- Resumen
- Abstract
- Marco legal
- 1. Historia reciente
- 2. Posición del FMI
- 3. Subsidios para VIS (vivienda de interés social) y el sistema AFC
- 5. Recomendaciones
- 6. Bibliografía
Se le dará inicio a la ponencia con una breve introducción sobre la vivienda.
Más adelante se presentarán las políticas que tiene el FMI al respecto de los subsidios de vivienda.
A continuación se dará a conocer cómo es la política de VIS (Vivienda de Interés Social) con una leve mirada a algunos países, en especial Colombia, y el sistema AFC (Ahorro para el Fomento de la Construcción).
Para finalizar la ponencia se darán las conclusiones y recomendaciones pertinentes sobre el tema expuesto.
The report will begin with a brief introduction on housing.
Later on the IMF politics, respecting housing subsidies, will be presented.
Next it will be shown how are the politics of the SIH (Social Interest Housing) with a brief look to some countries, especially Colombia, and the CFS (Construction Fomentation Savings) system.
To conclude the report the conclusions and pertinent recommendations will be given based on the exposed topic.
Según el artículo 51de la constitución política: "Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda". (Art. 51) (Asamblea Nacional Constituyente, p. 7, 1991).
El objetivo de la ponencia es estudiar si en realidad las políticas de subsidios de vivienda que se aplican en el mundo, y en particular en Colombia, se cumplen realmente como dice la ley.
"La vivienda constituye un factor determinante de desarrollo social y económico, en la medida que posibilita la disminución de la pobreza y la miseria, la reactivación de la economía y la generación de empleo". (Departamento Nacional de Planeación, Sin año, [en línea]).
La vivienda es el bien más costoso que la mayoría de la población puede aspirar a adquirir a lo largo de su vida, por eso el financiamiento debe garantizar cuotas de amortización ajustadas al ingreso de la familia, amplios plazos y requiere un sistema de financiación propicio, confiable y sostenible. (ARANGO, Gilberto, p. 241, 2001).
La baja accesibilidad de la vivienda a nivel mundial ha llevado al FMI a formular estrategias para mejorar las políticas de vivienda y en especial políticas para el subsidio de vivienda, tales como: regularización de la tenencia de la tierra, privatización de las viviendas estatales, impuestos sobre la propiedad, autorización de los préstamos del sector privado a tasas positivas y de mercado, ampliación de las leyes de ejecución de hipotecas, introducción de instrumentos de préstamo mejorados, creación de subsidios transparentes, concentración en los pobres, subvención de las personas y no de las casas, examen de los subsidios, construcción de vivienda destinada a los más necesitados. (MAYO, Stephen, p.46, 1994).
La nueva política de vivienda de interés social en Colombia, ha adquirido una creciente dimensión desde que se puso en marcha. Sin embargo, no ha jugado hasta ahora un papel importante en la reducción de los déficit de vivienda pues la insuficiencia de recursos públicos para subsidios a la vivienda ha influido de manera importante en este resultado.
Los principales oferentes de viviendas sociales han sido empresas constructoras privadas, las cajas de compensación familiar, y organizaciones populares de vivienda. Esos oferentes son de muy diverso tamaño pero aportan un ambiente de competencia en la determinación de los precios de mercado de viviendas nuevas. (HELD, Günther, 2000, [en línea])
En contravía a la posición del fondo nace en Colombia los subsidios AFC (Ahorro para el Fomento de la Construcción) el cual es un beneficio tributario para las personas que adquieran un crédito de vivienda. De esta forma, podrán reducir su retención en la fuente hasta en un 30%, al ser considerado parte de su ingreso como no constitutivo de renta. El incentivo se puede obtener antes de cinco años de haber dado la cuota inicial para la vivienda. (Revista cambio.com, 2001, [en línea]).
En las últimas décadas lo que se nos ha presentado como política de vivienda en Colombia han sido en realidad políticas de financiación de vivienda. La legislación en esta materia ha sido una sucesión de ininterrumpida de ajustes desafortunados en la política financiera que sustenta el funcionamiento de la vivienda social. (ARANGO, Gilberto, p. 227, 2001).
Como resultado de esta política se produjo el colapso del sistema UPAC, después de una larga sucesión de ajustes que terminaron por hacerlo inoperante, arrastrando miles de familias de clase media a una situación sin salida en la cual se vieron obligadas a entregar sus viviendas por no poder continuar cumpliendo con sus obligaciones de crédito. (ARANGO, Gilberto, p. 227, 2001).
"El sector de vivienda desempeña en el bienestar de los países un papel más importante que el que se suele atribuírsele, ya que afecta directamente no sólo el bienestar de las personas sino también el funcionamiento de otros sectores económicos. En vista de la experiencia adquirida en todo el mundo, se ha iniciado un nuevo programa de política en que se establecen estrategias para el sector de vivienda en que se dan mayores posibilidades y más libertad de acción a las fuerzas económicas". (MAYO, Stephen, p.44, 1994).
El FMI propone las siguientes estrategias:
Tabla 1.
Recomendaciones del FMI para un mercado propicio de vivienda.
Instrumentos | Estrategias |
Desarrollo de los derechos de propiedad | Regularización de la tenencia de la tierra, privatización de las viviendas estatales, impuestos sobre la propiedad. |
Desarrollo de financiación hipotecaria | Autorización de los préstamos del sector privado a tasas positivas y de mercado, aplicación de las leyes de ejecución de hipotecas, introducción de préstamo mejorados. |
Racionalización de los subsidios | Creación de subsidios transparentes, concentración en los pobres, subvención de las personas (y no las casas), examen de los subsidios. |
Creación de infraestructuras | Coordinación del aprovechamiento de tierras, recuperación de los gastos, adecuación del suministro de la demanda, mejora de la infraestructura de los barrios de tugurios |
Reglamentación de l aprovechamiento de la tierra y el desarrollo de la vivienda | Simplificación de la reglamentaciones complejas, eliminación de las distorsiones de los precios y de las situaciones de escasez artificial. |
Desarrollo de un marco de política institucional | Equilibrio de las funciones del sector público y del sector privado, creación de un foro para administrar el sector de vivienda en su totalidad, desarrollo de estrategias propicias, vigilancia del desempeño del sector. |
Fuente: MAYO, Stephen. Cambios estructurales en la política de vivienda. Finanzas y desarrollo. 1994. P. 46.
Un sector de vivienda eficiente y adecuado puede aportar grandes beneficios. Pero si no se da esto, quienes sufren las consecuencias más graves de los fracasos de los mercados de vivienda son los pobres.
En muchos casos, los principales perdedores son los grupos a los cuales las políticas de vivienda están destinadas a beneficiar. (MAYO, Stephen, p.46, 1994).
3. Subsidios para VIS (Vivienda de interés Social) y el sistema AFC
3.1. Subsidios para VIS
Las nuevas políticas de vivienda social recurren a subsidios a la demanda de vivienda con el objeto de dotar a jefes de hogar y personas de menor ingreso con capacidad de compra. Estos subsidios permiten a sus beneficiarios concurrir al mercado a elegir sus viviendas, sujetos a determinados estándares, precios y disponibilidades. (HELD, Günther, 2000, [en línea]).
En Chile, por ejemplo, la nueva política de vivienda social basada en subsidios a la demanda y orientada al mercado ha establecido reglas claras, transparentes y estables para los diversos participantes, y ha ganado legitimidad y aceptación entre los jefes de familia y personas que han postulado a subsidios habitacionales. Estos últimos han dispuesto un sistema transparente y objetivo de acumulación de puntaje que pondera el cumplimiento de requisitos de ahorro previo y las características demográficas y socioeconómicas de las familias.
El Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, a través de sus Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), ha asumido como regulador y supervisor de los estándares de las viviendas sociales, como administrador del proceso de subsidios habitacionales a nivel nacional y regional, como proveedor "subsidiario" de viviendas progresivas y básicas a familias y personas de muy bajos ingresos, y como oferente de crédito a las mismas. Ese ministerio también ha extendido garantías a los créditos hipotecarios a viviendas sociales, a fin de motivar a la banca privada a incursionar en este segmento de mercado. (HELD, Günther, 2000, [en línea]).
Para Chile El sistema de acceso a la vivienda basado en subsidios a la demanda ha logrado dinamizar la construcción y el acceso a viviendas de interés social, y ha motivado un significativo crecimiento en el ahorro personal y familiar para esas viviendas. Ello ha conducido a importantes reducciones en los déficit de vivienda, permitiendo incluso anticipar el término del déficit habitacional cuantitativo en alrededor de 15 años. (HELD, Günther, 2000, [en línea]).
En algunos países de Europa central y oriental bajar el costo del alquiler se convirtió en una solución importante y eficaz como subsidio para aumentar la proporción de propiedad de la vivienda; esto por la dificultad de conseguir vivienda propia. Luego implementaron un sistema de crédito con tasas de interés muy bajas para facilitar la adquisición de vivienda. (PICHLER-MILANOVICH, Natasha, 1999, [en línea]).
En Estados Unidos se puede obtener mejores subsidios o menores tasa de interés para el subsidio para vivienda con trabajo para el gobierno o de ayuda social, lo cual baja la renta de vivienda. Esto hace que se incentive más la adquisición de vivienda. Además se puede determinar la talla de los subsidios. (WALLISON, Peter, 2000, [en línea]).
En Uruguay, a partir del segundo semestre de 1993, se ha venido implementando una política habitacional basada en la entrega de subsidios (focalizada en las familias más pobres) y requisitos de ahorro previo. Para acceder al subsidio las familias deben estar inscritas en el Registro Nacional de Postulantes y contar con un mínimo de ahorro previo establecido de acuerdo al nivel de subsidio que aspira y antes de cierta fecha previamente fijada. (SZALACHMAN, Raquel, 2000, [en línea]).
En Bolivia, en cambio, no existe un sistema de subsidios habitacionales, ni requisitos de ahorro previo para viviendas de tipo social, y el país ha adolecido tradicionalmente de falta de mecanismos de financiamiento para este tipo de viviendas. (SZALACHMAN, Raquel, 2000, [en línea]).
En Colombia se crea la figura del subsidio de demanda, con el objeto de hacer accesible la vivienda producida a los estratos de menores ingresos. Al beneficio del subsidio tiene derecho toda familia que se localice por debajo de un cierto nivel de ingreso (menos de 2 salarios mínimos), que se establece como límite inferior del mercado solvente de aspirantes a la adquisición de vivienda, y quien cumpla además con una serie de requisitos de elegibilidad previamente establecidos. (ARANGO, Gilberto, p. 244, 2001).
Acorde con la modernización y apertura de la economía, aquellas funciones que el sector privado podría ejecutar más eficientemente, como otorgar créditos y construir viviendas, dejaron de ser actividades de las entidades del Estado, pasando a manos de las entidades privadas y de las cajas de compensación familiar y de organizaciones populares de vivienda. Para ayudar a las familias más pobres, se instauró el subsidio de vivienda directo a las familias demandantes y beneficiarias finales de la vivienda y se eliminó el subsidio al crédito. (Departamento Nacional de Planeación, Sin año, [en línea]).
La construcción de viviendas ha ganado importancia en los programas de vivienda social. Mientras el INURBE destinó el 63% y el 21% de sus recursos a programas de lotes y a viviendas usadas en 1991-93 respectivamente, casi el 80% del monto de sus subsidios se canalizó hacia viviendas nuevas y el mejoramiento de viviendas existentes en 1994-97.
Los precios de las viviendas sociales se han situado en un rango equivalente a US$ 5.200 y US$ 17.900 dólares, y donde este último es el precio tope de viviendas a las cuales pueden aplicarse subsidios habitacionales.
Los subsidios a la vivienda del INURBE en programas de la red de solidaridad social para las familias más pobres, se han localizado en un rango equivalente a U$ 1.950 y US$ 3.250 dólares. Ante la evidencia de que eran insuficientes, se introdujeron programas de recuperación del entorno residencial y de mejoramiento de viviendas para los hogares con ingresos inferiores a dos salarios mínimos en 1994. (HELD, Günther, 2000, [en línea]).
En cuanto a la focalización de los subsidios el INURBE ha concentrado el 73% del monto de sus subsidios habitacionales en familias con ingresos de hasta dos salarios mínimos legales. Por su parte, las cajas de compensación familiar han destinado el 42% del monto de sus subsidios a hogares con esos ingresos, y el 58% de ese monto a hogares con ingresos entre dos y cuatro salarios mínimos legales. (HELD, Günther, 2000, [en línea]).
Lamentablemente esta política del subsidio no ha dado los frutos que se esperaban. Aunque ha sido un factor dinamizador en la producción de vivienda nueva, en su aplicación este ha tenido muchos problemas: los recursos que se han destinado para respaldarlo han estado siempre muy por debajo de las demandas consolidadas en proyectos y calificadas como elegibles, los recursos no se han concentrado como se pretendía en los grupos más pobres de la población, no se han distribuido equitativamente los beneficios del subsidio en las distintas regiones como se pretendía, y por último, se ha caído en el viejo vicio de que cada gobierno da su propia interpretación del subsidio, modificando su aplicación y operación, con lo cual se ha ido restando gradualmente confiabilidad y eficacia. (ARANGO, Gilberto, p. 244 – 246, 2001).
Es claro que deben incrementar los recursos para subsidios. El esfuerzo fiscal es insuficiente tanto para resolver el problema habitacional como para que el programa de vivienda subsidiada tenga impacto económico. (CAMACOL, 2001, [en línea])
Otro de los problemas que presenta Colombia y que ha tenido una fuerte incidencia en el déficit cualitativo, se refiere a la escasez de tierras urbanizables y que se ha traducido en elevados precios de los terrenos. Como consecuencia de lo anterior, ha proliferado la construcción de barrios ilegales en zonas de alto riesgo, con graves deficiencias urbanísticas y de servicios. Las familias que habitan este tipo de viviendas están prácticamente marginadas de los subsidios de gobierno y del crédito de las entidades financieras.
Para resolver estos problemas, a partir de 1994 se diseñó una nueva estrategia dirigida a la población de menores ingresos, ofreciendo programas de mejoramiento de vivienda y entorno y una política de tierras para impedir que la valorización de los terrenos excluya del mercado, por la vía de alzas de precios, a la población más pobre. Como resultado se redujo tanto el déficit cuantitativo, que pasó de 1,1 millones de unidades en 1993 a 0,85 millones en 1997, como el déficit cualitativo (de 3,3 millones en 1993 a 2,9 millones en 1997).
Sin embargo, el bajo el nivel de ingresos y la fuerte vinculación a trabajos informales dificultan a los hogares de menores ingresos generar los ahorros suficientes para financiar la cuota inicial de su vivienda, acceder al crédito y atender el servicio de la deuda. En consecuencia, de acuerdo con estudios recientes, pareciera que para los programas de adquisición de vivienda, el monto de los subsidios sigue siendo bajo para las familias con ingresos inferiores a dos salarios mínimos. Esto involucra la necesidad de incrementar el valor unitario de los subsidios, lo que a su vez implicaría reducir la cobertura para los menos pobres. (SZALACHMAN, Raquel, 1999, [en línea]).
3.2. Sistema AFC
El AFC es un beneficio tributario para las personas que adquieran un crédito de vivienda. De esta forma, podrán reducir su retención en la fuente hasta en un 30%, al ser considerado parte de su ingreso como no constitutivo de renta. El incentivo se puede obtener antes de cinco años de haber dado la cuota inicial para la vivienda.
Esta herramienta para impulsar la inversión en el sector de la vivienda de estratos medios y altos.
Podrán acceder al programa de crédito con garantía de VIS, los hogares conformados por personas independientes y no requerirán la aprobación previa del Fondo Nacional de Garantías. (Revista cambio.com, 2001, [en línea]).
- El no tener un sistema de financiación propicio ha traído como consecuencia un bajo impacto en las políticas de subsidios Colombia.
- El balance de estos ocho años muestra que la política de vivienda estuvo concentrada en la administración y distribución de los subsidios, quedando en segundo plano otros aspectos relevantes tanto para lograr la producción de viviendas de bajo costo, como para permitir el acceso de las familias más pobres a ella.
- Los programas de financiación y subsidios de vivienda muchas veces no son efectivos por la manera desigual e injusta como se reparten los subsidios.
- La creación de una pesada carga fiscal para apoyar la vivienda no es buena para el sector (de la vivienda) ni para la integridad fiscal.
- No se puede hablar realmente de VIS cuando los créditos que existen para adquirir vivienda no están al alcance de la población que lo necesita; y si no es así; ¿Quién le presta a una persona sin recursos?.
- El pobre tiene más complicado el camino para llegar a tener la oportunidad de conseguir un subsidio para vivienda por los requisitos que tiene que cumplir, sobre todo los salariales; mientras que a la población pudiente hasta le dan exenciones tributarias por tomar un subsidio AFC.
- Se debe tener en real cuenta la capacidad de la población para sufragar el costo de su vivienda.
- De no introducirse cambios sustanciales en la política de vivienda, esta continuará siendo inaccesible para el grueso de la población.
- Incrementar el monto de los recursos fiscales para subsidios a VIS.
- Distribuir los recursos de tal manera que la suma de subsidios otorgados por el Inurbe y Cajas de Compensación sean equilibrados con la población de cada región.
- Usar los predios del estado en proyectos de vivienda para solucionar la escasez de tierra: Entregar predios de propiedad del estado como aporte a proyectos manejados a través de esquemas de fiducia, que luego se pueden entregar al comprador como parte del subsidio.
Juan Camilo García S.
- ARANGO Gilberto. La vivienda en Colombia en el cambio de siglo. En: BRAND, Peter. Trayectorias urbanas en la modernización del Estado en Colombia. 2001. P. 227 –263.
- CAMACOL (2001). Problemas y propuesta de soluciones a la coyuntura del sector de la construcción con énfasis en la vivienda. http://www.camacol.org.co/boletin/Otros/propuestaporlareactivaciondelsector/propuestaporlareactivaciondelsector.htm . (26 Nov. 2001).
- Colombia. Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia. Librería Antorcha. 1991. 58 P.
- Departamento Nacional de Planeación (Sin año). Política de vivienda.
http://www.dnp.gov.co/ArchivosWeb/Plan_Nacional/6.1PoliticadeVivienda.pdf. (14 Nov. 2001).
- HELD, Günther. Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios de demanda en Chile, Costa Rica y Colombia. CEPAL, Serie Financiamiento del desarrollo Nº 96. Santiago de Chile. 2000. P. 1 – 53.
- MAYO, Stephen. Cambios estructurales en la política de vivienda. Finanzas y desarrollo. 1994. P. 44 – 47.
- PICHLER-MILANOVICH, Natasha (1999). Housing privatisation in central and eastern Europe: from policy to practice.
- SZALACHMAN, Raquel (2000). Perfil de déficit y políticas de vivienda de interés social: Situación de algunos países de la región en los noventa. http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/2/4902/P4902.xml&xsl=/ues/tpl/p9f.xsl. (26 Oct. 2001).
- SZALACHMAN, Raquel (1999). Un perfil de déficit de vivienda en Colombia, 1994.
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/8/4508/P4508.xml&xsl=/ues/tpl/p9f.xsl. (26 Oct. 2001).
- Revista cambio.com (2001). No hay quinto malo. http://www.revistacambio.com/web/interior.php?idp=49&ids=3. (29 Nov. 2001).
- WALLISON, Peter (2000). Statement of Peter J. Wallison resident fellow, american enterprise institute on H.R. 3703 For Roundtable Discussion on H.R. 3703 subcommittee on capital markets house banking committee.
http://www.aei.org/ct/ctwallison.htm . (10 Nov. 2001).
LECTURAS RECOMENDADAS
- CHIAPPE DE VILLA, María Luisa (1999). La política de vivienda de interés social en Colombia en los noventa.
http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/6/4246/P4246.xml&xsl=/ues/tpl/p9f.xsl
- RUEDA BEDOYA, Rafael. Las políticas sociales de vivienda en Colombia en la última década: el derecho a la vivienda digna y a una tenencia segura. En: La política social y los derechos económicos, sociales y culturales en los noventa: balance y perspectivas. 1999, Santafé de Bogotá. Medellín, CEHAP, 1999. 15 p.