El planeamiento urbano

El objetivo del planeamiento urbano consiste en mejorar la vida urbana por medio de la utilización razonable de terreno, manteniendo la armonía con el ambiente natural. La ciudad ha sido, desde le momento en el que se inició el proceso industrializador el foco de crecimiento de los diferentes Estados, de una manera tan notable que al menos, la mitad de la población mundial de la actualidad vive en una ciudad o en un espacio urbano, y es esta circunstancia la que provoca un crecimiento urbano desorganizado y caótico. El objeto del planeamiento urbanístico es el de subsanar ese caos urbano e incluso evitar que surja mediante una buena planificación, fijándose en experiencias pasadas y sin olvidar que la población actual, demanda además de un orden, una calidad de vida aceptable con espacios agradables y confortables.

I. APROXIMACIÓN AL PLANEAMIENTO URBANO

El planeamiento físico de las ciudades empezó mucho antes de que se escribieran los manuales de urbanismo y, a su vez, el urbanismo moderno se inició bastante antes de que se empezara a hablar de ordenación del territorio.

El urbanismo tiene su origen anterior, vinculado como mínimo a la formación de la ciudad industrial, mientras que el

concepto de ordenación del territorio apareció bastante más recientemente, y vinculado más a la escala regional que a la urbana.

El mismo concepto de urbanismo tiene dos dimensiones, una teórica y otra práctica, y mientras la primera deriva hacia la teoría urbanística, nosotros nos centraremos en la segunda, pues es la que se concentra en el planeamiento urbano.

En todas las culturas desde el origen de cada establecimiento urbano se han establecido unas normas que todos los ciudadanos se han avenido a seguir y respetar con objeto de que las actuaciones individuales no ocasionen perjuicios a los convecinos.

Parece lógico que existan unas reglas comúnmente aceptadas y, en consecuencia, que se disponga de una planificación adecuada que armonice las actuaciones individuales o aisladas y prevea las implicaciones que cada una de ellas pueda tener en el conjunto urbano, así como que vaya haciendo posibles las intervenciones colectivas que sean necesarias. Sin embargo, no puede defenderse una planificación que carezca de motivo y justificación y, consecuentemente, tenemos que considerar cuando es conveniente disponer de planeamiento urbano.

Conviene pues, puntualizar al respecto, que sólo es aconsejable y resulta adecuado el disponer de una planificación que plasme una nueva ordenación de la ciudad, cuando existan problemas surgidos por un cambio acaecido o previsto y esta situación se puede dar tanto como consecuencia de crecimiento poblacional, económico o espacial como por motivo de transformaciones que las situaciones socioeconómicas van demandando.

Dicho de otro modo, si no existe cambio previsible no se necesita planificar.

Como acabamos de decir, el planeamiento urbano se remonta al momento en el que las ciudades comenzaron a formarse, por lo que un ejemplo de planeamiento es el que se realizaba en la Roma Imperial, donde se establecían los patrones de ciudades ideales. Se basaban en la regularidad ortogonal que ofrecía el rito Etrusco de configuración de la ciudad que constaba de cuatro pasos. El primero consistía en marcar el perímetro (inauguratio). En el segundo paso (orientatio), se trazaban las dos calles principales en dirección N-S (cardio maximus) y E-O (decumanus maximus), a partir de estas se configuraban el resto de las calles. En el tercero se marcaba el perímetro con un surco para la ubicación de la muralla (limitatio). En este paso se imponen las reservas de suelo y las calificaciones del suelo, ya que en torno a los extremos de la zanja se establece una zona de terreno libre, donde en la parte interior no se puede edificar y en la exterior no se puede cultivar a esta zona se denomina pomerium. En el interior se reservan suelos para usos públicos y para la construcción de viviendas (insulae). En la intersección de las dos calles principales se situaba el foro (público). El último paso es el consacratio y era la inauguración en términos actuales.

Dejando de un lado la visión del pasado, nos centramos en el planeamiento urbanístico en la actualidad.

El planeamiento urbanístico actual se encarga de la ordenación o planificación del suelo a escala local, siendo su principal cometido prever la evolución deseada para el territorio en relación al proceso de urbanización (evolución del suelo rústico al transformarse en urbano), por lo que su origen parte del urbanismo; no obstante es necesario que la práctica de la ordenación municipal contenga otros elementos añadidos a la orientación del proceso urbanizador.

La ordenación urbana moderna en España nace con la Ley del Suelo de 1956, ley progresista en su concepción y adelantada a su tiempo. En 1997 las competencias se transfieren a las Comunidades Autónomas. La práctica en la planificación es muy desigual según en la autonomía que la desempeñe, así, mientras en algunas como Madrid o Barcelona casi la totalidad de sus municipios cuentan con planes, Andalucía o Galicia un gran número de municipios carecen de él.

II. LAS FORMAS DE CRECIMIENTO DEL ESPACIO URBANO Y EL PLANEAMIENTO

La transformación progresiva del espacio rural en espacio urbano, en el que coexisten gran variedad de usos del suelo, distingue dos grandes categorías que son a la vez excluyentes y complementarias entre si.

• Por un lado encontramos los espacios libres o públicos, que incluyen también la red viaria, el sistema de parques y jardines y los espacios libres urbanos.

• Mientras que por otro lado están los espacios parcelados, o construidos, que incluyen también el suelo que se encuentra vacante, y que viene a ser el espacio de dominio privado, aunque una parte de las edificaciones serán equipamientos de índole comunitaria, y que normalmente tendrán una titularidad pública.

Cuando hablamos de plano urbano, nos referimos también a la trama o al entramado urbano, y es esta, la peculiar morfología de un área de la ciudad resultante de la manera de articularse entre sí los espacios públicos y los espacios parcelados.

En el análisis de la morfología urbana se han de tener en cuenta básicamente tres aspectos, como son:

• La forma de la trama urbana

• La tipología edificatoria

• Los usos del suelo.

La forma del plano o de la trama urbana puede dar lugar a clasificaciones exhaustivas, en las que se pueden distinguir básicamente cuatro tipos.

• La malla ortogonal, propia de la mayoría de las ciudades planificadas. Los ensanches urbanos adoptan normalmente algún tipo de malla ortogonal; la malla rectangular de Manhattan o la malla cuadrada del ensanche de Barcelona son ejemplos ilustrativos.

• La malla radioconcéntrica, que responde normalmente a una expansión urbana poco planificada y que se apoya en una red anterior de caminos rurales o vías de comunicación interurbanas.

• La trama lineal, propia de núcleos pequeños en los que una vía de comunicación es el eje vertebrador.

• La trama irregular, heredada de la ciudad medieval, y que es propia de muchos centros históricos.

La elección de la trama urbana es un elemento clave en el proceso de planeamiento urbano. Se trata normalmente de escoger un esquema ordenador más o menos geométrico, que establezca las pautas para la composición de toda la malla urbana. Un buen ejemplo de este tipo, sería la malla del Ensanche de Barcelona ideada por Ildefonso Cerdá, y que supone un referente en la planificación española de la época.

La tipología edificatoria es otro de los elementos que configuran la morgfología urbana. Se pueden establecer a partir de diferentes parámetros; uno podría ser de tipo histórico, atendiendo a las diversas fases en la construcción de la ciudad; otro, el más importante desde la perspectiva del planeamiento, es la intensidad y la distribución de la edificación dentro de la parcela, pudiéndose distinguir entre la vivienda unifamiliar aislada, el bloque aislado, la casa plurifamiliar en parcela aislada, el edificio plurifamiliar entre medianeras…

Los usos del suelo urbano hacen referencia básicamente a la actividad que se desarrolla o se podrá desarrollar. Dentro del espacio parcelado, una primera distinción se hará entre los espacios destinados al uso público (equipamientos colectivos) y los destinados a uso privado, entre los que se tendrán que distinguir los espacios residenciales y los espacios destinados a actividades productivas.

Hay que tener en cuenta que se puede dar una segregación total de usos, como suelo residencial, suelo industrial, superficies comerciales… o espacios con usos compartidos, como puede ser espacios residenciales y terciarios, o una pequeña industria urbana integrada en barrios residenciales.

Hay que tener en cuenta, que se pueden encontrar diversas formas de crecimiento urbano definidas en función de la secuencia y las características de tres operaciones básicas:

• Parcelación: morfología de la ocupación del suelo.

• Urbanización: construcción de la infraestructura urbana.

• Edificación: construcción de los edificios según diferentes tipologías.

Podemos distinguir en este contexto entre las forma de crecimiento urbano que siguen un planeamiento y las que se desarrollan al margen de éste.

• a. Crecimiento planeado.

El ensanche: Surgió a mediados del siglo XIX como forma de saneamiento y esparcimiento de la ciudad. Se caracteriza por tener un plano formal por su desarrollo, de acuerdo con un plan preconcebido cuya particularidad más significativa es la regularidad de sus manzanas, definidas por un plano en damero y por la jerarquía en sus calles. Es también característico la elaboración de una legislación apropiada, así como unos mecanismos de financiación, gestión y ejecución bien distintos de los acostumbrados en el Antiguo Régimen. El punto de partida para la ejecución de los ensanches es el derribo de las murallas que trababan el crecimiento de la ciudad, acto que comienza a desarrollarse a partir de la segunda mitad del siglo XIX.

Las hileras suburbanas: Son resultado del crecimiento urbano a lo largo de las vías de comunicación.

La ciudad-jardín: Influyen en su aparición las ideas higienistas y naturalistas a principios del siglo XX, y el anhelo por una vida campestre alejada de la polución y congestión de las ciudades.

Los polígonos: Surgen al final de la década de 1950 en España como consecuencia del crecimiento de las ciudades españolas. Se destinan para la ocupación por obreros y se realizan al menor coste posible, se localizan en la periferia generándose problemas para integrarlas en la trama urbana. La promoción de este tipo de edificación era pública o privada y la trama, generalmente geométrica y uniforme, la elabora el mismo organismo o entidad promotora.

• b. Crecimiento espontáneo.

La urbanización marginal: Surge como respuesta a la necesidad de vivienda de la población inmigrada, personas con bajos salarios que se instalan en los suburbios de la ciudad. Esta urbanización es casi siempre

La barraca: Es una forma del crecimiento urbano irrecuperable desde el planeamiento urbano. Se caracteriza por la edificación directa sin ninguna etapa anterior a la urbanización ni parcelación. A la morfología de este tipo construcción se le han de añadir la carencia de los servicios más elementales y son el refugio de la inmigración y son el principal foco de marginalidad social

Los objetivos y las limitaciones del planeamiento urbano

Una serie de temas fundamentales para la ordenación del espacio urbano y municipal son los siguientes:

Recuperable por el planeamiento

Urbanístico.

• La ciudad como parte integrante del territorio. El planeamiento urbano no se limita a ordenar el espacio urbano, sino la totalidad de los términos municipales. La integración de la ciudad en el territorio se ha de ver a dos escalas: la conexión con otros núcleos urbanos con los que mantiene interrelaciones y la articulación con su entorno próximo de características no urbanas.

• Delimitación de los espacios públicos y privados en su interior.

• Definición del patrón o esquema ordenador del crecimiento urbano.

• La red de espacios públicos.

• Zonificar para distribuir los usos del espacio parcelado, de las actividades públicas y privadas.

El planeamiento urbano tiene como función básica clasificar y calificar el suelo, garantizando unas infraestructuras, servicios y equipamiento comunitario para garantizar la calidad de vida de la población y el desarrollo de las actividades económicas que se integren en su seno. Algo que se escapa al planeamiento normativo es la atracción de nuevas actividades económicas, la reconversión de las actividades tradicionales, la implantación de complejos tecnológicos innovadores, etc. En la actualidad estos acontecimientos conducen a la expansión de la planificación estratégica que tiende a articularse con el planeamiento urbano de carácter normativo.

III. LAS FASES DE LA URBANIZACIÓN ESPAÑOLA

En España la transición hacia una sociedad urbana se produjo siguiendo una transición temporal que se caracteriza por dos hechos interrelacionados: la tardía incorporación a los países urbanos y la rapidez con la que se acometió dicha urbanización.

• a. Fase de desruralización o urbanización inicial.

Es el primer paso del proceso y cuya principal característica es la "estabilidad de la urbanización". El crecimiento se producía en general por un proceso de crecimiento natural, más que por la afluencia de flujos externos.

Hasta la Revolución industrial, en la mayoría de los países los flujos de atracción de población se acelera, con el consiguiente crecimiento urbano; en las ciudades se puede observar una larga etapa de crecimiento que la ciudad absorbe de modo pausado. Se colmatan los centros históricos y se trazan los primeros ensanches de la ciudad burguesa. La ciudad aparece como una isla en un paisaje rural dominante.

• b. Fase de urbanización y concentración inicial.

En España entre 1910 y 1950 tiene lugar el primer impulso urbanizador. Mientras Europa vivía momentos de crisis económicas tanto estructurales como coyunturales, la tasa de población urbana pasa a ser mayor que la rural al ponerse en marcha un proceso de inmigración campo-ciudad de carácter masivo. Estos movimientos tenían un carácter urbanizador, sobre todo en las zonas de la primera industrialización. Estos flujos junto con el propio crecimiento natural de las ciudades requerían una ampliación del suelo edificable. Así todas las ciudades tuvieron que realizar trazados de nuevos ensanches, y casi todas se decantan por realizar tramas urbanas en damero, con una red jerarquizada de "grandes vías". Pero la gran mayoría de la inmigración llegada del campo no se instaló aquí, sino que lo hicieron en desordenados arrabales surgidos en torno a pequeños pueblos rurales de la periferia urbana o en espacios vacíos adyacentes.

Se construyeron colonias formadas por viviendas unifamiliares inspiradas en el modelo inglés, al igual que las llamadas ciudad jardín de la nueva burguesía urbana. Pero gran parte de España seguía siendo rural, y fue la modernización agraria la que sentó las bases de una nueva industrialización urbana, que en muchas ciudades fue la primera como el caso de Zaragoza, Burgos, Valladolid, Vitoria o Pamplona. En contraste, la gran industria básica genera la concentración más importante en Bilbao y Barcelona, lugares en los que se crean áreas residenciales suburbanas de espléndida calidad. Es la etapa anterior al despegue urbano.

• c. Fase de aceleración y concentración urbana.

El proceso de urbanización se acelera en detrimento de las poblaciones rurales, debido al incremento de las emigraciones del campo a la ciudad. Comenzaría este proceso en la década de 1960 como consecuencia de la estabilidad económica y apertura; ya que en la ciudad se creaba una oferta de empleo alternativo a la sociedad rural. En este momento, son los nuevos polos industriales (Vitoria, Pamplona, Burgos, Zaragoza) los que más crecen. El crecimiento acelerado trajo como consecuencia la destrucción de la mayoría del patrimonio urbanístico heredado en los cascos históricos, que sucumbieron ante el avance especulativo. A pesar del marco legal existente, como la Ley del Suelo del 56, la permisividad del régimen ocasionó graves trastornos urbanísticos. En los centros históricos las operaciones de renovación destruyeron el tejido heredado y alteraron la tipología constructiva, elevando las alturas, destruyendo los perfiles arquitectónicos originales, no dejando espacios abiertos ni usos dotacionales; y en las periferias reinó el desorden, mezclando industria, vivienda y transporte, dando lugar a poblados de aluvión y núcleos de autoconstrucción.

El modelo de los Planes Generales de Ordenación Urbana, preocupados tan solo por zonificación de usos abandonan el diseño urbano, solo intervienen como instrumentos legales al servicio del desarrollismo.

• d. Fase de transición

Etapa que abarca desde la fase de aceleración hasta el cambio de tendencia. Al principio de esta nueva fase el crecimiento de la población urbana se mantiene elevado, pasando a sufrir un estancamiento poblacional después, debido a que en las grandes ciudades se sufre un estancamiento, un crecimiento relativo en las ciudades medias, continua el proceso de despoblamiento de las áreas rurales y con respecto a las pequeñas ciudades tienden a sufrir un estancamiento o retroceso. El crecimiento aunque moderado hace que la tasa de urbanización siga creciendo. Se produce también una redistribución del crecimiento desde las grandes ciudades a las medianas, así como un cambio de actitud en los gestores y en la planificación urbana al coincidir con los nuevos ayuntamientos democráticos que propugnaron la revalorización del medio ambiente y la calidad de vida como temas prioritarios.

Desde el punto de vista del planeamiento urbanístico se adoptó la corriente de pensamiento que defiende el crecimiento cero de la población urbana. Se revisan los textos legales y los instrumentos de planeamiento, siendo temas recurrentes: la rehabilitación de los cascos históricos, la recuperación del medio ambiente, la peatonalización y expulsión del automóvil de los centros y la vuelta al diseño urbano.

• e. Fase de desurbanización.

Es un movimiento contrario al de la urbanización, se le relaciona con las nuevas tendencias de recolocación de las empresas y del empleo, de los estilos de vida y otros factores ligados a las nuevas tecnologías. A este proceso se une el retorno de los emigrados, relacionados con la merma del mercado de trabajo y el adelanto de la edad de jubilación. Efectos relacionados con la reestructuración socio económica y la disminución del crecimiento vegetativo, hechos que no propician la expansión urbanística. Con este panorama se da prioridad a las acciones de regeneración y acabado urbano ya iniciado.

III.A La evolución de la legislación urbanística española.

• A. Las leyes de ensanches.

En 1857 se realiza el Plan de Ensanche de Madrid encargado a Carlos María de Castro. En 1860 tiene lugar el Plan de Ensanche y reforma de Barcelona realizado por Ildefonso Cerdá. En los años 1876 y 1892 se aprueban las leyes que constituirían el texto legal hasta la Ley del Suelo de 1956. En 1895 se aprueba la Ley de reforma Interior, Saneamiento y Mejora de Poblaciones.

• B. La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956.

Marca el inicio de la planificación urbanística. Por primera vez se recoge en un único texto legal la regulación del proceso de ordenación urbana. Se establece la distinción entre Plan General que fija la zonificación y otorga las grandes calificaciones del suelo, y Plan Parcial, que regula en detalle la edificación en el espacio urbano. Otra característica es que el suelo se clasifica en urbano, de reserva urbano y rústico. La Ley también destaca que la transformación del suelo puede ser por iniciativa pública o privada.

• C. La Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1975.

Podemos decir que es el texto vigente en la actualidad, aunque con algunos puntos añadidos por la Ley de 1990. Se produjeron transformaciones en las figuras de planeamiento, en la regulación del régimen jurídico del suelo y en los mecanismos de cesiones.

• D. La Ley sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo de 1990.

Pretendía frenar el proceso de especulación y crecimiento incontrolado de los valores del suelo. Se crean las Áreas de Reparto /cargas y beneficios); se incrementa la cesión del aprovechamiento urbanístico; la ejecución del planeamiento se hará por Unidades de Ejecución; surgen nuevas formas de cesión en el suelo urbano y los valores inicial y urbanístico se establecerán a partir del valor catastral.

• E. Leyes autonómicas del suelo, desde 1997.

Se descentralizan las competencias del gobierno central, cayendo en manos de las Comunidades Autónomas.

III.B Las figuras del planeamiento contempladas en la legislación urbanística

La Reforma de la Ley del Suelo de 1975 establecía los tipos de planes, denominados figuras o instrumentos de planeamiento, pudiendo identificar tres grupos:

• 1. Planes territoriales. Planes para grandes territorios, destinados a dar directrices y prever reservas del suelo que recogerán los planes urbanísticos. Los previstos son el Plan Nacional de Ordenación y los Planes Directores Territoriales de Coordinación.

• 2. Planes generales. Planes de ámbito municipal o de agrupaciones municipales, en los que se ordena la totalidad de la superficie municipal. Se clasifica perfectamente el suelo en este nivel.

• 3. Planes derivados o de desarrollo urbano. Planes para ámbitos parciales del municipio, bien en suelo urbano, urbanizable o no urbanizable, y que desarrollan las determinaciones del plan general.

Estas tres figuras podrían agruparse en solo dos, los planes territoriales y los planes urbanísticos, en los que se englobarían tanto los planes generales como los derivados. Se recogen claramente mediante una planificación en cascada, donde las determinaciones de un plan superior (territorial), son recogidas y adaptadas por los planes inferiores. En el proceso de elaboración de cualquier instrumento de planeamiento han de distinguirse dos etapas: la redacción y aprobación del plan y posteriormente la ejecución. Es en la fase de ejecución en la que se produce una transformación física del territorio, y son los planes derivados los que la llevan a cabo, ya que los otros planes de escala territorial mayor siempre derivan en el inmediato inferior.

IV. ¿ES ASUMIBLE LA PLANIFICACIÓN DE LAS GRANDES CIUDADES?

Las características de las ciudades actuales han hecho que expertos en la materia duden de la posibilidad de una planificación viable, y como ejemplo ponemos las consideraciones de John Friedman, que destaca:

• La fragmentación espacial, con falta de una autoridad única que pueda decidir y llevar a cabo la planificación.

• La fragmentación espacial, por la división de competencias y responsabilidades de los diversos organismos que actúan, además sobre diferentes ámbitos.

• La resistencia civil creciente de movimientos sociales reivindicativos, a menudo dispares y contradictorios.

• La ausencia de conciencia cívica y de voluntad consensuada y la prevalencia de los intereses de clase y particulares.

• La toma de decisiones transcendentales por encima del interés común y de las autoridades locales por sometimiento a las decisiones de las empresas internacionales y de las instituciones financieras.

Todo ello lleva a una situación caracterizada por una politización creciente de la planificación y, en general, a una confianza ciega en los mercados. Con ello, se abandona el objetivo de la planificación de crear una sociedad mejor en todos los aspectos de la integración territorial.

V. SINTESIS

Como pequeño resumen de las ideas expuestas de modo general, y para recordar los puntos clave necesarios para que la planificación urbana sea factible, conviene reiterar que el planeamiento urbano debe tratar de ser:

• 1. Un planeamiento que sea conciente del marco de incertidumbre y atento al carácter viable y, a menudo, recurrente, de los problemas urbanos así como de las tendencias, prioridades y modos de atender a esos problemas.

• 2. Un planeamiento que interprete la realidad y las experiencias históricas, considerando que la experiencia es garantía del progreso.

• 3. Un planeamiento preocupado por dotarse de un impulso teórico creador y ordenador.

• 4. Un planeamiento que refleje el principio de solidaridad como fin para lograr un equilibrio social, económico y territorial, por encima de intereses individuales o coyunturales.

• 5. Un planeamiento expresado de forma clara y fácil de interpretar.

• 6. Un planeamiento que pueda ser llevado a la práctica y, en consecuencia, preparado para la gestión en las diversas circunstancias previsibles.

• 7. Un planeamiento preparado para ser desarrollado y ejecutado con agilidad y pensando para poner en práctica actuaciones estratégicas que sean claves en orden de lograr los objetivos planteados.

VI. BIBLIOGRAFÍA:

-MOYA, L (Ed) (1999): La práctica del planeamiento urbanístico, Madrid, Síntesis.

-PRECEDO, A (1996): Ciudad y desarrollo urbano, Madrid, Síntesis.

-PUJADAS, R; FONT, J (1998): Ordenación y planificación territorial, Madrid, Síntesis.

-TERÁN, F (1999): Historia del urbanismo en España III. Siglos XIX y XX, Madrid, Ediciones Cátedra.

-Temario de Geografía General de Europa

-Temario de Geografía Urbana de España.

-Temario de Geografía Regional de España.

Autor:

Elena Casais Acebal

Enviado por:

Ing.+Lic. Yunior Andrés Castillo S.

"NO A LA CULTURA DEL SECRETO, SI A LA LIBERTAD DE INFORMACION"?

Santiago de los Caballeros,

República Dominicana,

2016.

"DIOS, JUAN PABLO DUARTE, JUAN BOSCH Y ANDRÉS CASTILLO DE LEÓN – POR SIEMPRE"?