Responsabilidad del Estado

Introducción

En la Antigüedad el concepto de responsabilidad de los gobernantes era desconocido. Las sociedades estamentarias no elaboraron un concepto de responsabilidad en lo que refiere a la cosa pública.

Es recién cuando surge la figura del Estado de Derecho que el compromiso de los gobernantes y de todos los órganos del estado, aparece como consecuencia directa del sometimiento de este al Derecho y, además, debido al principio de legalidad inherente al mismo.

No obstante, el reconocimiento del deber del Estado de responder supuso un proceso que implico resabios de las inmunidades de la Corona y del Estado, y una conquista que se fue imponiendo paulatinamente: Primariamente la responsabilidad en cuanto a los actos de gestión y luego los actos del imperio.

En un comienzo, la responsabilidad del Estado se extrae del derecho privado y se basa en el concepto de culpa. Hoy, tanto la doctrina como la jurisprudencia elaboran un concepto de responsabilidad en base a criterios objetivos. Esto es lo que se conoce como la doctrina objetiva. Si existe un daño y un nexo causal entre el mismo y la actividad estatal, sin duda se configura una hipótesis de responsabilidad y de esta forma la obligación de resarcir dicho perjuicio.

Es curioso destacar que las constituciones de 1934 y 1942 prescribían al respecto: "Será civilmente responsable cualquier funcionario que, en ejercicio de la función pública que le estuviere confiada, y con incumplimiento de los deberes que el cargo le impone, cause perjuicio a terceros". (1)

Subsidiariamente, respondían las entidades públicas que poseían acción de repetición por lo abonado en caso de condenación, contra el funcionario.

(1)Justino Jiménez de Aréchaga "La Constitución de 1952" Edición de la Cámara de Senadores, pág. 202.

En nuestra Constitución de la Republica de 1967, el artículo 24, según muestra una parte de la doctrina, establece la responsabilidad objetiva del Estado. El mismo reza "El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de sus servicios públicos, confiados a su gestión o dirección".

Asimismo, se puede apreciar que el artículo 25 de la Constitución, permite a la entidad pública repetir contra sus funcionarios, la suma que hubiere pagado en reparación, cuando el daño haya sido generado por estos en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en casos de haber obrado con culpa grave o dolo.

Especies de Responsabilidad

Se puede destacar que se habla de distintos tipos de se responsabilidad del Estado:

La responsabilidad por acto administrativo

Ha sido muy laboriosa la lucha por vencer una insensibilidad que se traducía en la irresponsabilidad del Estado. El postulado de la inmunidad soberana del mismo de cuño anglo-sajón fue óbice para establecer la responsabilidad del Estado por acto administrativo en un principio.

Fue Maurice Hauriou quien señalaba, a principio del siglo XX, que la responsabilidad y el contencioso administrativo eran los pilares del derecho administrativo. Su posición era acertada respecto al derecho administrativo, ya que como se expresa, la responsabilidad es una de las bases esenciales en que se basa el estado democrático y social de derecho.

La primera consideración aceptada sobre la responsabilidad de la Administración fue la emergente del incumplimiento de obligaciones contractuales. Luego, tanto la doctrina como la jurisprudencia admitieron la responsabilidad extracontractual del Estado. Cada vez que en el cumplimiento de sus cometidos la Administración incurra en consecuencias dañosas, será directamente responsable.

Obviamente, en casos en que el daño sea consecuencia directa de un hecho ilícito o delictivo cometido por sus agentes, el Estado deberá resarcir a las víctimas, aún cuando aquellos hubieran actuado sin culpa.

El artículo 312 de la constitución ha abierto una opción para el administrado que se considere lesionado por un acto administrativo. Dicho artículo, da la opción de ir directamente a la vía judicial solicitando la reparación patrimonial, sin necesidad de ejercitar la acción anulatoria ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, luego de haber agotado la vía recursiva en este último caso.

Pero si fracasa, no podrá luego pedir la anulación ante el TCA. La otra opción es recurrir mediante los recursos administrativos correspondientes, y, luego de agotada la vía administrativa, solicitar la anulación del acto ante el TCA, y recién en caso de que se obtenga la anulación o se deje reserva a la reparación patrimonial, solicitar la misma ante el poder judicial.

La responsabilidad por acto legislativo

El punto es generalmente relacionado con la inconstitucionalidad de la ley. Sin embargo, también la ley establecida conforme a la Constitución puede dar lugar a la configuración de responsabilidad estatal, cuando de la norma legal resulten consecuencias dañosas superiores para una parte o un sector de la población, o que algunos deban soportar una carga superior al resto de los integrantes de la colectividad.

La ley no es un acto de soberanía por excelencia ni el legislador puede mandar discrecionalmente. Este actúa bajo las normas constitucionales y los principios generales del derecho.

Estas limitaciones muestran que la ley es un acto sujeto a normas jurídicas, siendo que la soberanía radica en la nación, como prevé el artículo 4 de nuestra Constitución. La ley es una norma con efectos generales, impersonales. La constitución en su artículo 8 impone la igualdad de todos ante la ley y en su artículo 72 la igualdad ante las cargas publicas.

Por encima de la voluntad legislativa, están los principios superiores de justicia y equidad, que constituyen el fundamento último de todos los derechos. No se justifica que unos pocos soporten los daños derivados de la aplicación de una norma legal. De esa forma habría un enriquecimiento sin causa perjudicando a unos pocos.

Los jueces han exigido algunos requisitos para que se configure la responsabilidad del estado por acto legislativo: que el daño causado por la nueva ley sea especial, excepcional y excediera los sacrificios normales propios de la vida en sociedad, que el perjuicio causado sea directo, y que la actividad que limita la nueva norma no sea ilícita o perjudicial.

El primer caso de responsabilidad por acto legislativo fue en 1931 con la creación de ANCAP y la implementación del monopolio de refinación del petróleo crudo y alcohol a favor del ente estatal establecido, lesionando a un grupo de industriales que demandaron al Estado patrimonialmente responsable.

La responsabilidad por acto jurisdiccional

Esta responsabilidad ha sido la primera en ser aceptada en el Uruguay. Desde la constitución de 1830, en la cual se establecía que los jueces son responsables ante la ley de la más pequeña agresión contra los derechos de los ciudadanos, así como por separarse del orden de proceder que ella establezca.

La función jurisdiccional, debe regirse entre otros principios, por el de imparcialidad e independencia en la resolución de litigios que se plantean entre las partes. En esta actividad puede mediar error y éste acarrea un perjuicio, lo cual genera la responsabilidad del Estado.

El código del proceso penal estructura el recurso de revisión contra sentencias en materia penal.

Este recurso puede interponerse en todo tiempo contra la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada en los siguientes casos: a) si los hechos que se establecen como fundamento de la condena resultan inconciliables con lo que fundamentaba la otra sentencia; b) si después de la condena sobrevienen nuevos elementos de prueba que evidencien que el hecho no existió o que el condenado no lo cometió; c) si se demuestra que la condena fue pronunciada como consecuencia de una falsedad o de otro hecho previsto por la ley penal como delito.

El artículo 290 del CPP prevé que si se hiciere lugar al recurso de revisión, el estado deberá reparar el daño causado por la sentencia de condena de la revisión, sin perjuicio de su derecho de repetición.

Corresponde agregar, que en los casos de sobreseimiento y de sentencias absolutorias, el Código del Proceso Penal no prevé nada específico relativo a la responsabilidad del Estado por daños causados al sobreseído.

De todos modos, la falta de previsión de una ley no impide la misma conforme a lo expresa el artículo 24 de la Constitución de la Republica. La norma exige ciertos elementos para configurarse la responsabilidad.

En este caso concreto, quedaría configurada la misma, si se da la existencia de actividad estatal y un perjuicio injusto debido directamente al proceso penal.

El artículo 23 de la Constitución, refiere a los jueces y a su responsabilidad personal "Todos los jueces son responsables ante la ley, de la mas pequeña agresión contra los derechos de las personas, así como por separarse del orden de proceder que en ella se establezca".

Una parte de la doctrina dice que la responsabilidad del estado por acto jurisdiccional no se deriva del artículo 23 de la constitución. Otros, entienden que si bien no se deriva del artículo 23, pero si del 24, cuando habla de servicio publico con un criterio amplio, refiriéndose a toda actividad estatal; ya sea administrativa, legislativa o jurisdiccional. Entonces, el artículo 24 solucionaría el problema pero de todas formas el 25 prevé que el estado podría repetir contra el juez por su actuar.

Responsabilidad internacional del Estado

Como es sabido la comunidad internacional está integrada por dos tipos de sujetos; los Estados y las organizaciones internacionales. Algunas veces, el perjudicado, puede no serlo directamente el Estado, sujeto de derecho internacional, sino alguno de sus nacionales. En esa hipótesis, la persona ilegítimamente perjudicada en sí misma o en sus bienes puede ser protegido diplomáticamente, por el Estado del que es nacional. Este es el mecanismo llamado protección diplomática.

Corresponde citar las palabras de Eduardo Jiménez de Aréchaga, "Siempre que se viola ya sea por acción o por omisión un deber establecido en cualquier regla de derecho internacional, automáticamente surge una relación jurídica nueva. Esta relación se establece entre el sujeto al cual el acto es imputable que debe responder mediante una reparación adecuada, y el sujeto que tiene derecho de reclamar la reparación por el incumplimiento de la obligación" (2)

En general, la indemnización por daños causados se verifica en el pago de una suma de dinero al Estado reclamante por parte del Estado ofensor. En algunas oportunidades, se han fijado condenas no pecuniarias y que se podrían considerar de orden "moral" para dar satisfacción al Estado agredido.

¿Cuándo se va a responder?

Primariamente existen dos tesis: una llamada objetiva y otra llamada subjetiva.

Conforme a la primera, el Estado responde toda vez que haya una actividad imputable al mismo, que se realice en la ejecución de los servicios públicos confiados a su actividad, gestión o dirección, que ocasiona un daño y que exista un nexo causal entre la actividad y el daño.

El factor de atribución de la responsabilidad, es de carácter objetivo independiente de toda noción subjetiva, como lo es la culpa, dolo o la falta de servicio. La ley no podría limitar o condicionar esta responsabilidad, ya que es entendido que el artículo 24 de la Constitución consagra un derecho subjetivo perfecto, que consiste en el derecho a ser resarcido por el Estado, cuando este causa un daño en el ejercicio de su actividad. Este derecho solo podría limitarse por la Constitución.

Algunos entienden que para configurar responsabilidad no se necesita la culpa ni la ilicitud, bastando que ocurra simplemente un daño. No se toma en cuenta la culpa ya que la misma es personal, lo que la haría imposible de ser atribuible a una persona jurídica.

La tesis subjetiva, entiende que el articulo 24 de la constitución, prevé quien responde, pero no cuando se responde. De esa forma, a fin de determinar cuando el estado responde, hay que estar a las disposiciones constitucionales y legales que establezcan cuando el mismo debe afrontar su responsabilidad por su actividad. Además, para esta tesis debe probarse la culpabilidad, además del daño y el nexo causal entre la conducta objetable y el daño.

(2)Eduardo Jiménez de Aréchaga. El derecho internacional contemporáneo, año 1980, pág 317.

Algunas hipótesis

Como ejemplo de responsabilidad del estado por acto legislativo, se puede citar el caso de la Administración nacional de combustibles, alcohol y portland.

Fue el primer caso de responsabilidad por acto legislativo en 1931 con la creación de ANCAP y la implementación del monopolio de refinación del petróleo crudo y alcohol a favor del ente estatal establecido, lesionando a un grupo de industriales que demandaron al Estado patrimonialmente responsable.

Un ejemplo de responsabilidad del Estado por acto jurisdiccional sería el caso en que la prisión preventiva fuera superior a la condena. Hipótesis que se manejo en analizando el caso de los hermanos Peirano.

Ejemplo de responsabilidad por acto administrativo, seria el caso de un acto ilegitimo, contrario a una regla de derecho o dictado por desviación de poder que cause directamente un perjuicio al administrado.

Otro ejemplo sería el caso de un funcionario publico que emite certificados registrales erróneos, que sean indispensables para realizar una escrituración.

También, otro caso sería, el comportamiento negligente de funcionarios del estado, que al estar trabajando en el cableado, y en su hora de descanso, realizan un asado provocando un incendio en la casa lindera.

Otra responsabilidad del estado, es el caso de muertes de pacientes en hospitales públicos, que a causa del actuar de los médicos (funcionarios públicos), provocan su fallecimiento.

Respecto a ello hay distintas posiciones. Las principales tesis son: la tesis objetiva y la subjetiva.

La primera, exige simplemente como requisito para que el estado sea responsable en el caso, el daño, y el nexo causal entre el daño y el actuar del medico en el hospital estatal. Sin embargo, para la tesis subjetiva, se debería probar además, el elemento culpabilidad, para poder demandar.

Conclusión

Como conclusión se puede decir, que las posibilidades de probar la responsabilidad de Estado dependerá, no solo del caso concreto, y de la prueba que se recoja, sino también de la teoría a que se afilie el actor.

El elemento principal es el daño, el cual es sinónimo de lesión a una persona que no tiene que soportarlo, lo que genera el derecho a ser indemnizado.

Otro elemento esencial, es probar la relación entre el daño y el actuar imputable al estado.

En un Estado de Derecho como el Uruguay, existen no solo obligaciones para las personas, sino también derechos, los cuales no quedan sujetos a su reconocimiento a texto expreso, sino que se le reconocen todos los que se deriven de la personalidad humana y de la forma Republicana de Gobierno.

Asimismo se debe tener en cuenta normas fundamentales en nuestra carta como son: los artículos 4, 7,8, 23, 24, 72, y 332, sin perjuicio de las normas establecidas por los tratados internacionales ratificados por la Republica, que protegen los derechos de las personas.

La responsabilidad del estado es una garantía a los derechos de las personas, para prevenir que las victimas del daño, queden en situación de desamparo.

Negar la responsabilidad una vez generada y probada, sería sin duda un acto irreprochable, de desconocimiento del estado social de derecho. En otras palabras configuraría un retroceso al avance de nuestra sociedad.

Bibliografía

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Berro, Graciela, "Responsabilidad del Estado por acto legislativo", LJU, t 107.

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Publico, Responsabilidad del Estado y jurisdicción, Universidad de Montevideo, 1993.

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Vázquez, Cristina, "Fundamentos de la responsabilidad del Estado en la doctrina iuspublicista", RDP Nº 7.

Autor:

Prof: Alberto Perez Perez

Est: Selene Brunetto Melendrez

20 DE NOVIEMBRE DE 2012

UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA

MONTEVIDEO, URUGUAY