Las propuestas regionales y locales: un entorno complejo en el Cusco

"Las masas humanas más peligrosas son aquellas en cuyas venas ha sido inyectado el veneno del miedo…. del miedo al cambio"

- Octavio Paz

Dados los pocos escenarios de confrontación de ideas en la Región del Cusco y en la provincia de La Convención, la intención nuestra es hacer conocer algunas ideas por las que, a juicio del autor, existen mecanismos relevantes en la administración pública en ambos gobiernos, para tal efecto vamos a centrarnos en dos temas fundamentales: las propuestas regionales en los escenarios operativos, funcionales y el marco normativo vigente y las propuestas del gobierno provincial circunscrito en la provincia de La Convención, debemos señalar que lo mencionado en este documento no transgrede las propuestas de los diversos candidatos, mas bien intenta enriquecer lo planteado en los pocos escenarios propuestos para su conocimiento por las poblaciones vinculadas.

Partamos del primer fundamento importante, como es la operatividad de los gobiernos regionales que se transcribe en la disponibilidad presupuestal, vale decir, en promedio los gobiernos regionales cuentan con un 60% de gastos inerciales o corrientes, es decir los destinados a sueldos y compromisos sociales que derivan de los mismos, en otras palabras le toca en suerte un 40% de gastos de capital o de inversión. En el Cusco la Región maneja aproximadamente S/.389,853,696 millones en gastos de inversión y S/.584,780,544 millones en gastos corrientes, montos para el año 2013 (http://apps5.mineco.gob.pe/transparenciaingresos/ Navegador/default.aspx?y=2013).

El marco normativo de la regionalización no se ha tangibilizado en su génesis epistemológica (dos o más departamentos y la confección del mapa tributario regional), este vacío normativo ha generado la principal deficiencia operativa de los gobiernos regionales en el país: la llamada "duplicidad de funciones", el gobierno nacional duplica flagrantemente funciones con los gobiernos regionales y más aún con los provinciales y distritales, solamente el hecho de la creación de programas sociales por parte del primero es una deficiencia funcional, ya que los programas sociales históricamente se crean contracíclicamente, es decir, en épocas de recesión. Programas como OINFES, FONIE, las APP y PROINVERSION duplican funciones directamente con los GR, adicionalmente hay que indicar que, a partir de las deficiencias normativas y la duplicidad de funciones, los gobiernos regionales deben adaptar sus operaciones a las prerrogativas normativas que le son residuales en sus actuaciones en cada departamento (la región administra el departamento, pero en resumidas cuentas se duplica con las provincias y estas con los distritos), incluso en el escenario que le es  factible (proyectos multidistritales, considerados proyectos de corte regional cuando se beneficia a más de tres distritos). La primera tarea del gobierno regional es identificar sus potencialidades que le signa el marco normativo, que son las prerrogativas funcionales en el sector educación, salud y transportes, veamos algunas deficiencias y necesidades de los GR en sus espacios de competencia::

-          Culminar los cumplimientos esgrimidos en los PPR, es común notar que las prioridades estipuladas a lo largo de uno o más PPR no se han ejecutado, máxime si existe la tendencia de politizar los acuerdos en base a proyectos de gestión.

-          Formular y ejecutar proyectos que tengan prelaciones operativas de función, es decir su sostenibilidad, como programas departamentales –regionales- de TIC (Tecnologías de la Información y Comunicación) en instituciones educativas a lo largo de toda la región, la centralización del programas facilita la firma de convenio único, con operadores como FITEL, y en este escenario los fondos de infraestructura y logística pueden ser compartidos con gobiernos locales con recursos importantes, y el financiamiento integral en localidades con pocos recursos. De hecho existen avances sobre el tema en la provincia de La convención, las deficiencias funcionales en este respecto es que los gobiernos locales en la provincia no han mostrado interés en un proyecto único ya que muchos cuentan con proyectos distritales sobre el tema, dicho sea de paso, esta deficiencia se rompe en la sostenibilidad del proyecto, aspecto que la región puede salvarla, dadas sus funciones y prerrogativas.

-          Avocarse a la formación deportiva de niños y jóvenes, en función a la práctica de deportes vislumbrados para la participación de eventos de corte formal (campeonatos internacionales, como los Panamericanos, sudamericanos o las competencias nacionales), la identificación de deportistas y/o atletas trascienden las actividades educativas convencionales (Educación Física), la identificación de actividades deportivas potenciales por la dinámica espacial y los somatotipos pueden garantizar crecimientos sostenidos de la educación física en la región.

-          Tomar la batuta en la ejecución de proyectos de "Colegios Marca Perú", que es el único medio de fortalecer la actividad educativa en las áreas rurales, ya que uno de los problemas más importantes en la educación es la urbanización de dicha actividad en desmedro del abandono de la educación en zonas rurales. Ha habido amagues de realización de este tipo de proyectos con los denominados "Colegios Marca Cusco". Es prioritario realizar estos emprendimientos inmediatamente se asuma al gobierno regional.

-          En salud hay dos tareas prioritarias que hacer, la primera es la de contemplar el programa de mejoramiento de los hospitales a nivel del Cusco, la prerrogativa del GR sobre el tema es unilateral, esto requiere por tanto programar su intervención a lo largo de uno o dos períodos, lo que amerita realizar presupuestos participativos multianuales y de cumplimiento periódico a lo largo de los plazos programados. El segundo tema es derivar potestades más claras e independientes a las Redes de Salud Provinciales para que en cumplimiento a nuevas prerrogativas se les permita firmar convenios bilaterales con municipios en los proyectos como construcción y mejoramiento de establecimientos de salud y la prevención de enfermedades en los distritos o provincias, además de garantizar la operatividad provenientes de proyectos locales desarrollados por las municipalidades provinciales y distritales.

-          Las prerrogativas normativas respecto a las rutas denominadas regionales, PROVIAS REGIONAL,  permiten planificar proyectos de articulación interprovincial y multidistrital (incluso si la naturaleza de las iniciativas son de caminos vecinales), recordemos que en términos de vías urbanas solamente la provincia del Cusco detenta espacios territoriales a los cuales pueden adscribirse al rol regional (intervención de 3 o más distritos), como es el caso de la Vía de Evitamiento y la Vía Expresa, a sabiendas que las deficiencias presupuestales y funcionales son moneda corriente en los gobiernos distritales de la provincia del Cusco.

-          Si bien en las vías urbanas se pueden allanar funciones regionales, no pasa lo mismo por ejemplo en casos de infraestructura y riego, por poner dos ejemplos, que son precisamente las funciones de dos de los más importantes proyectos especiales, nos referimos al Plan Meriss y a COPESCO, a este respecto hay dos temas que enfrentar: el primero es armar prioridades en función a iniciativas programadas en los Presupuestos Participativos Regionales, el segundo tema es el de realizar una reingeniería en los procesos administrativos y los plazos ejecutivos de proyectos priorizados.

-          Ahora bien, aunque existen algunos otros proyectos especiales, como el IMA, este también debe concentrarse en los PPR (Presupuestos Participativos Regionales), pero con la atingencia de acelerar sus procesos en casos de emergencia que, en definitiva es uno de sus principales objetivos en el Cusco.

-          Lo dicho, el GN duplica funciones con los GR, también estos duplican funciones con los GL, hoy vemos que el GR ejecuta proyectos de saneamiento básico, puentes, instituciones educativas, etc. ¿Cuál es entonces la tarea del GR en sus provincias y distritos? y/o ¿qué mecanismos se deben utilizar para no duplicar esfuerzos onerosos entre ambos estamentos?; la primera tarea es direccionar emprendimientos en función de los postulados del PPR, esto indica que la primera misión de los funcionarios del GR es la de capacitar a sus pares del GL para que, conocidas las necesidades y proyecciones presupuestales, se prioricen proyectos de necesidad local en función a escenarios liberados de duplicidad de gastos por ambas instituciones, la segunda tarea es la de coadyuvar a la creación de un Fondo de Compensación Regional (FONCORE) para el financiamiento de proyectos en localidades con menores recursos, aunque este fondo se eliminó en 2003, es menester crear mecanismos similares para que el GR planifiqué sus erogaciones de manera coherente con las políticas intrarregionales y se genere una verdadera eficiencia y efectividad del gasto.

-          La funcionalidad de la Dirección Regional de Cultura troca con la Gerencia de Desarrollo Social, con la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo, con la Dirección Regional de Salud (DIRESA) e incluso con la Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo (DIRCETUR). Ésta con la Gerencia de Desarrollo Económico, con el Organismo de Promoción de la Inversión Privada (OPIP) y las dos últimas con la Dirección Regional de Agricultura. La Dirección Regional de Educación del Cusco (DREC) con la Gerencia de Desarrollo Social y con la Dirección Regional de Cultura. Mientras que la Dirección Regional de Transportes y Comunicaciones del Cusco (DRTCC) con la Gerencia de Desarrollo Social y COPESCO.  Las Direcciones Regionales cumplen en estricto dos funciones prioritarias: la primera es la de flexibilizar los trámites y la dación de normatividad adecuada a las necesidades intrarregionales, el segundo tema es la actualización constante de las bases de datos que les atañen funcionalmente, la DREC, DIRCETUR, la Dirección Regional de Trabajo y promoción del Empleo y La Dirección Regional de Agricultura tienen serias deficiencias en este acápite. Las capacidades ejecutivas de estas direcciones se concentran dentro de las deficiencias operativas de los órganos rectores a los cuales se supeditan (los ministerios), por tanto la ejecución de proyectos responden a necesidades de alcance multiprovincial, por ejemplo la necesidad de ejecutar proyectos de iniciativa agrícola como los de la mosca de la fruta, la roya en el cultivo del café, los efectos delfriaje en los forrajes en zonas alto andinas, etc. en el caso de turismo tenemos la iniciativa importantísimade concluir el plan de trabajo del "QhapacÑan"Respecto a las funciones ejecutivas de las Gerencias Regionales, estas deben circunscribirse a proyectos multiprovinciales, pero con la atingencia de priorizaciones en el PPR, ya que su actuación no responde a deficiencias operativas de las direcciones regionales, sino a tareas que desarrollan también los gobiernos locales, de hecho hay que resolver el tema de la OPIP, en dos escenarios, el de transferir los recursos y funciones de PROINVERSION  a los GR (a través de la OPIP), eliminar las funciones de las Agencias de Fomento de la Inversión Privada (AFIP) de los gobiernos provinciales, para que se transfieran a las OPIP, y eliminar la duplicidad de funciones y sostener recursos operativos a partir de los GR en función a las potencialidades de los gobiernos locales.

-          El siguiente es una necesidad de primer orden para realizar los documentos de gestión regionales a nivel de la necesidad de concentración de planes de ordenamiento territorial y de catastro, los GR deben convertirse en los promotores y financistas – co-financistas- de estos documentos, ya que algunos componentes no se circunscriben en gastos de inversión, por este hecho la sostenibilidad de los planes estaría garantizada ya que se conformaría un círculo virtuoso respecto al crecimiento de los ingresos fiscales de los GL y la actualización de los planes de OT y de catastro, que, en definitiva permitirán elaborar el Plan de Ordenamiento Territorial de la Región del Cusco.

Siguiendo la tesitura política regional, vemos ahora el escenario local, más precisamente lo provincial, digamos a manera de colofón que el GR arremete con las deficiencias operativas de las instituciones rectoras de las políticas de gobierno (ministerios), mientras que los GL se dedican a la intervención de las deficiencias estructuralesde dichas políticas, ergo: cuando se observan insuficientes mecanismos en las funciones operativas del ente rector, entonces el GL puede intervenir para evitar la duplicidad de funciones y conseguir  la eficiencia presupuestal en labores específicas y sensibles.

La provincia de La Convención como venimos diciendo presenta dos tipicidades importantes que merecen la pena referirse, antes de explicar las propuestas de los gobiernos municipales de la provincia: cuenta con una estructura poblacional, por decirlo menos, compleja, ya que encontramos grupos poblacionales como comunidades nativas, una considerablepoblación de colonos establecidos alrededor de los primeros, una población mestiza dedicada en su gran mayoría a las actividades agro silvo pecuarias, y, finalmente una población mestiza establecidas en áreas urbanas, las cuales tienen complejidades diferentes a los terceros.

Si bien la Municipalidad Provincial de La Convención administra la capital de la provincia: el distrito de Santa Ana, históricamente después de la década de los 90, ningún alcalde ha sido elegido por este distrito, es más, la mayoría de ellos tenían fuerte rechazo, lo que prolongaba su ascensión al poder a los distritos con mayoría de población, especialmente Echarati, Pichari, Quellouno y Vilcabamba. En este contexto vamos a detallar lo que creo son las principales medidas a tomar en la provincia, recordando que las atingencias mostradas con la administración regional confluyen en acciones inherentes a deslindar escenarios administrativos y operativos.

-          Culminar los compromisos asumidos por el (los) Presupuesto(s) Participativo(s) Provincial(es), sobre todo en el escenario operativo que le compete (los procesos asumidos en el distrito de Santa Ana), evaluando, claro está, la incidencia de los proyectos de gestión en el proceso consultivo con la población del distrito. En referencia a los procesos participativos interdistritales que representan en promedio el 8% del presupuesto total de la comuna provincial, este mecanismo debe concatenarse con la operación de la Mancomunidad Municipal Amazónica de La provincia de La Convención.

-          Respecto a la Mancomunidad Municipal Amazónica de La provincia de La Convención (MMAPC), creada por RSD Nº 014-2012-PCM/SD el 20 de febrero de 2012, su inoperancia ha sido uno de los más grandes errores de la comuna provincial, ya que aquélla tiene prerrogativas que pueden aprovecharse en materia multidistrital, de hecho asume algunas funciones del GR, dentro de un cada vez más difícil proceso burocrático en los mecanismos de ejecución y tramitología. Recordemos que la MMAPC  puede ser unidad formuladora y ejecutora de proyectos, de ahí su auxilio a los procesos Participativos distritales en la provincia y su gran respaldo a las potencialidades turísticas y su nivel prelativo en los distritos que la integran, entre otros múltiples propósitos todavía no abstraídos por los representantes de los gobiernos locales y de la comunidad en general.

-          La vocación productiva (o de servicios) en el distrito de Santa Ana, puede o no diferir del de la provincia, para dicho efecto, en ambos casos, es necesario identificar dichas potencialidades, en planes de Desarrollo  Distrital y Provincial, como le es dictaminado al gobierno provincial. Ahora bien, refiriéndonos al distrito de Santa Ana y entrando en materia propiamente, dos de las potencialidades más importantes son el turismo (servicios en general) y las actividades agropecuarias con valor agregado, me atrevo a decir la primera tiene más potencial que la segunda, para cualquier efecto es menester dedicarnos a estas desde el punto de vista de las tareas del gobierno local dentro de sus prerrogativas distritales y provinciales. Primero, hay tres cosas que no se han hecho y que creo son la piedra angular del desarrollo turístico del distrito, y es el posesionamiento de marca turística de acontecimientos programados, que tienen todo el potencial de afincar un sello a la ciudad de Quillabamba para recibir visitantes en forma periódica; nos referimos al fortalecimiento de las fiestas de carnavales y al aniversario provincial como una tarea continua inter institucional, tanto de la comuna provincial como de las instituciones ubicadas en el distrito de Santa Ana, darle institucionalidad a estos acontecimientos es tarea fundamental en el corto, mediano y largo plazo. El tercer tema es uno multidistrital, como la promoción del turismo comunitario a través de sus principales canales conductuales: el café y las frutas (y derivados), está tarea bien puede sostenerla la MMAPC y también la comuna provincial si el circuito le compete al distrito de Santa Ana.

–           La tarea fundamental es posesionar a la ciudad de Quillabamba como Centro Turístico provincial,   para tal efecto hay que identificar sus vasos comunicantes para hacer efectiva dicha condición, que son los atractivos turísticos identificados en el distrito de Santa Ana, los atractivos turísticos ubicados en el medio y alto Urubamba y la re exposición del circuito turístico del Pongo de Maynique a la            actividad turística programada y controlada.

Veamos también una potencialidad provincial como el circuito de aventura entre Huayopata – Maranura – Santa Teresa –Machupicchu, que facilitará como centro turístico a Santa María y Santa Teresa. Otro circuito importante que posesiona a Vilcabamba como centro turístico es el de: Vilcabama – Choquequirao y Vilcabamba – Espíritu Pampa – Pongo de Maynique. Potenciar todos los circuitos en la provincia es manejar y ampliar los promedios de permanencia (que amplía sus niveles de gasto), la mejora de los servicios derivados del turismo y el mejoramiento de los accesos y los atractivos turísticos a nivel de todos los distritos. Respecto de las potencialidades agropecuarias con valor agregado, existen mecanismos que hay que aprovechar dentro del mercado más grande de la provincia, nos referimos a PROCOMPITE, en base al valor agregado de cultivos industriales, comercio y servicios; la otra bisagra normativa es la que se deriva de sectores en proceso de inclusión que incluyen asociaciones de productores circunscritas en las Resoluciones Directoriales 008 y 009-2012-EF/63.01 y sus prerrequisitos establecidos en la Directiva Nº 004-2012-MIDIS y Directiva Nº 009-2012-MIDIS.Finalmente el tercer mecanismo es la identificación de proyectos productivos potenciales en base al mejoramiento de cadenas productivas, apícolas, frutales, de cultivos industriales, de turismo, etc. Una tarea insoslayable de necesidad suma, es la de identificar el problema más importante en los proyectos productivos, que es la superposición operativa de los obreros en proyectosde infraestructura y beneficiarios de los diferentes proyectos productivos en el distrito; vale decir, los obreros son también beneficiarios de más de un proyecto productivo, esto hace que ningún proyecto productivo sea sostenible en función a sus objetivos, ya que la obligación más importante del beneficiario es la contraprestación recibida como trabajador municipal. En el otro frente se observa que, sumados los ingresos familiares de padres de familia que participan como trabajadores municipales –incluso se adhieren a estas actividades los hijos- la comparación de los beneficios familiares como asalariados municipales son mayores –o no- a la dedicación en sus actividades agropecuarias, este costo – beneficio es sencillo de inferir. Por tanto, identificar a los beneficiarios de proyectos productivos debe resultar de conocer este sesgo, además de problemas fundamentales como la mini parcelación de terrenos de cultivo y acceso a recursos prioritarios como el agua.

-          Una tarea que se deriva de los mecanismos de priorización de los PP, es el propósito de culminar los mecanismos de intervención de las necesidades sociales del distrito, respecto a los proyectos de saneamiento básico y electrificación, vale decir se debe identificar los sectores en el distrito que no cuentan con estos servicios, esto parte de una línea de base de cobertura de necesidades sociales en los 78 sectores del distrito, para ello hay localidades como Mazapata, Pintobamba, Pacchac, Macamango, entre otros, que todavía requieren de sistemas de saneamiento básico. Los últimos datos que se tienen del servicio de electrificación intradomiciliaria se remontan a 2008: en donde 63 sectores contaban con este servicio, y estos estaban coberturados en un 80% en promedio, de hecho, Quillabamba contaba con el 90% de su población con este servicio.

-          El 62.5% de la población del distrito de Santa Ana es urbana, por tanto extrapolando está necesidad de contar con vías urbanas es necesario contar con un Plan de Catastro Urbano para que, en función a sus prerrogativas, se elaboren pavimentaciones urbanas liberadas de problemas de ubicación y sobre exposición de espacios de uso público, además de ampliar la base tributaria local en la ciudad de Quillabamba.

-          En base a la potencialidad turística de la ciudad de Quillabamba es necesario contar mínimamente con dos proyectos de infraestructura de esparcimiento y recreación: el primero es el mejoramiento del Balneario de Sambaray donde se requiere ampliar sus servicios de recreación e infraestructura deportiva, el otro emprendimiento es el de construir un centro de entretenimiento y recreación, aunque la Balsa puede ser una alternativa, la necesidad de espacio bien podría redefinir otro lugar.

-          Hemos deslindado el accionar de los gobiernos locales, respecto a los GR, a través de cubrir las deficiencias estructurales en dos de los más grandes sectores como son la educación y la salud; y aquí hay que integrar totalmente al distrito. En educación la prioridad de infraestructura educativa está allanada, ya que la mayor parte de I.E. están ejecutadas o en proceso de ello; es necesario intervenir en las deficiencias mostradas en las pruebas PISA en referencia a la comprensión lectora y razonamiento matemático en alumnos del nivel primario, el segundo proyecto es el fortalecimiento del proceso de enseñanza – aprendizaje de la enseñanza de educación pre universitaria en I.E del nivel secundario en el distrito de Santa Ana. Finalmente existe una gran deficiencia en los mecanismos de educación para el trabajo –y la empresa– en estudiantes del nivel secundario en el distrito. En salud es importante coadyuvar a la inmediata ejecución del hospital de Quillabamba, tomando en cuenta sus antecedentes más cercanos (Resolución Ministerial Nº 632-2012/MINSA) y la necesidad de vigilar los mecanismos de sostenibilidad del proyecto en el largo plazo, otro de los grandes problemas en salud es involucrar con el órgano rector (Red de Salud La Convención –RSLC-) iniciativas de lucha contra la desnutrición, la anemia, la tuberculosis y otras enfermedades endémicas de impacto estructural en el distrito de Santa Ana.

-          La participación de los distritos en los PP que les compete no se han desdeñado, pero aquí hay que deslindar dos temas, el primero es que los montos destinados para su priorización en los distritos de la provincia no se informan con la debida celeridad y oportunidad, segundo, los gobiernos locales distritales priorizan proyectos cuyos costos están por encima de los signados por la comuna provincial. La respuesta más eficiente en estos PP es que la MMAPC se haga cargo de estas iniciativas multidistrtiales en su formulación y ejecución.

Autor:

César M. Valdeiglesias Mamani