Antecedentes
Las metodologías de Planificación Estratégica, enfocadas en funciones o escenarios concretos son utilizadas como guías para medir el desempeño institucional y entre las más conocidas están:
A.- LA PLANIFICACIÓN POR ESCENARIOS.
Este Modelo de Planificación Estratégica utiliza un conjunto de situaciones representativas para el empleo de fuerza.
Las situaciones se especifican en términos de parámetros ambientales y operacionales y forman la base para evaluar los requerimientos de capacidades con respecto a los objetivos misionales formulados.
B.- LA PLANIFICACIÓN POR AMENAZAS.
Este Modelo de Planificación involucra la identificación de los adversarios potenciales y la evaluación de sus capacidades. Las capacidades o el sistema de requerimientos, se basan en los criterios de superación de la oposición. Se exploran soluciones cuantitativas y cualitativas.
Esta aproximación fue un método muy común de planificación durante la Guerra Fría y difiere de la planificación basada en escenarios ya que los escenarios humanitarios y otros no considerados como amenazas, son excluidos del conjunto de escenarios.
C.- LA PLANIFICACIÓN POR CAPACIDADES.
Este método involucra un análisis funcional de las operaciones que se espera poder realizar en el futuro.
El producto de este modelo de planificación es una descripción de las tareas que los Departamentos, Direcciones, Reparticiones Militares y Unidades Militares de las FF.AA. deberían ser capaces de realizar, expresadas en términos de capacidades y una vez el inventario de capacidades sea definido se implementaran las mejores opciones en términos de eficiencia
No da como resultado sistemas de armamentos, ni niveles de personal requeridos.
Para la elaboración del presente trabajo se analizó los siguientes modelos:
El modelo argentino sustentado por la Directiva de Política de Defensa Nacional (Decreto N° 1.714/09) = Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) para los próximos 20 años.
Comprende los siguientes pasos:
Diagnóstico y Apreciación del Escenario de Defensa Global y Regional.
Política de Defensa Nacional: Concepción y Posicionamiento Estratégico de la REPÚBLICA ARGENTINA en Materia de Defensa.
Directrices para la Instrumentación de la Política de Defensa y de la Política Militar
El modelo colombiano, resultado del trabajo del Ministerio de Defensa, en conjunto con todos los componentes de las FF.AA., siendo su desarrollo concertado con los principales actores del sector defensa.
Es liderada por la Dirección de Estudios Sectoriales del Ministerio de Defensa colombiano a través de los siguientes pasos:
Análisis del riesgo.
Diseño institucional para la planeación basada en capacidades.
Concepto de operaciones.
Seguimiento y evaluación.
Y el modelo chileno basado en el Manual de Planificación Estratégica de la Universidad de Chile para la redacción de los lineamientos generales y definiciones del presente Modelo de Planificación Estratégica por Capacidades propuesto por la ECEMC.
Introducción
En la actualidad el Sector Defensa no cuenta con un proceso estandarizado para la planificación de largo plazo. Los esfuerzos en este sentido se concentran en procesos a nivel de cada fuerza con metodologías, supuestos y horizontes de planificación particulares a cada una. Para el corto y mediano plazo, el proceso de planificación es conjunto y parte de la definición de unos objetivos sectoriales acordados en el Plan Nacional de Desarrollo. Este documento establece un conjunto de amenazas a la seguridad para las cuales se generan escenarios o "hipótesis" que se desarrollan a nivel operacional a través del "proceso militar para la toma de decisiones", el cual define cursos de acción y sus capacidades asociadas que se traducen hipotéticamente en un Plan de Guerra.
El concepto de capacidad se entiende en este contexto como el conjunto de factores asentados sobre la base de unos principios y procedimientos doctrinales que pretenden conseguir un determinado efecto a nivel estratégico, operacional o táctico, para cumplir las misiones y tareas asignadas inicialmente con los medios disponibles.
La adecuación de un modelo propio de Planificación Estratégica por Capacidades a nuestra realidad institucional, determinará los cambios necesarios y la combinación eficiente de los componentes al interior de las Fuerzas Armadas y del Sector Defensa, para responder a las tareas futuras, de forma que se puedan alcanzar objetivos estratégicos, reduciendo riesgos y ajustándose a nuestras restricciones institucionales y minimizándolas mediante Planes de Desarrollo.
Este modelo ha sido construido teniendo en cuenta los conceptos generales de planificación estratégica utilizadas tradicionalmente en el sector defensa en aspectos desarrollados en otros países para mejorar la efectividad de las FF.AA., este documento intenta poner en la agenda sectorial dos temas de la mayor importancia. Por un lado, establece la necesidad de empezar a planificar por capacidades y segundo, pretende introducir el concepto de largo plazo en la planificación de las FF.AA.
Propuesta de modelo de planificación estratégica por capacidades
Comprende los siguientes pasos:
A.- DIAGNÓSTICO Y APRECIACIÓN DEL ESCENARIO DE DEFENSA GLOBAL REGIONAL Y LOCAL.
En este primer paso se describe y analiza, desde el enfoque sectorial y específico de la defensa, el escenario mundial, regional y local, a objeto de identificar situaciones, tendencias, riesgos y desafíos que deben ser necesariamente ponderados a los efectos de la adecuada formulación y permanente actualización de la Política de Defensa del Estado, en cuyo contexto se registran los asuntos de la Defensa Nacional, caracterizados éstos por, entre otros tópicos, los protagonismos ascendentes de actores de naturaleza no estatal e incluso no nacional, la emergencia de realidades elusivas para los estados, la ausencia de consensos genuinos, inclusivos y colectivos en cuestiones claves de los diferentes regímenes de seguridad (por ejemplo, la no proliferación de armas de destrucción masiva), la coexistencia e interacción entre principios, prácticas y acciones multilaterales, de consenso, cooperativas y en consonancia con el derecho internacional por una parte y, por otra, los despliegues de políticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas del Derecho Internacional.
También se debe observar la irrupción de enfoques sobre la naturaleza "multidimensional" del concepto de seguridad o las irresueltas tensiones generadas entre los deberes y principios de la comunidad internacional (por ejemplo: el deber de custodia de los derechos humanos y el deber de respeto por el principio de soberanía y no intervención en los asuntos internos de los Estados).
B.- ANÁLISIS DEL RIESGO.-
Este segundo paso permitirá priorizar las amenazas asociadas a la Seguridad y Defensa Nacional a través de la evaluación y valoración de diferentes escenarios estratégicos. Se realizarán mesas de trabajo lideradas por la Dirección de Planificación Estratégica del COMANJEFE., en las que participará personal de inteligencia interna y externa de las Fuerzas Armadas, quienes de manera consensada identificarán las principales amenazas a la seguridad y defensa del Estado. Finalmente y como resultado de este análisis, será emitido el documento "Análisis de riesgo para Bolivia". Por su importancia, este ejercicio, se realizará anualmente como base para la revisión de las estrategias de seguridad y defensa.
C.- DISEÑO INSTITUCIONAL PARA LA PLANIFICACIÓN BASADA EN CAPACIDADES.
En tercera instancia, se examinará la estructura organizacional actual para la planificación, toda vez que la planificación por capacidades a nivel militar deberá armonizarse con las decisiones del nivel ejecutivo para producir los mejores resultados. En este sentido, se requerirá el establecimiento de nuevos canales de comunicación y coordinación entre distintas entidades civiles, y militares y la instauración de diferentes incentivos que favorezcan la transición hacia el nuevo modelo. Este paso será, desarrollado a través de mesas de trabajo, se realizará un diagnóstico de la capacidad de la estructura organizacional actual para la futura planificación basada en capacidades, (Disponibilidad de Departamentos de Planificación Estratégica de cada Fuerza componente) y las recomendaciones para un diseño institucional óptimo en el sector de seguridad y defensa en Bolivia con este mismo objetivo de no ser la optima y no disponer de reparticiones de Planificación Estratégica en cada Fuerza componente se deberá considerar lo siguiente:
– La conformación de un equipo de planificación previamente capacitado.
– Acordar algunas estrategias metodológicas.
– Participación de todos los actores que se verán afectados, tanto de manera directa como indirecta.
– Establecer un cronograma de trabajo.
C.- LISTA MAESTRA DE CAPACIDADES.
Este paso lo compone la elaboración del documento "Lista maestra de capacidades", que recogerá, describirá y espesifican una serie de capacidades funcionales, tareas funcionales, condiciones, medidas y criterios derivados de las doctrinas, tácticas, técnicas y procedimientos que nuestras FF.AA. están en condiciones de realizar con eficiencia y eficacia acorde a nuestra realidad institucional para el cumplimiento de nuestra misión constitucional.
Su propósito consiste en proporcionar un lenguaje común y un sistema de referencia para los diferentes usuarios, incluidos los Comandantes de las Fuerzas componentes, las agencias de apoyo, los encargados de la planificación, ejecución operacional y entrenamiento de tropas, para identificar los requerimientos para el cumplimiento de las diferentes misiones y tareas. Este documento se desarrollará a través de la activa participación de las Fuerzas en las mesas de trabajo que se llevarán a cabo y se revisará periódicamente para agregar o suprimir tareas de acuerdo a nuevos conceptos operacionales o actualizaciones de doctrina.
D.- CONCEPTO DE OPERACIONES (CONOPS).
Este paso es diseñado por las fuerzas con el propósito de describir la combinación y el orden de las capacidades generales que se requieren para el cumplimiento de la misión constitucional en el largo plazo. El desarrollo de este documento permitirá describir las capacidades generales de las Fuerzas Armadas, requeridas para el cumplimiento de la misión constitucional hacia el (2025).
El Concepto de Operaciones (CONOPS) proporciona una guía de cómo las Fuerzas Militares aplicarán los recursos y medios para superar los retos y amenazas generados por el entorno dinámico de Seguridad y Defensa Nacional.
Los Conceptos de Operaciones serán elaborados por Fuerzas. Para su desarrollo se establecerán mesas de trabajo con miembros de cada componente y el Comando en Jefe de las FF.AA. y así mismo elaboraran el Cronograma de Trabajo de la Planificación por Capacidades liderada por la Dirección de Planificación Estratégica del Comando en Jefe.
E.- PLAN DE CAPACIDADES MILITARES. (PLANCAMIL)
El producto final del Planeamiento Estratégico por Capacidades es el PLANCAMIL. que representará la piedra angular de las decisiones que se tomaran en materia de adiestramiento, información, doctrina, infraestructura, logística, organización, recursos humanos y material.
El PLANCAMIL se estructurará en base a las siguientes áreas genéricas de capacidad:
Comando, Control y Comunicaciones.
Vigilancia, Reconocimiento e Inteligencia.
Movilidad Táctica y Estratégica.
Sostén Logístico.
Misión Principal.
Misiones Subsidiarias y otras Responsabilidades.
Cada una presenta a su vez distintas sub capacidades y objetivos específicos a alcanzar por periodos, siendo estos la base para el desarrollo de proyectos e inversiones que garanticen su consecución en las FF.AA.
Este paso final y conclusivo comprenderá el PLANEAMIENTO MILITAR DE DE CAPACIDADES DE CORTO, MEDIANO Y LARGO PLAZO: esta secuencia del planeamiento estratégico militar comprende:
PLANCAMIL PARA EL EMPLEO DEL INSTRUMENTO MILITAR EN EL CORTO PLAZO. (UNO (1) A CINCO (5) AÑOS).
Es el que determinará la forma de empleo del Poder Militar con el despliegue de fuerzas y las capacidades militares existentes, como así también los riesgos estratégicos emergentes de la situación. Se substanciará a través de la elaboración de los planes que prevean el empleo efectivo del Instrumento Militar, en los escenarios y según las pautas oportunamente establecidas, a partir de la utilización de los recursos existentes.
Finalmente, en este período, el análisis deberá considerar la necesaria asignación de recursos y constituirán el sustento técnico para la elaboración de los Presupuestos Preliminares anuales de cada Fuerza.
PLANCAMIL. PARA EL DESARROLLO Y LA OBTENCIÓN DE CAPACIDADES MILITARES EN EL MEDIANO PLAZO. (CINCO (5) A VEINTE (20) AÑOS).
Es el que permitirá orientar los esfuerzos disponibles al logro de las capacidades necesarias del Instrumento Militar que aseguren el cumplimiento integral de los Objetivos Estratégicos Militares.
Constituirá el documento rector que determinará el modelo posible de evolución de las Fuerzas Armadas, pudiendo ser objeto de las adecuaciones y modificaciones que la situación estratégica demande o que el Poder Ejecutivo Nacional eventualmente disponga, al tiempo que dicho Plan será la base de los Planes Directores de las Fuerzas Armadas.
Para tal efecto, inicialmente, el Estado Mayor Conjunto deberá concretar un Proyecto de Capacidades Militares que consolide un modelo deseable que satisfaga integralmente las misiones y tareas impuestas a las Fuerzas Armadas del Estado y a los requerimientos surgidos del Planeamiento de Corto Plazo.
Las capacidades militares requieren ser conceptualizadas como aquellas aptitudes o suficiencias de una organización para lograr un efecto deseado, que serán definidas por sistemas (recursos humanos, organización, doctrina, adiestramiento, material, logística, infraestructura e información), empleados en base a principios y procedimientos doctrinarios.
PLANCAMIL. PARA EL DISEÑO Y LA EVOLUCIÓN ESTRATÉGICA DEL INSTRUMENTO MILITAR EN EL LARGO PLAZO. (MÁS DE VEINTE (20) AÑOS).
Es el que definirá una visión estratégica y de desarrollo del Instrumento Militar para el largo plazo, así como las acciones que la evolución del escenario estratégico y los avances tecnológicos impriman a los Objetivos Estratégicos Militares asignados a las Fuerzas Armadas. Asimismo tendrá en cuenta las pautas y los progresos generales en investigación y desarrollo, en concordancia con el planeamiento científico tecnológico de nivel Nacional.
Sobre la base de la Investigación y Desarrollo, este planeamiento deberá definir una visión de largo plazo y las acciones que acompañen los procesos evolutivos del Escenario Estratégico y la tecnología que, los Objetivos Estratégicos Militares, impliquen llevar a cabo una significativa transformación y renovación de las Fuerzas Armadas.
F.- EVALUACIÓN Y CONTROL DE LOS PLANES DE CAPACIDADES.
Durante el proceso de planificación es muy posible que ocurran hechos no previstos que cambien las condiciones iníciales afectando, el desarrollo y aplicación de los Planes de Capacidades Militares. Para detectar estas anomalías, es necesario contar con sistemas que den permanentemente información sobre el estado de evolución del plan en las distintas áreas de la organización. Es necesario establecer un sistema de control para obtener estos antecedentes con el fin de implementar las medidas que permitan corregirlas para que, de esta manera, se logren los resultados deseados.
Es importante generar mecanismos de evaluación y control que permitan verificar el cumplimento de los resultados previstos estableciendo, en caso contrario, las causas por las cuales no se lograron, detectando responsables y los distintos costos que ello significa, sobre todo en relación con el logro de los objetivos definidos en los Planes de Capacidades Militares.
Por ello, es importante realizar evaluaciones y controles de manera permanente, ya que a medida que suceden cambios internos y externos en nuestra institución, las estrategias formuladas y ejecutadas se volverán obsoletas.
La evaluación del plan es un proceso que permite, básicamente, comprobar el logro de los resultados deseados en comparación a los resultados logrados, y determinar las brechas existentes entre éstos, qué aspectos de la planificación fallaron y quiénes son los responsables de dichas fallas.
En la ejecución del Control son distintas las modalidades que existen. Sin embargo, para contribuir al éxito de nuestros Planes de Capacidades Militares es conveniente emplear una que enfatice la importancia del logro de los resultados deseados más allá de los procedimientos que se realizaron para obtenerlos, ya que lo importante es que los planes cumplan sus propósitos, es decir, que facilite el logro de los objetivos que nuestra institución militar se ha propuesto conseguir.
Autor:
Cnl. DAEN. Herbert R. Zelaya Rojas
DIRECTOR NACIONAL DE LA ECEMC.
RDV/WMV.-