Dura" de mañana.

Dijimos que la "Ley Blanda" no sólo proviene de entes normalizadores.

Aunque es difícil medirla con precisión, es indiscutible la influencia que ejercen los llamados " standards éticos", tanto en materia de negocios como en materia de protección ambiental. Nos referimos a instrumentos tales como el Proyecto de Código de las Naciones Unidas sobre Conducta de Empresas Multinacionales; y a"The Business Charter for Sustainable Development", publicada por la Cámara Internacional de Comercio. Muchos de estos standards no hacen sino repetir conceptos que ya han sido aceptados por la comunidad y que, por lo tanto, tienen un peso no desdeñable en los parámetros éticos con los que los jueces juzgan a los infractores.

Algunos organismos supranacionales son fuente de otra clase de "Ley Blanda" sumamente influyente. Vale la pena mencionar, por ejemplo, a las Recomendaciones de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo sobre Prevención de la Contaminación Transfronteriza; las Directivas de la Unión Europea (que muy frecuentemente terminan convertidas en "Ley Dura");etc. La Declaración de Canela en el MERCOSUR es otro ejemplo de este proceso.

Otras instituciones internacionales cuentan con standards que también tienen una gran influencia. Se destacan, por ejemplo, los standards internacionales de la Organización Mundial de la Salud sobre agua potable ; los standards internacionales de la Organización Mundial de la Alimentación sobre calidad de alimentos; los standards internacionales de protección de los recursos marinos de la Comisión Ballenera Internacional; los standards de protección contra radiaciones atómicas de la IAEA; los standards internacionales de ruido de la ICAO; las reglas de Helsinski sobre Uso de Aguas de Rios Internacionales impulsadas por la International Law Association,etc.

A veces, distintas clases de "Ley Blanda" se impulsan y retroalimentan mutuamente. Para dar un ejemplo cercano, una serie de resoluciones emitidas por el Grupo Mercado Común (GMC) del MERCOSUR están orientadas a acordar normas comunes para facilitar la integración de empresas de los países miembros.

Es bueno aclarar que el sistema de gestión ISO 14000, tiene un aspecto relevante que debemos de comprender y es que no contiene estándares para el desempeño ambiental: no contiene límites en las cantidades que una compañía puede contaminar, cuanto vertido puede una fábrica descargar, cuanta contaminación de aire puede una compañía generar, o cualquier otra medida referida al desempeño ambiental. En cambio, ISO 14000 solamente crea "estándares" para una estructura de gestión que permita a una compañía considerar sus impactos ambientales. Estos estándares incluyen requerimientos para establecer: una política ambiental, una metodología para identificar actividades de la compañía ambientalmente significativas, una lista de quien tiene responsabilidad por cada actividad ambientalmente significativas, una forma de identificar y considerar las obligaciones legales y reguladoras de la compañía, procedimientos a seguir en caso de emergencias, y un sistema para identificar y dirigir las fallar de la compañía para cumplir con su propia política ambiental.

Aunque ISO 14000 puede servir para mejor el funcionamiento ambiental de una compañía, no es posible saber si una trabaja de acuerdo con los mejores indicadores ambientales solamente por estar certificada con el Sistema de Gestión de ISO 14000. La adopción de ISO 14000 puede no resultar un mejoramiento para el desempeño ambiental de organización. En efecto, una compañía puede estar certificada con ISO 14000 aunque viole las leyes pertinentes al derecho ambiental.

Algunas personas argumentan que una las mayores razones por la cual las transnacionales se respaldan con ISO 14000 es para utilizarlo como una forma de desviar posibles controversias; ya que los estándares establecidos en este sistema de gestión aparentan un funcionamiento perfecto de las empresas certificadas. ISO 14000 ha creado confusión acerca de si los estándares representan algo público y de ejecución obligatoria o no. Propagandas emitidas por compañías con certificación de ISO 14000 promueven la mala concepción de que ISO 14000 estándares desarrollados por los gobiernos nacionales o como parte de un esfuerzo internacional y que un órgano internacionalmente confiable ha examinado el desempeño ambiental de la compañía.

Las compañías utilizan esa falta de conocimiento sobre ISO 14000 y sus requerimientos para convencer al público y a las autoridades de gobierno de que las operaciones de la compañías son ambientalmente seguras y aprobadas por algún representante de interés público, de este modo negando la necesidad de que el gobierno nacional monitoreo y aplique las leyes ambientales nacionales.

Algunas compañías certificadas con ISO 14000 también insinúan que una certificación por una compañía independiente puede significar su empresa no causa ningún daño al ambiente. En realidad existen dos razones por las cuales no es cierto:

1.- Habría que revisar la independencia de las organizaciones que certifican. Por ejemplo los ambientalistas, académicos, y las ONG tienen muy poca representación en el consejo ANSI/RAB eso le dio autoridad a SGS para certificar a Standard Fruit Company. Además, uno puede preguntarse si una compañía es realmente independiente al certificar puesto que SGS tiene un interés comercial en mantener negocios con Standard y Alimentos Dole.

2.- Si uno asume que el proceso de certificación de Standard Fruit realizado por SGS es imparcial, aun así ISO 14000 no contiene estándares de desempeño ambiental; Standard Fruit puede haber establecido estándares, pero el público y el gobierno no tiene acceso a esos estándares a aplicar porque son propiedad de la compañía.

En conclusión, la certificación de ISO 14000 demuestra que Standard tiene estructurado un sistema interno de gestión para aspectos ambientales de la compañía pero no significa nada más allá de eso.

Una compañía puede utilizar ISO 14000 para desarrollar su propio Plan de Manejo Ambiental, así como una compañía utiliza estándares contables para manejar sus finanzas. Así como una compañía puede solicitar a una compañía externa que audite su sistema contable de finanzas, una compañía puede tener su sistema de manejo ambiental revisado y certificado por un registrador imparcial.

Pero así como el que una compañía use un sistema contable no garantiza que esa compañía tendrá ganancias o incluso que esos informes sean seguros y confiables, el uso de un sistema de manejo ambiental no garantiza que una compañía cumple con la ley ambiental y que no causa daño ambiental.

Conclusiones

• 1. Los consumidores y fabricantes de todo el mundo tienen mucho que ganar con la tendencia mundial a la normalización, ya que de tal modo se favorece la competitividad y la compatibilidad global.

• 2. La protección del medio ambiente también puede favorecerse con este poderoso instrumento que puede contribuir a canalizar el desarrollo y el comercio internacional por una vía que contribuya aun más al objetivo del desarrollo sostenible, al permitir a los clientes y a los consumidores expresar preferencias basadas en la performance (comportamiento) ambiental de la industria de que se trate.

• 3. El monitoreo y el seguimiento de nuevas normas industriales es parte de cualquier estrategia industrial o comercial prudente, y eso incluye a las normas sobre gestión ambiental.

• 4. Las empresas que no puedan, no quieran o no sepan adaptarse al proceso de normalización se verán severamente afectadas en su competitividad; y las que subestimen o ignoren la influencia y el poder de la "normalización", se expondrán a substanciales riesgos.

Referencias

• 1. David Burdick, American and European ISO 14001 Accreditation Requirements and Their Influences on Registrar Practice an Environment Performance, Corporate Environmental Strategy, Vol. 8, Iss, 1 (2001)

• 2. Por ejemplo, SGS Internacional ha realizado 46 certificaciones para Standard Fruti/Dole Foods alrededor del mundo desde 1995. Incluso si esta relación de beneficio mutuo no resulta en una influencia real sobre las ventas, es fácil de entender la duda sobre la independencia de un auditor como SGS en esta situación.

• 3. Alan Schoffman & Allan Tordini, ISO 14001: A Pratical Approach, pàgina 3 (American Chemical Society and Oxford University Press 2000). Ver tambièn: ISO 9000 and ISO 1400 in Plain Language, http://www.iso.ch./iso/cn/iso9000-14000/tour/plain.html.

• 4. Riva Krut & Harris Gleckman, A Missed Opportunity for Sustainable Global Developmant, pàgina 11 nota 14 (1998)

• 5. Entrevista con Lawrence Pratt, Director Adjunto, Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible, Julio 9, 2003. También Practical Approaches, página 38.

• 6. Judith. Kimmerling, Internacional Standards in Ecuador`s Amazon Oil fields: The Privatization of Enviromental Law, 26 COLUM. J ENVTL. L. (Columbia Journal of Enviromental Law) 289, pages 297-98, note 14.

Autor:

Dr. Juan Antonio Acosta Giraldo

GRUPO Consultor DISAM

Director

Quintana Roo, México