A la propiedad urbana tradicionalmente se le ha atribuido como parte de su contenido esencial lo atinente a la función social, concretada en las limitaciones legales dispuestas, muestra de ello lo configura el criterio asentado en sentencia del Tribunal Constitucional Español Nº 37/1987 de fecha 26 de marzo de 1987, en la que se expresó que «…la fijación del contenido esencial del derecho de propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte del derecho mismo…»
Ciertamente, el derecho de propiedad se compone por dos circunscripciones delimitadas, una donde impera lo subjetivo y otra, donde se pone de manifiesto la función social, siendo este el contenido que se le asigna al derecho de propiedad reconocido en el artículo 115 de nuestro Texto Fundamental, quedando el ámbito subjetivo puesto de relieve, a través del reconocimiento de la titularidad y del derecho de usar, gozar y disponer del bien del cual se es dueño, quedando conformado la otra esfera, por la función social que la propiedad ha de cumplir, que viene justificada por las limitaciones que se le imponen.
El derecho de goce, se concreta en la propiedad urbana mediante ius aedificandi, siendo que para el ejercicio del mismo, se imponen una serie de limitaciones que vienen a tutelar los intereses públicos, por lo que en virtud de esto último, se disponen de requerimientos previos que debe cumplir el propietario antes de iniciar una obra determinada, estableciéndose igualmente, un control concomitante, que se ejecuta durante la ejecución de la obra y un control posterior, constituido por la exigencia de la certificación de habitabilidad y de las sanciones urbanísticas, todo lo cual se impone en aras de velar por la legalidad urbanística, fin éste al cual alude la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística en su artículo 1 cuando prescribe que «La presente Ley tiene por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados (…) El desarrollo urbanístico salvaguardará los recursos ambientales y la calidad de vida de los centros urbanos».
Determinado lo anterior, conviene destacar que en atención al prenombrado texto legal, se conciben como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y a los Municipios, siendo que a estos últimos, les atañe lo indicado en cuanto al control de la actividad urbanística dentro de la esfera de su competencia, lo cual deriva de una interpretación armoniosa del contenido del artículo 178 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como de lo preceptuado en los artículos 77 y 10 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, y de lo dispuesto en los numerales 3, 4 y 5 del artículo 36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En tal sentido, es conveniente advertir que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística es anterior a la Ley Orgánica de Régimen Municipal que organizó a los Municipios, y en la que se distingue entre el Alcalde como autoridad administrativa, del Concejo Municipal como autoridad legislativa, por ello se explica que la primera de las Leyes nombradas se refiere genéricamente a la competencia de los municipios, sin embargo, de la interpretación concatenada de ambos textos legales, debe entenderse que la Administración Urbanística Municipal la configura: i) El Concejo Municipal, en lo que atañe a la labor legislativa, y ii) La Alcaldía, la cual fuera de esa competencia legislativa, es como rama ejecutiva, la propia autoridad urbanística local, a la cual están adscritas las Direcciones de Ingeniería Municipal, siendo el Alcalde la máxima autoridad jerárquica.
En razón de lo anterior, se deriva que los Municipios regulan en las Ordenanzas que a tal efecto dicten sus respectivos Concejos Municipales, las sanciones en materia de urbanismo, siendo que, tales sanciones patentizan ese control posterior que las Alcaldías están llamadas a ejercer ante una determinada infracción urbanística, siendo que tal infracción, debe estar detallada en el texto legal que contenga la sanción, en razón del principio de tipicidad que debe imperar en materia punitiva, constituyendo la concreción del quebrantamiento de la legalidad urbanística, el presupuesto necesario para que se inicie el procedimiento que determinará si efectivamente ello es así, y por ende, conlleve a imponer la sanción a que haya lugar.
En tal sentido, los órganos ejecutivos de los Municipios, tienen atribuida una potestad punitiva, concretada en la imposición de sanciones de naturaleza pecuniaria como es la multa, y por la imposición de sanciones de otra naturaleza, como es la orden de paralización de una obra determinada, la demolición u otras medidas de restitución del medio ambiente.
Visto lo anterior, perentorio resulta advertir que si estimamos que todo acto dictado en ejecución de una potestad sancionatoria, debe estar precedido de un procedimiento previo, no podría escapar de tal premisa, los actos de contenido sancionatorio emanados de las Administraciones Locales en materia de urbanismo, siendo que, precisamente en aras de salvaguardar los derechos de los administrados, el procedimiento tendente a producir un acto administrativo contentivo de una sanción debe velar por el cumplimiento de una serie de principios como son: el de legalidad, los relativos a las garantías jurídicas, dirigidos a proteger las situaciones jurídicas de los administrados, tales como el del contradictorio, el de presunción de inocencia y el de confianza legítima o expectativa plausible, así como aquellos de eficacia de la actividad administrativa, dentro del que se incluye al principio de economía procedimental, al principio de actuación de oficio y por último, al principio de de publicidad.
Ahora bien, en lo que incumbe al Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante la sentencia de fecha 13 de diciembre de 2000, dictada con ocasión al recurso de interpretación de la Ley sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, precisó que correspondiendo al nivel metropolitano la planificación y ordenación urbanística y ambiental del área territorial donde ejerce sus competencias, ello presupone una ordenación legal referente a lo general del área, pero no impide una particular dictada por cada Municipio en lo que le es propio y que no choque con aquélla, sin embargo el Máximo Tribunal asentó que hasta que el Alcalde del Municipio Metropolitano de Caracas no promulgue la ordenanza respectiva en esta materia, se entiende que quedan vigentes las ordenanzas de cada Municipio, quienes no deberán modificarlas, hasta que los lineamientos generales en esta materia sean dictados por el Cabildo Metropolitano, no debiendo colisionar ello con la legislación nacional.
Así, considerando las singularidades del procedimiento administrativo, concretamente lo atinente a las tipos de procedimientos y a los principios que rigen los procedimientos administrativos, las líneas que siguen, pretenden, echando mano de los criterios jurisprudenciales producidos en materia de sanciones urbanísticas, así como de las ordenanzas aun vigentes en los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, poner de relieve las peculiaridades del procedimiento que precede a la imposición de una sanción en el ámbito urbanístico, con especial detalle, -claro está-, a lo que respecta al procedimiento que antecede a la imposición de las sanciones urbanísticas que se suscitan conformen a la normativa que impera en los Municipios Chacao, Baruta, El Hatillo, Sucre del Estado Miranda y Libertador del Distrito Capital.
Sin más preámbulos pasemos de seguida a comentar lo que respecta a los tipos de procedimientos, para poder encuadrar al procedimiento sancionador en las categorías que sean propuestas.
Al estudiar la materia procedimental en el ámbito sancionatorio urbanístico, estimamos perentorio concretar primeramente en cual de los tipos de procedimientos, puede ubicarse el procedimiento que precede la emanación de un acto contentivo de una sanción que sea dictada en tal campo.
Así, siguiendo a Hildegard Rondón de Sansó, cabe comentar que la tipología de los procedimientos administrativos deriva a partir de los siguientes criterios:
- De acuerdo con la esfera en la cual se desarrolla: Bajo esta concepción, el procedimiento puede ser interno o externo, implicando el primero, el que se desarrolla dentro del ámbito de un sólo ente, en tanto que el externo, por el contrario, lo constituye aquel que se realiza con la cooperación de distintos órganos. Desde este punto de vista, consideramos que el procedimiento que precede a la formación de una orden de paralización de una obra, de una demolición o de la imposición de una multa, por haberse configurado una infracción urbanística es un procedimiento interno, en el que sólo participa la Administración local, de acuerdo a la circunscripción local que corresponda, salvo que excepcionalmente una obra que contravenga la legalidad urbanística, sea construida sobre los linderos de varios Municipios, es que podría plantearse una discusión en torno a la pauta en referencia.
Partiendo de lo anterior, se colige que el procedimiento que se sigue para la imposición de una sanción en materia urbanística, es individual, permitiendo ello que sean aplicables las garantías típicas de los procedimientos administrativos sancionadores como son: El principio de presunción de inocencia, el derecho a la defensa y el ejercicio de la actividad probatoria.
Muestra de ese carácter individual de los procedimientos sancionatorios en materia de urbanismo, se concreta por ejemplo en el parágrafo segundo del artículo 5 de la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre, cuando prescribe que "El monto de las multas previstas en el presente artículo, son individuales, y serán aplicadas por cada infracción cometida".
- De acuerdo con el ámbito del acto: De acuerdo con esta categoría los procedimientos administrativos pueden ser de naturaleza individual o de naturaleza general, los primeros están destinados a la emanación de un acto de efectos particulares, en tanto que los segundos, son los llamados "procedimientos preceptivos", los cuales se siguen para la formación de un acto de carácter general, como por ejemplo lo constituye un Reglamento.
El contenido de la connotación de necesarios o no necesarios, se corresponde con lo que otros autores, asoman como procedimientos estructurados y funcionales, en el entendido que los estructurados, suponen una secuencia de actos preparatorios predispuestos para la adopción de un acto definitivo, pudiendo agruparse en etapas como la de inicio, de sustanciación, de decisión y de ejecución; en tanto que, los segundos, implican la valoración de intereses que debe cumplirse en el ejercicio de potestades dotadas de amplia discrecionalidad o que pueden afectar numerosos intereses de diversa índole.
Visto lo anterior, cabe referir que previo a la imposición de una sanción en el marco de la disciplina urbanística, echando mano del bagaje normativo imperante en los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, se deriva que el procedimiento en cuestión, es de los que cataloga la doctrina como procedimiento necesario o estructurado, en efecto, ello se desprende de la revisión por ejemplo de la serie de actuaciones ordenadas que preceden a la imposición de una orden de demolición, tal y como aparece dispuesto en las normas contenidas en los artículos 41 al 49 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador, así como en la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre del Estado Miranda, aplicable esta última a los Municipios Baruta, Sucre, El Hatillo y Chacao del Estado Miranda.
- De acuerdo a la exigibilidad: Con base a esta idea se pretende diferenciar entre aquellos procedimientos que son necesarios de aquéllos que no lo son, identificándose los primeros, por la fijeza del número de elementos que lo integran y el orden de sucesión de los mismos, en tanto que los segundos, los configuran aquéllos donde existen una indeterminación tanto de elementos como de orden.
- De acuerdo al efecto del acto: En razón de este lineamiento, se deriva que los procedimientos pueden ser declarativos y constitutivos, en tal sentido, aquéllos otorgan certeza de los hechos jurídicamente relevantes, en tanto que éstos últimos, generan el nacimiento, la modificación o la extinción de situaciones subjetivas, desplegándose a su vez de tales procedimientos constitutivos, los denominados ablatorios, concesorios y autorizatorios, siendo que bajo tal perspectiva los tendentes a imponer sanciones en el ámbito urbanístico se identifican con los ablatorios, ya que a través por ejemplo de una orden de paralización de obra, se priva al propietario de continuar edificando en su propiedad, en tanto que mediante la imposición de una multa se impone una prestación de dar y por una orden de demolición, se impone una obligación de hacer.
Hasta lo entonces expuesto, podemos concretar que el procedimiento administrativo que precede al acto administrativo que acuerde una sanción en el ámbito urbanístico se caracteriza por ser interno, individual, estructurado y constitutivo, específicamente ablatorio, destacándose tales singularidades, también, en los procedimientos de está índole, que se suscitan en el marco de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas.
Determinado lo anterior, corresponde ahora analizar lo que atañe a los principios que deben imperar en el escenario de las actuaciones que anteceden a la imposición de una sanción en materia de urbanismo.
En el desarrollo de los procedimientos administrativos rigen una serie de postulados, esto es, unas proposiciones fundamentales que siempre están presentes, bien en forma expresa, o de manera intrínseca, son en palabras de Roberto Dromi, "pautas directrices", que definen la esencia y justifican la existencia del procedimiento, permitiendo explicar más allá de las regulaciones procesales dogmáticas, el porqué y el para qué del mismo.
En las líneas que siguen, comentaremos algunos de ellos, haciendo especial referencia a cómo se ponen de manifiesto en los que preceden a la imposición de sanciones en el ámbito urbanístico y de manera singular en las que han de ser impuestas en los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas.
1.- Principio de Legalidad
Doctrinariamente es concebido como la columna vertebral del procedimiento Administrativo, por cuanto es la base del Estado de Derecho y el presupuesto de la actividad administrativa, que supone que aquella debe someterse al "bloque de legalidad".
En tal sentido, perentorio es señalar que el principio de legalidad supone requisitos formales y materiales, constituidos los primeros, -siguiendo lo que refiere la doctrina producida por el derecho alemán-, por la competencia y por el cumplimiento de las fases procedimentales, en tanto que los segundos, los conciben aspectos como: i) La prohibición del uso abusivo de la discrecionalidad, ii) La valoración de los hechos y iii) La consecuente motivación del acto administrativo que se deriva del procedimiento.
Acogiendo tales premisas, debe referirse primeramente, tal y como asomáramos en un comienzo, que el control posterior de la actividad urbanística esta atribuida a los órganos municipales, materializado a través de las sanciones dispuestas en este ámbito, siendo que al tratarse de la ejecución de la potestad sancionadora, la Alcaldía correspondiente debe imperiosamente sustanciar el procedimiento administrativo previamente dispuesto para tal fin en la normativa local, esto es en las ordenanzas, con el debido resguardo de los derechos de sus destinatarios, quedando bajo tales planteamientos evidenciados dos aspectos importantes a saber: i) Que el procedimiento para la imposición de las sanciones debe ser tramitado por la Alcaldía del Municipio donde se halle la edificación o urbanización, con la que se este infringiendo la legalidad urbanística; y ii) Que antecede a la imposición de las sanciones urbanísticas, debidamente dispuestas en ley preexistente, -en virtud de lo contenido en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo.
Así, se pone de manifiesto el respeto al principio bajo análisis por parte de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas en materia de urbanismo, cuando disponen en las ordenanzas respectivas, de una serie concatenada de pasos a los efectos de acordar la demolición de una obra determinada, en cada uno de los supuestos de hecho en que dicha sanción debería ser impuesta, sin embargo tal principio se menoscaba a todas luces, cuando en la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre, dispone en el ordinal 3º del artículo 5, que para aquellas construcciones que obstruyan la vía pública, se puede prescindir del procedimiento contemplado en la Ordenanza referida, igualmente también se plantea en la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y construcciones en General, una situación similar, cuando se legitima en el artículo 49 al Alcalde "a demoler sin más trámite", una edificación que se halle en ruinas.
En otro orden de ideas, conviene agregar que aun cuando en la mayoría de los supuestos, a la multa y a la paralización de obra, en la normativa local de los Municipios integrantes del Distrito en cuestión, se conciban como mecanismos tendentes a evitar la demolición y no se estipule de un procedimiento estructurado, como por ejemplo ocurre en el Municipio Libertador, ello no obsta para que, el acto administrativo que lo acuerde este precedido de una tramitación previa que reconozca los derechos de sus destinatarios.
En este sentido, merece resaltar lo que en sentencia de fecha 26 de enero de 1996, (caso: Contreras), expresó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que la imposición de una sanción urbanística sin la previa tramitación de un procedimiento garantístico, infringiría de manera directa el derecho constitucional a la defensa.
No obstante lo que antecede, merece destacar que jurisprudencialmente, se ha discutido lo atinente a la necesidad de abrir un procedimiento previo para dictar la paralización de una obra, en efecto mediante fallo de fecha 21 de agosto de 1996, el prenombrado Tribunal, asentó que el interés público podría justificar la adopción de medidas preventivas, sin previo procedimiento, siendo dicho criterio posteriormente modificado mediante fallo de fecha 19 de junio de 1997, por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, al referir que la limitación de los derechos constitucionales no puede afectar el núcleo esencial de los mismos, por lo que en ningún ámbito, -ni preventivo, ni definitivo-, la Administración esta facultada para afectar los derechos de los particulares, salvo que exista una norma de rango legal,-única que puede restringir los derechos de los particulares-, que le autorice a ello.
Dicho lo anterior, somos del criterio que la orden de paralización de una obra determinada, debe estar precedida de un procedimiento, en aras de garantizar los derechos a la defensa y al debido proceso del particular de que se trate, siendo que de no haber una tramitación previamente establecida, debe aplicarse en todo caso, el procedimiento sumario previsto en los artículos 67, 68 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, salvo que exista realmente un caso de urgencia que lo justifique, para salvaguardar los intereses colectivos en virtud por ejemplo de una catástrofe, tal y como lo expresó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 1787 de fecha 21 de diciembre de 2000, sin embargo, pensamos que tal excepción, debe ser ponderada, en todos los casos, de manera racional.
En otro orden de ideas, y ya para concluir, lo atinente al principio de legalidad, convine acotar que de éste deriva además el principio de racionalidad, el cual supone el debido proceso de verificación de los hechos, así como la apreciación objetiva de los mismos, alude pues, a la relación lógica y proporcionada entre el consecuente y los antecedentes, entre el objeto y el fin.
Así, acogiendo tales ideas y circunscribiéndonos al ámbito de los procedimientos dispuestos para la imposición de sanciones urbanísticas, estimamos que el principio de racionalidad alude a que la autoridad local valore las circunstancias de hecho y el derecho aplicable y que imponga la sanción consecuencialmente correspondiente, estando el principio en cuestión, conectado con el principio de proporcionalidad, dispuesto expresamente en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Visto lo anterior, apreciamos que en las Ordenanzas actualmente vigentes, tanto de Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General, como de Construcciones Ilegales, en el ámbito de los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, no es acogido el principio de racionalidad, ni de proporcionabilidad de manera expresa, sin embargo dada la aplicación supletoria de la prenombrada Ley Orgánica, entendemos que impera la consideración del mismo.
Empero, vale la pena destacar que en el Proyecto de Ordenanza sobre el Control y Fiscalización de Obras de Edificación del Municipio Chacao, se establecen atenuantes y agravantes, lo cual estimamos resulta ser un reconocimiento del principio de racionalidad y proporcionalidad que debe regir en las actuaciones administrativas.
2.- Principios relativos a las Garantías Jurídicas
Bajo este epígrafe se contienen, en palabras de Hildegard Rondón de Sansó, a los dispuestos para salvaguardar los derechos de los particulares, los cuales se conciben para la doctrina del derecho comparado como básicos o elementales, en la medida que "conforman el procedimiento como institución jurídica garantizadora". En tal sentido, puntualizaremos cuales son esos principios, comentando paralelamente las situaciones que acontecen en el marco del procedimiento sancionador en materia urbanística, así pues deben enunciarse los siguientes:
2. 1.- Principio del Contradictorio
Este principio también es conocido bajo la denominación de "participación intersubjetiva" o "audire alteram partem", implicando el mismo, el derecho que tienen los particulares de defender sus derechos o intereses frente a la Administración, a los fines de que puedan ser confrontados los criterios que sustenta esta última con los de los administrados.
Este principio se justifica en los clásicos derechos al debido proceso y a la defensa, haciéndose efectivo, una vez que el interesado esta en conocimiento del procedimiento iniciado en su contra, -lo cual se garantiza a través de la notificación-, ya que es a partir de allí, cuando es factible que el particular pueda materializar su participación en el procedimiento, mediante la aportación de todos los alegatos y pruebas que él estime pertinentes para la mejor defensa de sus intereses, en razón de lo dispuesto en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no obstante que, por ser un procedimiento sancionatorio y por ende, constitutivo, la carga de la prueba corresponda a la Administración.
Pese a que la carga de la prueba la tiene la Administración, ello no implica que los administrados no puedan alegar y probar cuanto estimen conveniente para la mejor defensa de sus derechos, pudiendo incluso impugnar las pruebas aportadas por la Administración u oponerse a las mismas por no ser pertinentes, debiendo recordarse en este punto lo correspondiente al principio de flexibilidad probatoria, que postula la libertad de la prueba y la verdad material, para lo cual estimamos que debe tenerse en cuenta lo preceptuado en los artículos 53 y 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Dicho lo anterior, debe acotarse que en los procedimientos que han de sustanciarse antes de la emanación de un acto administrativo contentivo de una sanción urbanística, por haber sido construida por ejemplo, una edificación en detrimento de la legalidad urbanística, deben ser notificados tanto al propietario como al constructor, ya que, el primero, es el destinatario natural de la Constancia de Variables Urbanas Fundamentales, en tanto que, el segundo, es el ejecutor directo del desarrollo urbanístico.
En efecto, pueden ser ambos los sujetos pasivos de las sanciones dispuestas en esta materia, justificándose entonces que se notifique a los dos, siendo ésta, la tesis sostenida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, tal y como quedó expresado en la sentencia recaída en el caso Edelca, en fecha 27 de enero de 1988, al haberse concretado que se entendía menoscabado el derecho a la defensa del propietario de una obra, si al dictarse una orden de paralización a la misma, sólo se le notificaba al constructor.
Ciertamente, a ambos sujetos deberá la Alcaldía correspondiente notificar, con el objeto de asegurar su participación en la sustanciación del procedimiento instaurado, y hacer por ende posible que sea materializado el principio bajo análisis.
2.2.- Principio de la confianza legítima o expectativa plausible
Bajo esta denominación se concibe a la situación de justificada espera en la que se puede encontrar un particular frente a la Administración, de que le serán otorgados determinados beneficios o de que le será satisfecha su pretensión, fundamentado este principio, -de acuerdo a lo que refiere la incipiente doctrina que ha desarrollado el tema-, en otros principios como el de la buena fe, el estado de derecho, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales, la equidad y la justicia natural.
Estimamos que en el ámbito de los procedimientos tendentes a imponer sanciones, el principio en estudio tiene amplia acogida, al disponerse determinados postulados de rango constitucional, que aseguran por ejemplo que al administrado no se le impondrá una sanción, sin que exista una ley previa que lo establezca, en virtud del principio nullum crimen nulla poena sine lege, así como la garantía de que ninguna persona puede ser juzgada dos veces por los mismos hechos, en razón del principio non bis in idem., ambos consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, o por otra parte, el principio de irretroactividad, del cual se deriva que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones, que al momento en que se hayan producido, no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente para ese momento.
3.- Principios que garantizan la eficacia de la actuación administrativa
3. 1.- Principio de economía procedimental
Mediante este principio se supone que los procedimientos administrativos deben simplificarse, a los fines de la actividad que desarrolle la Administración, se caracterice por los postulados contenidos en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esto es participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, los cuales aparecen contenidos en nuestra legislación a través de la Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos, aun cuando ya estaban recogidos en el artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
El ejercicio de la actividad sancionatoria, que desplieguen las autoridades locales, en razón de las competencia que tienen atribuida, no puede ser ajeno a los aspectos enunciados, sin embargo en razón de ello, no podría justificarse que se dicte un acto sancionatorio, verbigracia, una orden de paralización de una obra determinada, sin al menos estar precedido de la tramitación del procedimiento sumario estipulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por otra parte, estimamos que en lo que toca a la responsabilidad en el ejercicio de la función pública, todas las ordenanzas que imponen sanciones en el ámbito de los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, reconocen este principio al disponer sanciones a los funcionarios que abstengan o retarden un acto relacionado con una obra de ingeniería, arquitectura o urbanismo, ejemplo de ello lo configura el artículo 143 de la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General del Municipio Chacao, así como el artículo 89 de la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General del Distrito Sucre y de igual manera, el artículo 237 de la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General del Municipio Libertador, al disponer multa a los funcionarios municipales e incluso establecer hasta destitución, según la gravedad de la falta.
3. 2.- Principio de actuación de Oficio:
En atención a este principio, el procedimiento administrativo puede ser calificado como inquisitivo, justificado ello, en el deber de oficialidad impuesto a la autoridad administrativa de dirigir e impulsar el procedimiento, siendo tal axioma propio del procedimiento administrativo, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, donde prevalece el procedimiento dispositivo o a instancia de parte.
En lo que respecta al procedimiento sancionatorio, debe destacarse que el mismo se inicia normalmente de oficio, a través del levantamiento, por parte del funcionario competente, de un Acta en la cual se deja constancia de determinados hechos, lo cual se aprecia ampliamente de las Ordenanzas imperantes en el ámbito de los Municipios que conforman el Distrito Metropolitano de Caracas, en materia de Arquitectura, Urbanismo y Construcciones en General.
En efecto, cada una de las Direcciones de las Alcaldías de los Municipios en cuestión, en el ámbito de sus competencias, se encuentra legitimada para el inicio del procedimiento de rigor a los fines de imponer la sanción urbanística a que haya lugar, en aras de salvaguardar la legalidad urbanística, estando obligada la Administración local a probar los hechos que van a dar lugar al acto que se va a dictar, por cuanto mal podría imponerse una sanción sin antes probar adecuadamente los hechos, coligiéndose tal obligación, de la necesidad de motivar los actos administrativos, conforme lo exige el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos.
No obstante que, el procedimiento sea iniciado a instancia de parte, la Administración local mantiene la carga de la prueba, tal y como se deriva por ejemplo del artículo 3 de la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre, al referir en el procedimiento iniciado por la denuncia formulada por un particular, que una vez que se reciba dicha denuncia "(…) el Director de Ingeniería Municipal a través de los órganos de fiscalización bajo su dependencia, realizará la inspección correspondiente, a fin de comprobar los hechos denunciados".
3.3.- Principio de Publicidad
Este principio puede ser apreciado desde la óptica del particular, lo cual configura la noción de publicidad relativa y desde el punto de vista de la colectividad, que constituye la publicidad absoluta, en tal sentido, se entiende que el primer aspecto supone que los particulares tengan derecho a las cuestiones que en el mismo se debaten, en tanto que el segundo aspecto, implica la disponibilidad al público de los actos y documentos oficiales.
Entendemos que el aspecto de la publicidad se concreta desde el momento en que el particular está en conocimiento del inicio del procedimiento sancionatorio que pudiera afectarle, lo cual suele ocurrir a partir de la notificación, que debe aludir a presunciones, por cuanto la aseveración de que el propietario o el constructor cometió una infracción urbanística, merecedora de la consecuente sanción, -sin la tramitación del procedimiento previo que lo demuestre-, trastocaría el elemental principio de presunción de inocencia reconocido en el numeral 2 del artículo 49 de nuestra Constitución, como una ramificación del debido proceso que supone, -siguiendo el criterio contenido en la sentencia dictada en fecha 22 de junio de 1999 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, recaída en el caso: caso Tocorapa-, "(…) el derecho a no ser tratado personal, ni patrimonialmente como autor de ninguna conducta ilícita, punible o sancionable hasta la plena prueba del hecho sancionable o de limitación (…)".
Así, una vez que están informados los afectados del procedimiento instaurado, los mismos tienen derecho a acceder al expediente, a los fines de conocer el estado del procedimiento que se tramita, siendo que en el expediente, deben reposar el conjunto de actuaciones que lleva a cabo la Administración para demostrar que ha tenido lugar una infracción urbanística que podría conllevar a la imposición de la consecuente sanción..
Al respecto, se observa que la exigencia de la notificación, es dispuesta, en la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General del Distrito Sucre, al consagrarse un capítulo intitulado "De las notificaciones y recursos", a los fines de hacer efectiva las notificaciones de todas las decisiones de los organismos a que se refiere dicha normativa.
Aunado a lo que precede, cabe referir que en la Ordenanza sobre Construcciones Ilegales del Distrito Sucre, la notificación también es exigida, sin embargo llama la atención, que en el supuesto de edificaciones ocupadas, se concede un lapso a los particulares afectados para su desocupación a partir de la fecha de su notificación, sin embargo, de no desocuparse en dicho lapso, -de acuerdo a lo que se desprende del artículo 6 de la última de las Ordenanzas referidas-, se permite hacer uso de la fuerza pública, lo cual estimamos, menoscaba el derecho a la inviolabilidad del hogar doméstico reconocido en el artículo 47 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Debiendo acotarse que los particulares deben ser notificados tanto del inicio del procedimiento como del acto definitivo que imponga la sanción, en efecto, a los fines de que este adquiera eficacia se requiere de la notificación, con la debida expresión de los recursos que proceden contra el mismo, así como el término para su ejercicio y los órganos ante los cuales habrán de interponerse, siendo ello reconocido en toda la normativa que regula la tramitación para la imposición de sanciones en el ámbito de los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, en el entendido que los afectados podrán recurrir directamente contra quien dictó el acto, mediante la interposición del recurso de reconsideración, o bien ante el superior jerárquico, que en todos los casos, resulta ser por ahora, hasta que se promulgue la ordenanza respectiva del Distrito Metropolitano de Caracas, el Alcalde de cada una de las municipalidades que lo integran.
Por último conviene comentar que aun cuando en la Ordenanza de Urbanismo, Arquitectura y Construcciones en General del Distrito Sucre que rige para los Municipios Baruta, El Hatillo y Sucre del Estado Miranda, se establezca que para poder recurrir de un acto contentivo de una multa, la misma debe ser cancelada, estimamos que ello no tiene aplicación, en razón de que ya no es reconocido en nuestro sistema de derecho el principio solvet et repet, o el requerimiento del "pago previo", ya que se estaría indebidamente condicionando el derecho a la defensa, de quienes no tengan disponibilidad para hacer el pago, tal y como acertadamente quedó expresado en sentencia de fecha 14 de octubre de 1990, dictada por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaída en el caso: Scholl Venezolana, C.A..
El control posterior requerido en el desarrollo de la actividad urbanística, se materializa a través las sanciones reguladas en las Ordenanzas de cada uno de los Municipios, en razón de que tales órganos, tiene atribuida competencia en esta materia, siendo las Alcaldías de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, quienes ejecutan el procedimiento que debe anteceder a la imposición de una sanción por la concreción de una infracción en materia de urbanismo.
El procedimiento que precede la imposición de una sanción en materia de urbanismo, concretamente el que se suscita en los Municipios integrantes del Distrito Metropolitano de Caracas, se caracteriza por ser interno, individual, estructurado y constitutivo, concretamente ablatorio, debiéndose garantizar en el mismo, los derechos a la defensa y al debido proceso del propietario de la obra y del constructor, derechos estos que pretenden ser salvaguardados en todo momento, con la aplicación de los principios referidos.
Finalmente, debe insistirse que aun cuando no exista un procedimiento previo para la imposición de una paralización de obra, somos del criterio que debe seguirse la tramitación consagrada para el procedimiento sumario en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, salvo que exista realmente una urgencia que permita adoptarla como una medida cautelar en sede administrativa, a los fines de evitar un daño irreparable.
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Elaborado por:
Ana Cecilia Belizario Mora
en el curso de la asignatura de Procedimientos Administrativos, impartida por el Profesor Gustavo Urdaneta Troconis en la Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela.
Abogada- Relatora de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de Venezuela.