Inconstitucionalidad del decreto legislativo Nº 1070, que modifica la Ley de Conciliación Extrajudicial (Perú) (página 2)

-    No existen suficientes Centros de Conciliación Gratuitos (CCG) del MINJUS. Hay únicamente 33 Centros de Conciliación Gratuitos a nivel nacional ubicados en sectores menos favorecidos social y económicamente, de los cuales 19 de ellos están ubicados en Lima y el resto en 13 Provincias (en Arequipa hay dos); sin embargo, en el Perú existen 27 Distritos Judiciales, por lo que los usuarios de aquellos Distritos en los que no existen CCG, ven limitadas sus posibilidades de conciliar antes de iniciar un proceso.

-    Los CCP se ubican en zonas que son asequibles a los ciudadanos de mayores recursos, ocasionando que el servicio sea excluyente. Por ejemplo, de 458 centros ubicados en Lima, 195 -casi el 43%- se encuentran en Miraflores, San Isidro y el Centro de Lima.

-    Al parecer, se habrían presentado casos de conductas poco éticas en algunos centros de conciliación. Según informe de la CERIAJUS, se han presentado numerosas denuncias contra Centros de Conciliación Extrajudicial, Centros de Formación de Conciliadores y Conciliadores por presuntas conductas anti-éticas; por ejemplo, por haber levantado actas sobre audiencias simuladas.

-    Hasta el momento no se ha demostrado que se haya logrado reducir la carga procesal del Poder Judicial. Por el contrario, según la Estadística del Poder Judicial, la carga procesal ha seguido aumentando.

-    Falta información accesible sobre el grado de cumplimiento de los acuerdos conciliatorios. Ello, a pesar que el Artículo 30 de la Ley de Conciliación establece que los Centros de Conciliación deben elaborar semestralmente sus resultados estadísticos y remitirlos al MINJUS para su difusión públicamente. Esta falta de disponibilidad de la información impide que se pueda medir el desempeño de los centros de conciliación y la efectividad del mecanismo.

-    El Estado no ha realizado mayores esfuerzos para difundir y promocionar la utilización de los mecanismos alternativos de solución de conflictos".

En tal sentido, queda absolutamente claro que la Conciliación Extrajudicial hace que los procesos de alimentos se encarezcan, desnaturalizando su esencia.

Normatividad Vulnerada

4.1) Constitución Política del Perú:

-         El Principio de Supremacía de la Constitución: Artículo 51º.

Este Principio ha sido ampliamente desarrollado por nuestro Tribunal Constitucional en el Fundamento 56 del Expediente Nº 047-2004-AI/TC:

"El principio de jerarquía puede ser comprendido desde dos perspectivas:

a) La jerarquía basada en la cadena de validez de las normas. Al respecto, Requena López señala que el Principio de Jerarquía hace depender la validez de una norma sobre otra. Por ende, dicha validez se debe entender como la conformidad de una norma con referencia de otra u otras que sean jerárquicamente superiores.

En esa perspectiva, el Tribunal Constitucional ha expresado: El orden jurídico es un sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas.

Agregando que: "Con ello se postula una prelación normativa con arreglo a la cual, las normas se diversifican en una pluralidad de categorías que se escalonan en consideración a su rango jerárquico".

Dicha estructuración se debe a un escalonamiento sucesivo tanto en la producción como en la aplicación de las normas jurídicas.

Esta jerarquía se fundamenta en el principio de subordinación escalonada. Así la norma inferior encuentra en la superior la razón de su validez; y, además obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido conocida por el órgano competente y mediante el procedimiento previamente establecido en la norma superior.

b) La jerarquía basada en la fuerza jurídica distinta de las normas. Al respecto, se precisa que la fuerza o eficiencia de una fuente pueden definirse como su capacidad para incidir en el ordenamiento, creando derecho objetivo o modificando el ya existente, su potencialidad frente a las otras fuentes.

Asimismo, exponen que mediante el concepto de fuerza jurídica atribuible a cada forma normativa se establece una ordenación jerárquica del sistema de fondo, según la cual las relaciones entre las fuentes se desarrollan conforme a dos reglas básicas:

1º.  En virtud de su fuerza activa, una  fuente  puede  modificar: a) cualquier disposición o norma de fuerza inferior a la suya, y  b) cualquier disposición o norma de su misma fuerza.

2º. En virtud de su fuerza pasiva, ninguna disposición o norma puede modificarla por una fuente de fuerza inferior".

-         Derecho a las Prestaciones de Salud: Artículo 11º.

Este Principio refiere que el Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud, supervisando su eficaz funcionamiento. Así lo ha sostenido nuestro TC en el Fundamento 54 de la STC 0050-2004-AI (Acumulados):

"La seguridad social es la garantía institucional que expresa por excelencia la función social del Estado. Se concreta en un complejo normativo estructurado -por imperio del artículo 10 de la Constitución- al amparo de la "doctrina de la contingencia" y la calidad de vida; por ello, requiere de la presencia de un supuesto fáctico al que acompaña una presunción de estado de necesidad (cese en el empleo, viudez, orfandad, invalidez, entre otras) que condiciona el otorgamiento de una prestación pecuniaria y/o asistencial, regida por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y fundada en la exigencia no sólo del mantenimiento, sino en "la elevación de la calidad de vida"".

En tal sentido, mediante el proceso judicial de alimentos, el alimentista logra que el juez ordene al empleador que efectúe la retención judicial (de hasta el 60%), más su incorporación como beneficiario del Régimen de Seguridad Social (en el supuesto de no serlo); sin embargo, al recurrir previamente a la Conciliación Extrajudicial Privada, se transgrede este Principio Constitucional que tiene la calidad de indisponible.

-         Principio de Gratuidad en la Administración de Justicia para personas de escasos recursos: El inciso 2 del Artículo 139º.

Como se ha citado ut supra, el proceso de alimentos es gratuito, pero al recurrir previamente a la Conciliación Extrajudicial Privada (porque los CCG son ínfimos en comparación con el grueso de la población que requiere de estos servicios tal como lo ha reseñado el IPE) se encarece este proceso, transgrediendo su naturaleza de gratuidad.

Demás está decir que las personas que recurren a la vía judicial para que se les reconozca alimentos, son en su gran mayoría de escasos recursos.

-         Principio de Igualdad ante la Ley: El inciso 2 del Artículo 139º.

Nuestro Tribunal Constitucional en reiteradas oportunidades se ha pronunciado respecto a que en materia pensionaria se aplica –de manera excepcional– la teoría de los derechos adquiridos, y que la pensión tiene naturaleza alimentaria.

En ese mismo sentido citamos las STC Nº 1417-2005-AA/TC y 008-96-AI/TC, cuyos Fundamentos señalamos a continuación:

Fundamento 59 de la STC Nº 1417-2005-AA/TC:

"Todos los poderes públicos, incluida la Administración Pública, deberán tener presente, tal como lo ha precisado este Colegiado de manera uniforme y constante -en criterio que mutatis mutandis es aplicable a cualquier proceso judicial o procedimiento administrativo que prevea plazos de prescripción o caducidad- que las afectaciones en materia pensionaria tienen la calidad de una vulneración continuada, pues tienen lugar mes a mes, motivo por el cual no existe posibilidad de rechazar reclamos, recursos o demandas que versen sobre materia previsional, argumentando el vencimiento de plazos prescriptorios o de caducidad".

Fundamento 15 de la STC 008-1996-AI/TC:

"La Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Estado señala: "los nuevos regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los trabajadores públicos, se establezcan, no afectan los derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los regímenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias". Una correcta interpretación de tal disposición no puede ser otra que la de consagrar, a nivel constitucional, los derechos adquiridos en materia pensionaria por los pensionistas sujetos a los regímenes de los Decretos Leyes 19990 y 20530, entendiéndose por derechos adquiridos "aquellos que han entrado en nuestro dominio, que hacen parte de él, y de los cuales ya no puede privarnos aquel de quien los tenemos".

Por lo tanto, bajo este comentado Principio Constitucional, no debe ser exigible la Conciliación Extrajudicial, toda vez que los alimentos tienen un tratamiento muy similar al tema provisional.

4.2) No procede la conciliación cuando se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refiere los Artículos 43º y 44º del Código Civil: El inciso c) del Artículo 7-Aº del Decreto Legislativo Nº 1070.

Las personas señaladas en los citados Artículos del Código Civil tienen incapacidad absoluta o relativa, por lo que no tienen capacidad de ejercicio como para interponer demanda de alimentos, por lo que intervienen representados por su padre o madre.

De otro lado, ha quedado totalmente claro que los alimentos son derechos de los incapaces, inclusive son fundamentales.

Por lo tanto, se infiere que no es obligatoria la Conciliación Extrajudicial en esta materia.

4.3) El Interés Superior del Niño y Adolescente: El Artículo IX del Título Preliminar del Código de los Niños y Adolescentes.

La Corte Suprema de justicia de la República ha manifestado como jurisprudencia vinculante que: "El interés superior del niño y del adolescente y el respeto de sus derechos debe considerarse en cualquier medida adoptada por el Estado y en la acción de la sociedad" [4].

Entonces, al expedirse el inconstitucional Decreto Legislativo, el Estado no ha tomado en consideración el Interés Superior del Niño y Adolescente, pues la Conciliación Extrajudicial es una perdida de tiempo (se calcula mas o menos en un mes calendario el proceso conciliatorio) y dinero (se ha establecido que se encarecen los procesos de alimentos).

Conclusiones y Recomendaciones

5.1) Que, cualesquiera de las personas naturales o jurídicas a que se refiere el Artículo 203° de la Constitución Política, interpongan la Acción de Inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo Nº 1070, toda vez que éste lesiona derechos fundamentales citados precedentemente.

5.2) Que, mientras se interponga la citada Acción de Inconstitucionalita y el TC la resuelva (claro está declarando fundada la demanda), todos los jueces –al calificar las demandas de alimentos– no deben exigir que Acta de Conciliación Extrajudicial, amparándose en el control difuso normado en el segundo párrafo del Artículo 138° de la Constitución Política.

5.3) Que, el Congreso de la República en uso de las facultades conferidas por la Carta Magna (Artículo 102°) derogue el inconstitucional Decreto Legislativo Nº 1070.

Autor:

Fernando Calos Vinicio Valvidia Correa

Abogado

Egresado de la Maestría en Derecho Constitucional

Lima, Perú

[1] Publicado en el Diario Oficial "El Peruano", con fecha 28 de junio del 2008, cuya Primera Disposición Final refiere que entrará en vigencia a los 60 días calendarios de su publicación.

[2] Artículo V.‐ Interpretación de los Derechos Constitucionales: "El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte".

[3] Mayor referencia en: www.ipe.org.pe/publicaciones/docs/Conciliación.

[4] Casación Nº 856-2000-Apurimac, publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el 30 de noviembre del 2000.