El Principio de Territorialidad y La Competencia Nacional de los Registros Públicos
Existe en nuestro sistema jurídico un principio registral no escrito pero que ha sido inamovible a lo largo de la existencia de los registros jurídicos[1]es el Principio de Territorialidad, por el cual, toda inscripción se efectúa ante en una dependencia pública – léase registros públicos- en cuya competencia geográfica (la mayoría de veces provincial) se encuentra ubicado el predio o el domicilio de la persona jurídica o natural que pretende inscripción. Veamos a grandes rasgos el camino seguido por el registro de la mano de este principio.
Desde la dación del Código Civil de 1852[2]nuestro país normo la inscripción obligatoria (no era propiamente constitutiva del derecho real) de las hipotecas de inmuebles en los llamados oficios de hipotecas a cargo de un escribano – actuales notarios – dentro de una determinada competencia geográfica.
Con la promulgación de la Ley de creación del Registro de Propiedad Inmueble en 1888, las demarcaciones territoriales continuaron como forma de organización de las inscripciones registrales, plasmándose en el trayecto una serie de normas administrativas de reorganización y reestructuración de los registros, pero siempre conservando las dependencias públicas con determinada competencia geográfica. Entrado en vigencia el Código Civil de 1936, los registros públicos fueron concebidos dentro del libro de derechos reales – primera sistematización civilista del registro – , se recoge lo normado por leyes especiales existentes, siguiendo la tónica de las circunscripciones geográficas de los registros, al determinar dicha norma sustantiva, la creación de una oficina central del registro en Lima y además una en cada departamento de la República.
La historia no cambia con la dación del vigente Código Civil de 1984, dado que su artículo 2019[3]enumera una serie de actos y derechos inscribibles[4]pero los condiciona a ser inscritos en el registro del departamento o provincia donde esté ubicado el inmueble; asimismo, el artículo 2028[5]del mismo cuerpo legal dispone que la constitución de una persona jurídica se efectúe abriendo una partida en el registro correspondiente a su domicilio; de igual forma ocurre para el Registro Personal, al establecer los artículos 2030 y 2033 del código sustantivo que los actos inscribibles[6]se registran en la oficina que corresponda al domicilio de la persona interesada y para el caso de inscripción de las Sucesiones Testamentarias e Intestadas prescribe el artículo 2040[7]y 2042[8]que la inscripción se produce en el domicilio del testador o del causante respectivamente. Debemos dejar constancia que en el Registro de Propiedad Vehicular nunca rigió (por lo menos desde su conversión de registro administrativo a un registro jurídico) el principio de territorialidad para la inmatriculación – entiéndase a la primera inscripción de dominio en el registro – de un vehículo, dado que el usuario puede elegir con total libertad en que oficina registral inscribe dicho bien mueble, no teniendo mayores restricciones para ello; en todo caso, existió dicho principio registral para los segundos actos – asumiéndose ello más al principio de especialidad[9]-, dado que una vez que era inscrito en una oficina registral, todo los actos posteriores – transferencias o una garantía mobiliaria – se registraban en la partida abierta para tal efecto.
Un punto aparte merece la entrada en rigor (30/06/2006) de la Ley de Garantías Mobiliarias, dado que a partir de esa fecha todos los registros jurídicos de bienes muebles (según su nueva clasificación son los vehículos, buques, embarcaciones pesqueras, naves, aeronaves) así como el novísimo Registro Mobiliario de Contratos (contiene a todos aquellos contratos sobre bienes muebles que no están inscritos en ningún registro jurídico) tienen competencia nacional para las inscripciones de los actos que ahí se inscriban, es decir los funcionarios del registro podrá efectuar inscripciones, sin tener en consideración su jurisdicción geográfica – ubicación de los bienes dados en garantía, pero esto merece una tratativa mas extensa y que será materia de otro artículo.
Volviendo a los registros jurídicos de propiedad inmueble (Registro de Predios, Registros de Concesiones Mineras y de Explotación de los Servicios Públicos) y los Registros de Personas Jurídicas (asociaciones, comités, cooperativas, fundaciones, comunidades campesinas, sociedades anónimas, sociedades colectivas, sociedades de responsabilidad limitada, sociedades civiles, de Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada, entre otros) se advierte que a la fecha los usuarios no pueden escoger libremente en que registro presentar la titularidad de su derecho para su inscripción; sin perjuicio de ello la entrada en vigencia el 16 de Junio del 2004 del Sistema de Caja Única con Prioridad Registral a Nivel Nacional mediante Resolución Nº 260-2004-SUNARP/SN – vigente a la fecha – ha generado un sistema mediante el cual una persona que se encuentra formalizando una transferencia de propiedad por ejemplo en una notaria de la ciudad de Trujillo sobre un bien que se encuentra ubicado geográficamente en la ciudad de Chincha, podrá presentar el título que contiene la transferencia en la oficina registral de Trujillo (oficina receptora), lo cual genera un asiento de presentación con prioridad registral en la ciudad de Chincha; es decir, la presentación se ha efectuado como si el usuario hubiese estado físicamente en ese mismo instante – generación de prioridad vía remota – en la oficina registral de Chincha (oficina de destino); lo cual es un gran avance; pero se mantiene el principio de territorialidad vigente, dado que dicho título presentado en Trujillo será enviado por correo certificado (con todas las seguridades del caso, incluso archivo de copias en caso de extravío) para su calificación y eventual inscripción por el Registrador Público competente. En ese sentido, el titulo inscribible[10]siempre debe ser presentado – sea utilizando el sistema de caja única o no – para su calificación en la oficina registral que le compete geográficamente – lo cual genera en principio, que el usuario siempre este a lo resuelto[11]por el registrador responsable del registro de propiedad de dicha oficina, no pudiendo recurrir a otro registrador para que efectué una nueva calificación con el fin de obtener un criterio diferente y favorable a la inscripción. En otras legislaciones[12]registrales se da al usuario la posibilidad ante la denegatoria de una inscripción (observación o tacha) de instar a un registrador sustituto, el mismo que efectúa una nueva calificación del título, quien de no encontrar conforme la denegatoria efectuado por el sustituido dispondrá la inscripción a que hubiera lugar.
Ahora bien, lo señalado respecto del Principio de Territorialidad, va dar un cambio radical, dado que se encuentra en proyecto el Sistema de Inscripción Registral con Competencia Nacional; por el cual, un usuario del registro podrá presentar para su inscripción registral su título que acredite un derecho o titularidad en cualquier oficina registral – no importando la ubicación del predio o domicilio de las personas – ello conllevaría a un gran adelanto para un tráfico jurídico más fluido.
El Registro tal como lo conocemos ahora, va transformarse desde sus cimientos, a efectos de hacer viable una inscripción registral con competencia nacional, tal como ha sido concebida. Actualmente, cuando una persona desea presentar un título lo puede hacer en cualquiera de las 58 oficinas registrales existentes, siendo el caso, que el título inscribible si no corresponde a la sede donde fue presentado es enviado a la oficina correspondiente; luego de su ingreso el documento es físicamente enviado, de ser el caso, a la oficina competente para su calificación y eventual inscripción. En el caso, de un sistema inscriptorio con competencia nacional, el título ya no es enviado físicamente porque la inscripción se producirá en principio en el lugar de la presentación, pero si fuera el caso que la sobrecarga laboral impidiese que dicha oficina asuma esa carga, se trasladará dicha carga a otra sede registral, para lo cual incluso se digitalizara los títulos que se presentan, a efectos que cualquier registrador a nivel nacional pueda calificarlo sin necesidad de envío físico de la documentación, ello implicará necesariamente su regulación normativa a efectos de dar validez a dichos procedimientos.
La legislación registral será modificada no solo en la parte reglamentaria como son el Reglamento General de los Registros Públicos, Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, Reglamento del Registros de Sociedades y otros Reglamentos especiales, sino que deberán modificarse los artículos del Código Civil que fueron citados en este artículo, debido a una estricta aplicación de rango de normas establecidas en la pirámide Kelseniana[13]
El sistema gozará de una característica sine qua nom para su viabilidad, cual es el respeto irrestricto al principio de prioridad, sea de rango[14]o excluyente[15]contenidas en los artículos 2016 y 2017 del Código Civil respectivamente (los mismos que no podrían ser modificados, dado que son piedras angulares en la estructura de nuestro sistema registral); siendo el caso, que tecnológicamente la unificación en tiempo real de todos y cada uno de los libros diarios existentes en las oficinas registrales será un factor determinante, los mismos que tendrán que comulgar como un solo gran Libro-Diario[16]de escala nacional, siendo todas las oficinas registrales como una sola; permitiendo determinar fecha, hora, minuto y segundo que ingreso un título, veamos un caso practico: A ingreso un titulo inscribible sobre el predio X en la oficina de Lima a las 9:00 am, ello será oponible a un titulo ingresado por B en Arequipa sobre el mismo predio que ingresará a las 9:05 am, en el caso que el derecho de A sea incompatible con el de B.
Ahora bien, respecto a la orientación especializada, en un gran número de zonas registrales[17]oficinas del interior del país, esta es dada por los propios registradores respecto de sus observaciones, liquidaciones o tachas; siendo el caso, que cuando ya no rija el principio de territorialidad, el usuario-presentante no tendrá comunicación directa con el registrador que califico el título, dado que podrá ser cualquiera de los funcionarios del registro ubicados a nivel nacional. En este caso, considero que no habrá óbice para indicar la ubicación exacta del registrador que califico el titulo, a fin que de considerarlo necesario la persona interesada pueda recibir – salvo norma legal expresa en contrario – orientación especializada del mismo funcionario que califico su título.
El sistema registral peruano se esta transformando desde sus estructuras mismas, ello a fin de seguir siendo competitivo no solo como institución a nivel nacional sino también a una escala internacional; ya que como ocurre en otros países, los mecanismos de contratación comerciales, civiles, laborales no requieren ya para su configuración, lugar espacio y tiempo para llevarse a cabo, la contratación virtual o electrónica se expande cada día más y considero que es un paso gigante para seguir encabezando la elite de países que cuentan con registros jurídicos de vanguardia, que dinamizan al máximo sus economías, haciendo expeditivo y seguro el traslado de bienes y titularidades.
Autor:
Gustavo Zevallos Ruete
Registrador Público
[1] El primer registro jurídico organizado legalmente y con publicidad efecto en nuestro país es el de Propiedad Inmueble en el año 1888.-
[2] El Código Civil de 1852 prescribía la existencia de un oficio público que estaba a cargo de un escribano – entiéndase actualmente como notario – en la cual se encontraban archivados documentos que acreditaban hipotecas sobre fincas que pertenecían a la jurisdicción geográfica de dicho escribano.
[3] Actos y derechos inscribibles Artículo 2019.- Son inscribibles en el registro del departamento o provincia donde esté ubicado cada inmueble: 1.- Los actos y contratos que constituyen, declaren, trasmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre inmuebles. 2.- Los contratos de opción. 3.- Los pactos de reserva de propiedad y de retroventa. 4.- El cumplimiento total o parcial de las condiciones de las cuales dependan los efectos de los actos o contratos registrados. 5.- Las restricciones en las facultades del titular del derecho inscrito. 6.- Los contratos de arrendamiento. 7.- Los embargos y demandas verosímilmente acreditados. 8.- Las sentencias u otras resoluciones que a criterio del juez se refieran a actos o contratos inscribibles. 9.- Las autorizaciones judiciales que permitan practicar actos inscribibles sobre inmuebles.
[4] Actos y contratos que constituyen, declaren, transmitan, extingan, modifiquen o limiten los derechos reales sobre inmuebles; los contratos de opción, los pactos de reserva de propiedad y retroventa; los arrendamientos, embargos y otras resoluciones judiciales, entre otros actos.
[5] Lugar de inscripción y formalidad para determinados actos Artículo 2028.- La constitución de la persona jurídica se inscribe en el registro correspondiente a su domicilio. No se requiere el otorgamiento de escritura pública para la inscripción del nombramiento de representantes, mandatarios y otorgamiento de poderes. Para su inscripción basta la presentación de copia notarialmente certificada de la parte pertinente del acta en que consta el respectivo acuerdo." En la constitución de personas jurídicas, modificación de estatutos o reglamento que importe un cambio de nombre, el derecho a la reserva de preferencia registral de nombre es aplicable por un plazo de 30 días hábiles, vencido el cual caduca de pleno derecho. No se podrá adoptar un nombre igual al de una persona jurídica en formación que goce del derecho de reserva o esté inscrita en el Registro correspondiente.
[6] Resoluciones en las que declare la incapacidad y las que limiten la capacidad de las personas, las resoluciones que declaren ausencia, muerte presunta, desaparición forzada y reconocimiento de existencia, las inhabilitaciones, interdicción civil o perdida de la patria potestad, actos e discernimiento de tutores y curadores, nulidad de matrimonio, separación de cuerpos, divorcio, sustituciones de regímenes patrimoniales, inicios de procedimiento concursal, entre otros actos.
[7] Artículo 2040.- Las inscripciones se hacen en el registro del domicilio del testador y, además, en el lugar de ubicación de los inmuebles si de designan en el testamento
[8] Artículo 2042.- Las resoluciones a que se refiere el Artículo 2041 se inscriben en el registro correspondiente del último domicilio del causante y, además, en el lugar de ubicación de los bienes muebles e inmuebles, en su caso.
[9] “Artículo IV del Titulo Preliminar del Reglamento General de los Registros Públicos prescribe que por cada bien se abrirá una partida registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquellas así como los actos o derechos posteriores relativos a cada uno…”
[10] El titulo inscribible es aquel en el que se funda una inscripción, el mismo que esta compuesto de dos caras de una misma moneda, como son el aspecto material que encuadra al acto causal generador de la mutación jurídica – léase transferencia- por ejemplo (la compraventa, donación, permuta, etc) y el aspecto formal es el terno a la medida que se requiere para acceder al recinto registral; siendo el caso, que el artículo 7 de la Ley Nº 27755 reglamentado por D.S Nº 023-2003-JUS, estableció que en el Registro de Predios, no solamente el título material (causa fuente de la transferencia) podrá estar contenido en una Escritura Pública – título formal por excelencia – sino también podrá obrar en un Formulario Registral cuando el valor del predios no supere las veinte (20) Unidades Impositivas tributarias.
[11] La calificación registral es el resultado de un proceso depurativo legal que realiza el registrador, en el cual se decide por la inscripción, observación, liquidación o tacha del titulo inscribible presentado, decisiones que son apelables al Tribunal Registral, salvo la de inscripción.-
[12] Artículo 19 bis de la Ley Hipotecaria Español del 08/02/1946 El sistema registral español establece en su Ley Hipotecaria la posibilidad que la calificación efectuada por un registrador de la propiedad pueda ser merituada por otro registrador, sin que esto constituya un recurso de revisión o apelación, simplemente es la emisión de una nueva calificación a cargo de un registrador sustituto quien podrá coincidir o no con el registrador sustituido, ordenado incluso al registrador sustituido la inscripción bajo responsabilidad del registrador sustituto.
[13] Hans Kelsen creador de la teoría pura del derecho, estableció mediante un sistema piramidal las escalas jurídicas de las normas sustantivas; es decir, un orden de prelación, de jerarquía normativa que haga posible una correcta aplicación de un sistema legal, hallándose en la cúspide de esta arquitectura normativa la constitución, pasando luego los tratados internacionales ratificados, leyes orgánicas, leyes ordinarias, normas reglamentarias y demás.
[14] La prioridad de rango esta dado por la fecha en que se inscribió el titulo, el cual determinara los derechos que tendrán los derechos reales o personales que ingresan al registro.
[15] La prioridad excluyente niega el acceso al registro de un derecho o titularidad, haciendo inviable su inscripción por tratarse de un acto incompatible con uno ya inscrito, un ejemplo clásico es la doble venta, cuando A (titular registral) vendió el predio a B y C , siendo el caso que B inscribo primero en el registro la nueva titularidad del predio, llegando C tardiamente al registro con su Escritura Pública extendida antes que la de B pero que no tendrá acceso al registro por ser incompatible su derecho, dado que el predio ya no se encuentra bajo el dominio de A – quien le vendió- sino a favor de B quien fue mas diligente e inscribió su propiedad primero, convirtiéndose en un tercero registral premunido por las garantías dadas por la fe pública registral.
[16] El Libro Diario es un instrumento técnico en el cual se extiende la información indicada en el artículo 23 del Reglamento General de los Registros Públicos respecto de los títulos presentado al registro para su inscripción registral, lo cual se efectúa por riguroso orden cronológico.
[17] Nuestro país cuenta con cincuenta y ocho oficinas registrales ubicadas en diferentes provincias de nuestro país, las mismas que están agrupadas en trece zonas registrales, cuyas sedes se encuentran en las siguientes capitales de departamento: Piura, Chiclayo, Moyobamba, Iquitos, Trujillo, Ucayali, Huaraz, Huancayo, Lima, Ica, Cusco, Arequipa y Tacna. Se debe mencionar que existen mas de veintidós oficinas receptoras a nivel nacional, las cuales no brindan servicios de inscripción, pero si de presentación de títulos y publicidad registral.