A lo largo de la historia, la descentralización del Poder del Estado peruano ha sido como una procesión, pero con la peculiaridad que, se avanzaba un paso y se retrocedían dos.
Ha sido pues, un proceso de marchas y de contramarchas.
Queda claro que el triunfo de los Unitaristas frente a los Federalistas, a inicios de la vida republicana, respondió al hecho que Lima era el centro del Poder virreinal y, como tal, tenía que seguir concentrando el poder, en desmedro de los pueblos del interior del Estado que surgía.
A diferencia de lo que ocurrió en otras latitudes: la Gran Colombia (Venezuela) adoptó un modelo federal, porque la situación de los llaneros era diferente, ellos sí se habían ganado una causa para descentralizar el poder, sus libertades dependían en suma del destierro de los españoles que concentraban el poder en Lima, por lo que, descentralizar el poder, fue efecto natural de la ausencia de los españoles.
Aquí, en suelo peruano, era inconcebible; durante toda la vida colonial habíamos adoptado los caracteres de un régimen unitario.
La idea pues, de establecer un Estado Federal quedó en eso: en una intención.
Los criollos y mestizos, por fin tuvieron el poder de conducir los destinos de sus tierras. La falta de experiencia democrática del pueblo peruano y los apetitos de poder de los generales, condujeron a nuestro país -el que recién empezaba a gatear- a un Laboratorio de cual hasta ahora no ha salido; toda la historia de nuestro país está marcada por experimentos en lo que se refiere a la Descentralización del Poder.
Cada gobierno hizo lo que le pareció más conveniente.
Un gobierno constituía Concejos Departamentales o, Juntas Departamentales, dotándolos de autonomías fiscales, administrativas y, el nuevo gobierno, se traía abajo mediante decreto, todo el esfuerzo del gobierno anterior.
¿Será posible que, alegando a la descentralización y a la libre determinación de los pueblos, los pueblos del interior de nuestro país, quieran constituirse como estados independientes y soberanos?
Queda claro que, más allá de las buenas intenciones de un Estado Unitario descentralizado, los pueblos del interior del país, no puedes disparase por sus lados.
No cabe duda que el modelo de Estado Federal del Constitucionalismo Norteamericano se adelanta a todas las jugadas; les da plenas autonomías políticas, administrativas, normativas, económicas, fiscales a sus Estados – miembro, pero por otro lado los amarra en una suerte de compromiso que juraron cuando se dieron la Constitución de la Unión o del Estado Federal.
Sin embargo por estas latitudes ocurre lo contrario: las regiones del interior del país ni gozan de autonomías pero muy bien que quieren proclamar sus independencias.
El corolario sería que, falta independizar -paradójicamente- a los pueblos del interior del país, de quienes se independizaron de los españoles; falta independizar a las provincias de Lima. Lima alcanzó su libertad, ¿también las provincias?
Los argentinos, los chilenos, los grancolombianos, sí consiguieron sus objetivos porque sumaron causas para desterrar a los españoles y tener así sus autonomías; no fueron los peruanos los que libraron Junín y Ayacucho, gran parte fueron colombianos y venezolanos.
La descentralización seguirá siendo un Laboratorio si es que no incluimos en el proceso a todos los peruanos. Obviamente el proceso tiene que se conducido por quienes estén más capacitados y, para eso se necesita de gente bien intencionada.
El asunto, viéndolo bien, es más técnico que político; por desgracia, siempre se ha abordado desde el ángulo político.
La descentralización siempre ha estado en la agenda de la vida política nacional. Es una tarea pendiente, porque lo único que ha vivido nuestro país en materia de descentralización, han sido experimentos. Nunca ha existido una voluntad concertada por descentralizar el poder político; siempre las decisiones han sido tomadas arbitrariamente por los gobiernos de turno, implementando la descentralización de acuerdo a sus ópticas particulares.
La descentralización resulta ser "… nuestra promesa republicana…" como dijera Pedro Planas (+), es una promesa no cumplida, hasta ahora; ha sido un tema central tanto en el debate académico y político como en las movilizaciones sociales y populares.
La Descentralización es una política que se enmarca dentro de lo que significa la urgente Reforma del Estado que necesita implementar nuestro país -dicho sea de paso-. La descentralización, incluso, debe ir de la mano con el desarrollo de sectores exportadores (Elmer Cuba); la Región Ica (Departamento) es un claro ejemplo de cómo ha emergido una clase empresarial agroexportadora, que ha convertido a la tierra del Sol eterno en la vedette de las exportaciones en nuestro país.
Una verdadera descentralización debe simplificar la administración estatal, y no por el contrario, crear una nueva burocracia que, lo único que conseguiría, sería alejar al ciudadano del Poder del Estado. La descentralización, implica varios componentes, como: gestionar el territorio adecuadamente, fortaleciendo a las sociedades locales y regionales y, sobretodo, democratizar el ejercicio del Poder.
La concentración del Poder en un solo centro no garantiza la convivencia democrática; los detentadores del poder adoptan posturas dictatoriales y autoritarias y, generalmente, no están sujetas a cierto control o fiscalización.
Sobretodo, la acumulación de poder engendra corrupción, reflejada en los gobiernos centralistas y autoritarios; pero en esencia, la administración pública, engendra este flagelo. No existe sociedad que no conviva con este mal endémico, que destruye las bases morales de una sociedad, con su Estado de Derecho; pero en algunas, es ya una práctica institucionalizada.
Los peruanos no confían en sus funcionarios, en sus servidores públicos, en sus jueces, en sus legisladores, mucho menos en sus policías -los que deberían de brindar confianza, toda vez que son los encargados de hacer respetar la ley y prestar seguridad ciudadana-.La clásica en nuestro país es que cada vez que un Presidente concluye su período constitucional, le empiezan a llover una serie de denuncias, de cargos en su contra y de procesos judiciales y, el nuevo Presidente, comienza con una cacería de brujas hacia los funcionarios del anterior régimen; ni qué decir de quienes salvan la responsabilidad del Presidente de la República, es decir, los Ministros de Estado; a éstos personajes también los vemos desfilar por los pasillos del Poder Judicial.
La idea que le vende a la sociedad esta gente que ostenta poder, es que siempre el más vivo, el que no cumple la ley, se sale con la suya. Así están construyendo las bases de ésta sociedad, una sociedad carcomida por los vicios de la corrupción, la que se encuentra en todas las esferas.
Es por eso de vital importancia llevar adelante una Reforma del Estado con una verdadera descentralización, para evitar el abuso y la arbitrariedad del ejercicio del Poder.
Volviendo al tema que nos interesa, el asunto es ¿cómo distribuir el Poder territorialmente?; doctrinariamente conocemos dos formas de cómo organizar el territorio, de acuerdo a la asignación del Poder; éstas formas son: el Estado Unitario y el Estado Federal, aunque la otra forma es el Estado de la Confederación.
Nuestro país es un Estado Unitario; la característica fundamental del Estado Unitario es la concentración o centralización de la administración del Poder en un centro; pero eso no quiere decir que el Estado Unitario acondicione democráticamente la administración de ese único poder con ciertas autonomías (normativa, ejecutiva, administrativa, económica, política) al interior del propio Estado; éste es ejemplo del Estado Unitario descentralizado, que es a lo que debemos aspirar.
En el Estado Federal, el ciudadano está vinculado a dos ordenamientos jurídicos: el de la Unión y el del Estado Miembro. Un Estado Federal es la sumatoria de Estados -previamente constituidos- que, al proclamar la Constitución de la Unión (fundación del Estado Federal) pierden automáticamente sus respectivas soberanías y se las otorgan -todos por igual- al Estado Federal; pero eso no implica que pierdan sus autonomías; allí radica el carácter descentralista del Estado Federal.
Con la Confederación, se da la figura que, los Estados miembros siguen siendo soberanos, por lo tanto pueden, en el ejercicio de sus soberanías, separarse de la Confederación.
¿Quién conoce mejor los problemas de Piura, de Arequipa o, de Tacna?, ¿los conoce un señor de Lima o los conocen mejor los pobladores de aquellos lugares?; eso es descentralizar, otorgarle el poder a quienes conocen mejor la realidad de sus localidades, de sus regiones, para que tomen las decisiones acertadas; es difícil que un funcionario de Lima tome una decisión acertada, porque no vive y no palpa la realidad.
La mayoría de gobiernos han considerado a los gobiernos locales y regionales como sus simples intendencias, nombrando a dedo -desde Lima- a sus responsables; desde los Organismos de Desarrollo, las Corporaciones, hasta los Consejos Transitorios de Administración Regional, los que tan solo han sido "Mesas de Parte del Gobierno Central", porque no podían decidir nada, simplemente tramitar algunos pedidos que se resolvían en Lima y no en las localidades y regiones de origen; eso no es descentralización, eso es desconcentración, una simple estrategia del centralismo de los gobiernos de turno, para mantener el ejercicio centralizado del poder, mediante la creación de corporaciones que les son subordinadas. la descentralización no es que Lima invierta en lugares alejados, sino que esos lugares decidan en qué invertir.
Por eso necesitamos entes que sean capaces de administrar sus propios recursos, con autonomías económica y administrativa y, con el poder de decisión. Generalmente son los gobiernos autoritarios, los que tratan de concentrar todo el poder; todas las decisiones pasan por sus manos. La descentralización incluso se puede visualizar, cuando vemos que es El Presidente de la República quien inaugura un puente en una localidad lejana, pudiendo ser el Alcalde de aquella zona; a esos extremos llega el centralismo, a esos niveles de protagonismo político.
Y el centralismo no solo perjudica a los pueblos alejados, sino también a la ciudad en la que se asienta todo el poder; fenómenos como la migración del campo a la ciudad, son los que la perjudican; así se dan las invasiones -en campos del cultivo en la mayoría de ocasiones- y nacen los pueblos jóvenes, los que no cuentan con los servicios básicos de agua potable, de alcantarillado, de luz, de infraestructura básica; ¿cómo va a atender esas demandas el poder centralizado?; así Lima se siente asfixiada.
El hecho de repartir el poder a instancias inferiores, no quiere decir que esas instancias se desliguen de la visión nacional porque, nuestro país va a seguir siendo un Estado Unitario; es por eso que las perspectivas de desarrollo nacional, deben de recoger las perspectivas locales y regionales; son éstas las que deben alimentar ese Gran Proyecto Nacional, tantas veces postergado por las coyunturas políticas y por las diferencias de nuestra clase política.
Los gobierno locales gozan de tradición; existen -incluso- desde antes del nacimiento del Estado peruano, es decir, desde la colonia; posteriormente las Juntas Departamentales y los Consejos Departamentales, se constituyeron en el nivel interlocutor entre el gobierno central y los gobiernos locales; apuesto por una descentralización que siente sus bases en los gobiernos locales y, en los actuales departamentos como Región -o como quieran llamarlos-.
La mayoría de experiencias de gobiernos subnacionales o subestatales, han tomado como base a las circunscripciones departamentales, como fueron los casos de las Juntas Departamentales de 1823, 1828, 1856 y, 1867 ó, los Concejos Departamentales de 1873 y 1933; por eso, está más arraigado en las conciencias populares el concepto de Departamento.
Actualmente en nuestro país se está dando un proceso de regionalización -para algunos impuesto desde el CND-; por lo que es importante que no confundamos a la descentralización con la regionalización; mientras la primera es la democratización del ejercicio del poder a través de una distribución del mismo a niveles subestatales, la segunda, es una forma, una de las tantas formas que se han ideado, para implementar la descentralización, uno de los tantos experimentos.
El debate nacional sobre la descentralización es tan amplio, que no todos hablan el mismo lenguaje; hay tantas posiciones al respecto que, hay quienes hablan de macroregionalización, otros de regionalización, inclusive de departamentalización y, de municipalización; hay tantas propuestas como ofertas electorales. Tanto es el discurso que se vende, que el común de los peruanos ha llegado al extremo de no saber identificar qué es realmente la descentralización y la confunden con esto que llaman regionalización.
Son cosas diferentes y no podemos caer en la irresponsabilidad de confundir a la sociedad peruana.
Se pretende integrar a las circunscripciones departamentales afines, en un nuevo núcleo de poder al que se va a denominar Gobierno Regional –cuando transitoriamente los Departamentos han venido funcionando desde el 2003 como Gobiernos Regionales-; esto es una clara muestra de cómo se está confundiendo a la sociedad, no sé si para atender a intereses subalternos; pero no se dan cuenta que lo único que van a conseguir es alejar cada vez más a la ciudadanía del Poder de decisión y, van a crear más burocracia, cuando la tendencia es acercar el poder a la ciudadanía y reducir al Estado para hacerlo más eficiente.
Van a desaparecer las identidades ya configuradas y formadas -sobre la base de los departamentos y las provincias (Gobiernos Locales)-, al crearse estos monstruos; si a las finales somos un Estado Unitario ¿para qué complicarnos?, tomemos a los Departamentos y a los gobiernos locales, como la base de un verdadero proceso de descentralización, y esto no quiere decir que las provincias de diferentes departamentos hagan negocios entre ellas mismas; al final todos seguiremos siendo peruanos, ¿o no?.
Lo que se necesita, es una verdadera voluntad política y acción ciudadana, porque la descentralización no es una idea que tenga dueño, no es propiedad de un grupo político; es el anhelo de la nación peruana.
Bibliografía
La Descentralización en el Perú Republicano (1821 – 1998) PEDRO PLANAS SILVA – Lima Perú, 1998
Exposición de Elmer Cuba en la Conferencia Anual Ejecutivos CADE 2000 – 2001, IPAE, Lima Perú, 2001
Separatas sobre Descentralización – Frentes Regionales del Perú
Por
Raúl Antonio Bravo Sender
Estudiante de Derecho y Ciencias Políticas
Universidad Nacional San Luis Gonzaga de Ica – Perú
Categoría : Derecho Constitucional Derecho Regional