El sistema de capacitación de las empresas chilenas y la franquicia tributaria

Enviado por ivan.henriquez

Es inobjetable que la decisión del Estado de involucrarse con fuerza en la promoción y ejecución de acciones de capacitación, a través del impulso a diversas iniciativas legales y la creación de variados mecanismos de apoyo al perfeccionamiento de los trabajadores, hizo que el Sistema de Capacitación adquiriera una creciente importancia.

El papel del Estado está regulado por las Leyes Nº 19.518 de 1997, modificada por la Ley Nº 19.967 de 2003, y la Ley Nº 19.765 de 2001, y opera básicamente a través del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo – SENCE, que coordina el funcionamiento de todos los actores implicados en el Sistema y que fiscaliza el cumplimiento de las normas que lo rigen.

El Estado incentiva el desarrollo de actividades de capacitación mediante el otorgamiento de una Franquicia Tributaria a las empresas contribuyentes de la Primera Categoría de la Ley sobre Impuesto a la Renta, que planifiquen, programen y realicen programas de capacitación para sus trabajadores.

A continuación se describirán a los principales elementos y actores que intervienen en el sistema de capacitación laboral chileno:

FRANQUICIA TRIBUTARIA

Es un subsidio que permite a las empresas, descontar de su tributación en primera categoría, las inversiones efectuadas por concepto de capacitación de sus trabajadores de acuerdo con las reglamentaciones establecidas en el Estatuto de Capacitación y Empleo, hasta la concurrencia del 1% del total de remuneraciones imponibles anuales pagadas a su personal, o bien, hasta 13 UTM, en el caso que su 1% sea inferior a esa cantidad al año.

El producto que la ley genera, por lo tanto, no sólo es la capacitación que es posible contratar, sino también la franquicia tributaria operada a través de las compras de servicios de capacitación. Es más, conceptualmente hablando, es posible afirmar que la "franquicia tributaria constituye el precio que el Estado está dispuesto a pagar a los empresarios para que estos capaciten a sus trabajadores"

Los conceptos utilizados en el Estatuto sitúan a la capacitación en el contexto del llamado "Sistema Nacional de Capacitación", definido como lo muestra el recuadro, en el Artículo 1 del Estatuto. Posteriormente, el Artículo 10, enfatiza esta definición estableciendo los objetivos principales de la Ley, declarando las formas específicas en donde el Estado pretende alcanzar sus objetivos. Cabe hacer notar que, desde un punto de vista formal, lo que el Estatuto establece, en rigor, es un instrumento de fomento destinado a los trabajadores. Aun cuando el mecanismo de la franquicia requiere de un intermediario –la empresa– el objetivo declarado es mejorar las condiciones de empleabilidad de los trabajadores.

Estatuto de Capacitación y Empleo

Artículo 1: "… sistema de capacitación … tiene por objeto promover el desarrollo de las competencias laborales de los trabajadores, a fin de contribuir a un adecuado nivel de empleo, mejorar la productividad de los trabajadores y las empresas, así como la calidad de los procesos y productos".

Artículo 10: "Se entenderá por capacitación el proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes, habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional procurando la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones estructurales de la economía".

El subsidio es mayor para los trabajadores de menor remuneración dentro de la empresa (artículo 37). En la medida que la empresa destina sus fondos de capacitación a trabajadores cuya renta mensual es "baja", el Estado financiará el 100% de los costos imputables a capacitación, progresivamente el Estado financiará un menor porcentaje de los gastos de capacitación a trabajadores cuya renta mensual es "alta".

El propósito de este componente de la Ley es promover una mayor focalización de los gastos que el Estado financia al interior del Sistema de Nacional de Capacitación, beneficiando a los trabajadores de menores salarios.

Si las actividades de capacitación son concertadas entre el empresario y los trabajadores la empresas pueden aumentar los límites de retorno del subsidio según lo plantea el Artículo 52 del Estatuto (ver recuadro). Se pretende por esta vía inducir la existencia de un Plan de Capacitación concertado entre empresarios y trabajadores, con el objeto de promover mejores las relaciones laborales al interior de la empresa.

Estatuto de Capacitación y Empleo

Artículo 37: "Si la remuneración mensual es menor a 25 UTM ($650 mil) el porcentaje que la empresa debe financiar es cero. Si la remuneración mensual es mayor a 25 UTM y menor que 50 UTM ($ 1,300 mil), el porcentaje que la empresa deberá financiar es de 50%. Si la remuneración mensual mayor que 50 UTM, el porcentaje que la empresa deberá financiar es de 85%."

Artículo 52: "… las empresas que realicen actividades de capacitación basadas en el acuerdo entre trabajadores y empresarios podrán acceder a una bonificación de 20% adicional del monto del financiamiento."

Operación de la franquicia tributaria

La franquicia tributaria es, genéricamente hablando, un subsidio a la demanda que es obtenible por una empresa, en la medida que contrate actividades de capacitación contando con la autorización del SENCE. Esta autorización puede ser obtenida directamente por la empresa o indirectamente a través de los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) o los Organismos Técnicos de

Intermediación (OTIC). Estos últimos tramitan autorizaciones de cursos lo cual se traduce finalmente en el llamado "código SENCE", que es la autorización para realizar el curso.

Luego de realizada la actividad de capacitación, el SENCE entrega un certificado de ejecución, el cual es válido como crédito fiscal ante el Servicio de Impuestos Internos y que se materializa en la declaración de impuestos de primera categoría

correspondiente al mismo año de la capacitación.

En la Figura 1 se representa los principales procesos con los cuales el sistema funciona.

SERVICIO NACIONAL DE CAPACITACIÓN Y EMPLEO (SENCE)

El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo es la institución encargada por Ley de administrar el Sistema Nacional de Capacitación y específicamente el programa de Franquicia Tributaria. Es un organismo técnico del Estado, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica de derecho público, que se relaciona con el Gobierno, a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Las responsabilidades del SENCE, en general, pueden ser separadas en tres grandes funciones: La gestión del FONCAP; la administración de la Franquicia Tributaria; y la regulación del sistema.

Le competen las siguientes funciones:

Supervigilar el funcionamiento del Sistema y difundir la información pública relevante para que los agentes públicos y privados actúen correcta y eficientemente en el mismo.

Autorizar e inscribir en el registro pertinente, a los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC).

Estimular las acciones y programas de capacitación que desarrollen las empresas, a través de la aplicación del incentivo tributario.

Visar todas las comunicaciones y liquidaciones de acciones de capacitación que presenten las empresas, paso ineludible para que éstas puedan imputar a franquicia los costos de esas acciones.

Fomentar la calidad de los servicios que prestan las instituciones intermedias y ejecutoras de capacitación.

Determinación del "valor hora Sence"

Producto del proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto anual el SENCE determina el techo hasta el cual será reconocida la franquicia tributaria. Actualmente está definido en $ 3.800 por hora.

El valor hora SENCE produce dos efectos claramente separables e importantes:

a) El efecto sobre los precios del mercado: se observa que los proveedores ajustan sus precios tomando el valor hora SENCE como un referente. En la práctica lo que ocurre es que hay sectores cuya demanda subsiste principalmente debido a la franquicia tributaria. Dicho de otra manera, los proveedores e intermediadores tratan de vender servicios que no le signifiquen un desembolso neto a las empresas; esto lo aseguran vendiendo cursos cuyo valor hora es igual o menor al valor hora fijado por el SENCE.

b) El impacto sobre la recaudación tributaria: la recaudación tributaria variará, en relación a si los eventuales gastos en capacitación según se suba o se baje el precio que el SENCE fije.

El único responsable de fijar el valor hora es actualmente el SENCE. Nótese que, si bien el valor fijado altera la recaudación tributaria, el Servicio de Impuestos Internos no participa en este proceso.

Actualmente, no existe una metodología, al menos explícita, para determinar cuál debe ser el "Valor Hora SENCE". En todo caso, en los últimos años se ha utilizado reglas sencillas del tipo reajustabilidad según el IPC incorporando un factor de

ajuste. Este factor de ajuste es arbitrario, no correspondiendo al resultado de la aplicación de una metodología específica.

LAS EMPRESAS

Las empresas que deseen realizar actividades de capacitación en el marco de la Franquicia Tributaria, deben cumplir los siguientes requisitos:

Ser contribuyentes de la Primera Categoría de la Ley sobre Impuesto a la Renta.

Haber efectuado la Declaración de Rentas del Año Tributario respectivo.

Tener a lo menos a un trabajador con imposiciones.

Pueden acceder a esta franquicia, las empresas que cumplan con los requisitos señalados precedentemente, no importando si el año tributario resultó con ganancias, pérdidas o la empresa esté afecta a renta presunta o goza de un régimen especial de exención de pago de impuestos de la Primera Categoría de la Ley de Rentas.

EL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS (SII).

Le corresponde a esta institución del Estado, fiscalizar que los montos imputados por las empresas a la Franquicia Tributaria, debidamente visados por el SENCE, no excedan el 1% de la masa salarial imponible de cada una de ellas y/o las 13 UTM cuando corresponda.

Para cumplir con esta función, el SII utiliza los siguientes instrumentos:

Declaración Anual de Renta de la Empresa;

Formulario N° 1887 "Declaración jurada sobre sueldos, pensiones y jubilaciones" que deben presentar todas las empresas al término del año tributario, y

La información sobre los montos visados por SENCE a cada empresa para ser imputados a la Franquicia, que este Servicio envía al SII durante el primer trimestre del año siguiente al año tributario respectivo.

ORGANISMOS TECNICOS DE CAPACITACION (OTEC)

Son instituciones autorizadas por SENCE para dar servicios de capacitación: universidades, institutos profesionales, centros de formación técnica etcétera. Estos organismos pueden ser contratados directamente por las empresas y, además, pueden concursar para ejecutar programas de becas SENCE. Entre las características fundamentales que deben tener los cursos de capacitación laboral, se encuentran las relacionadas con que deben responder a necesidades específicas de capacitación orientadas a puestos de trabajo u ocupaciones definidas, manteniendo criterios de relevancia, pertinencia, coherencia interna y viabilidad.

Los OTEC segmentan el mercado según se trate de empresas grandes o pequeñas. A los primeros los abordan a través de ofertas específicas, dirigidas y

negociables; a los segundos con ofertas abiertas al mercado, publicitadas por los medios de comunicación, estandarizadas y no negociables.

En el caso de las grandes empresas, es cada vez más frecuente que exista una negociación directa con el OTEC, producto de ello, se acuerdan las cualidades del curso y su precio final. Estas empresas se perciben así mismas como un mercado potencial para el OTEC, en estos casos, se discute tanto el contenido de las materias como los requisitos del relator en relación a las necesidades de las empresas.

Esto implica que las empresas valoran tratar directamente la formación de los cursos, porque les supone un mayor control sobre los mismos. Al mismo tiempo, que perciben a los OTEC como organismos dúctiles que se adecuan a las posibilidades de la empresa y que no se ubican en posiciones dogmáticas al momento de negociar el tipo de capacitación que la empresa requiere. En consecuencia, los OTEC son percibidos como "aliados estratégicos de las empresas grandes".

Los OTEC no desarrollan un tipo de relación estrecha con las empresas de menor tamaño. En estos casos, desarrollan estrategias abiertas para este sector. Coincidiendo con estas motivaciones, los OTEC en este mercado son fijadores de precios (los fijan con alguna referencia en los precios del mercado) y abordan la

demanda a través de los mecanismos tradicionales del mercado de la capacitación, esto es, avisos por la prensa escrita, Internet o publicaciones especializadas.

Por el lado de la oferta se observa que los OTEC perciben a las empresas pequeñas como un mercado poco atractivo, el sector no es percibido como un gran negocio. Por lo tanto, en este segmento del mercado, no suplen la función de los OTIC. Esto da origen a una función de alto valor agregado para los intermediadores (OTIC).

Para las empresas, en general, el precio no es una variable demasiado interviniente al momento de contratar cursos SENCE. Existe una gradación desde las empresas que preseleccionan ciertas OTEC de acuerdo a ciertas características, como la calidad de sus servicios o la confianza que han adquirido en el pasado, y luego escogen de acuerdo a precios, hasta aquellas que sólo escogen al OTEC porque consideran necesario su curso sin considerar de manera relevante el precio.

Por el contrario, los empresarios son mucho más sensibles a una evaluación a priori de calidad basada en el reconocimiento del mercado hacia los OTEC. Esto demuestra que este subsidio por diseño, permite que el sistema adquiera una orientación automática hacia la calidad.

En esta misma línea, el año 2003 se promulgó la ley Nº 19.967 que modifica la Ley 19.518, y que, como principal novedad estableció la exigencia que cualquier organismo que quiera ser autorizado como OTEC y, por ende, pueda operar a través de la franquicia tributaria, deberá establecer como único objeto social la prestación de servicios de capacitación. Adicionalmente determinó que todo nuevo organismo de capacitación deberá encontrarse certificado bajo la Norma Ch2728 para poder ser acreditado como OTEC.

En tanto, los OTEC constituidos con anterioridad a la dictación de la ley deberán completar dicho proceso antes del 30/09/2006 si desean mantener su calidad de tal.

ASPECTOS LEGALES

El SENCE llevará un Registro Nacional de Organismos Técnicos de Capacitación, el que será público y tendrá los siguientes objetivos:

Registrar los organismos habilitados para ejecutar las acciones de capacitación contemplados en esta ley.
Informar acerca de los organismos técnicos de capacitación según sus características y el desempeño que exhiban al interior del sistema.

A su vez, el Reglamento del Estatuto de Capacitación y Empleo, señala que las entidades que deseen inscribirse en el Registro, deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 21 del mismo cuerpo legal.

Estatuto de Capacitación y Empleo

Artículo 21: "Para solicitar la inscripción en el Registro a que se refiere el artículo 19 de esta ley, los organismos deberán cumplir con los siguientes requisitos:

1º Contar con personalidad jurídica, la que deberá tener como único objeto social la prestación de servicios de capacitación.

2º Acreditar que disponen de la certificación bajo la Norma NCh 2728, establecida como Norma Oficial de la República por la Resolución Exenta Nº155, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, publicada en el Diario Oficial el 19 de mayo de 2003, o aquélla que la reemplace.

3º Disponer en forma permanente de una oficina administrativa en la región en la cual se solicita su inscripción en el Registro, acreditada según lo establece el Reglamento.

La ley señala que la única forma de acreditar la inscripción en el Registro es la copia de la resolución que la autoriza. Además, el Servicio no podrá negar la inscripción a las entidades postulantes, salvo que no cumplan con las requisitos que señala el art. 21.

De las Actividades de Capacitación

El OTEC interesado deberá solicitar al Servicio Nacional la aprobación previa de los cursos. El SENCE deberá resolver la solicitud dentro de los 20 días siguientes a la fecha de la presentación.

Esta autorización será sólo para los efectos que los usuarios del sistema puedan optar a la franquicia tributaria establecida en la Ley .

Cualquier alteración de la actividad de capacitación respecto de lo autorizado por el servicio, el SENCE esta facultado para revocar la autorización otorgada a la actividad correspondiente, sin perjuicio además de las sanciones a que pudieran hacerse acreedores según la gravedad de la infracción.
La publicidad que realicen los organismos respecto de sus cursos, a través de cualquier medio o forma de difusión, deberá hacerse en idénticos términos a lo autorizado por el SENCE (art. 16).

Los OTEC no podrán efectuar publicidad respecto de actividades de capacitación que el SENCE no les ha otorgado el código correspondiente

De la Solicitud de Autorización de Actividades de Capacitación

Los OTEC deberán solicitar al Servicio la autorización previa de cada una de las actividades de capacitación que pretendan impartir, para que el Servicio Nacional les otorgue el código respectivo.

Las solicitudes antes mencionadas deben ser materializadas a través del "Formulario de Solicitud de Autorización de Actividad de Capacitación".

La presentación del "Formulario de Solicitud de Autorización de Actividad de Capacitación" deberá hacerse en la Región en que el organismo solicitó su inscripción, o bien en la(s) región(es) en que el organismo dispone de Sede acreditada ante el SENCE.

El formulario debe presentarse en un original y una copia, y deberán estar firmado por el representante legal del organismo capacitador.

De las instrucciones de la actividad

El OTEC deberá presentar al SENCE al momento de solicitar la aprobación de un curso de capacitación las siguientes especificaciones de la actividad:

Modalidad: Presencial o a distancia.
Tipo de actividad: Curso o seminario.
Nombre de la actividad, fundamentación Técnica
Población objetiva, número de participantes
Requisitos de ingreso.
Objetivos generales y objetivos específicos (contenidos, desglose de horas teóricas y prácticas)
Currículo del relator
Método de enseñanza, descripción de medios didácticos de apoyo al relator
Material didáctico a quedar en poder de los participantes
Evaluación de la actividad
Porcentaje de asistencia (Sólo modalidad presencial)
Infraestructura, equipamiento, material de consumo
Estructura de costos

ORGANISMOS TECNICOS INTERMEDIOS DE CAPACITACION (OTIC)

Son corporaciones privadas, sin fines de lucro, reconocidas por SENCE que promueven, organizan y supervisan programas de capacitación para trabajadores de empresas adherentes, asociadas sectorial o regionalmente. Los OTIC son organismos que no pueden realizar acciones de capacitación en forma directa, sólo actúan como intermediarios entre las empresas y los organismos capacitadores.

El nuevo Estatuto de Capacitación en Empleo regula las actividades de los OTIC, estableciendo la forma en que podrán intermediar en el mercado de la capacitación.

Estatuto de Capacitación y Empleo

Artículo 23:

"… otorgar apoyo técnico a sus empresas adheridas, principalmente a través de la promoción, organización y supervisión de programas de capacitación y de asistencia técnica para el desarrollo de recursos humanos.

…no podrán impartir ni ejecutar directamente acciones de capacitación laboral, sino que servirán de nexo entre las empresas afiliadas y los OTEC.

…Las empresas podrán adherir libremente a un OTIC."

Para constituir un OTIC es necesario superar ciertas barreras a la entrada, siendo la principal de éstas el que un OTIC debe ser una institución sin fines de lucro, otras restricciones se orientan a garantizar un cierto tamaño mínimo de operaciones.

En efecto, la Ley establece que un OTIC debe agrupar al menos a 900 empresas que exhiban una planilla total mensual de remuneraciones de al menos 10.000 UTM, sin embargo, esta restricción puede ser superada si quien patrocina un OTIC es una agrupación gremial de empresarios o de trabajadores independientes.

Los OTIC pueden intermediar los fondos provenientes de la franquicia tributaria del 1% de sus empresas afiliadas, y con ello, contratar cursos de capacitación con los OTEC.

Por su parte, el financiamiento para los OTIC proviene de un descuento de hasta por un 20% de esos aportes como margen de intermediación. Este descuento se divide en dos componentes:

Hasta un 15% es el margen autorizado automáticamente por la Ley,
Hasta un 5%, para poder utilizarlo en los OTIC, deben presentar un proyecto de capacitación al SENCE orientado al desarrollo de programas sociales (otorgamiento de becas) y planes de investigación relevantes para mejorar el sistema de capacitación.

Las empresas que pretenden capacitar con este mecanismo no enfrentan un costo cero aunque postulen a un 100% de la franquicia tributaria. En efecto, acceder a la franquicia demanda incurrir en "costos de transacción", lo que se traduce concretamente en:

Informarse del sistema
Conocer su operatoria
Realizar trámites de aprobación ex ante
Contratar al capacitador
Hacer las liquidaciones para obtener el certificado de exención tributaria.

Sin duda, para empresas pequeñas, que no cuentan con personal de dedicación exclusiva para estos efectos, la realización de estas actividades puede resultar ser un costo relevante; si bien también lo es para empresas más grandes, la posible

mayor prioridad que éstas le asignarían a la capacitación los habilita para contar con personal para ello.

El antiguo Estatuto de Capacitación y Empleo reconoció esta realidad y creó los OTIR, ahora llamados OTIC. Si bien el Estatuto no plantea el tipo de argumentos recién citados, es posible especular que se espera que los OTIC permitan: Alivianar la carga administrativa de los demandantes de capacitación, mejorar la información sobre calidad de los proveedores, y obtener economías de escala en la contratación de cursos de capacitación para las empresas asociadas.

En los últimos años el volumen de intermediación ha estado creciendo significativamente, actualmente casi la mitad de los recursos del sistema de capacitación de la franquicia tributaria son intermediados por los OTIC.

En los enfoques e interpretaciones económicas sobre la intermediación se distingue dos tipos de intermediadores: los dealer y los brokers.

Los dealers son intermediadores que toman posición en el mercado (compran para vender);

Los brokers sólo intermedian (no toman posición), ofrecen a los demandantes servicios que otros producen.

La gran diferencia entre uno y otro tipo de intermediador proviene de las fuentes de sus ganancias. El broker obtiene las ganancias producto de contactar a los

oferentes con los demandantes; en cambio el dealer las obtiene de dos fuentes: aprovechar oportunidades de mercado (comprar y correr ese riesgo) y encontrar al

demandante (intermediar). Como fue mencionado anteriormente, el Estatuto sólo permite que los OTIC sean intermediadores del tipo brokers (no pueden capacitar directamente).

Se puede inferir que tres son los objetivos estratégicos que comparten todos los OTIC: Permanencia en el mercado, aumento de las empresas afiliadas y, aumento de las actividades de capacitación

Si bien estos objetivos sintetizan el sentido de los OTIC al interior del sistema, el modo de implementarlos admite la coexistencia de estilos distintos dependiendo fundamentalmente del tamaño de las operaciones de los OTIC.

Los OTIC pequeñas, son parte de una estrategia gremial que busca sustentar y fortalecer a los segmentos empresariales más débiles, en estos casos la capacitación tiene relación directa con la necesidad de los empresarios, los organismos técnicos e incluso los gobiernos locales de mejorar los procesos productivos, generar puestos de trabajo y dar permanencia en el tiempo a las empresas. La auto percepción de los OTIC grandes es la de una empresa común y corriente: la imposibilidad de repartir ganancias no es visto como un problema mayor.

De hecho, al menos conceptualmente, existen formas de anular esta restricción desviando recursos desde el segmento regulado (OTIC) hacia el no regulado (OTEC). Estos OTIC han generado una gran capacidad para hacer negocios.

En efecto, la franquicia opera como un capital inicial que les permite desarrollar otras transacciones.

En la actualidad, si se considera sólo el segmento intermediado, se observa un alto grado de concentración del mercado. Lo anterior está agravado por el hecho que sólo los tres mayores OTIC acumulan el 75% del total de la intermediación.

De lo anterior se desprende que los OTIC poseerían una formidable herramienta de control de la oferta puesto que, son ellos quienes ostentan una gran capacidad para decidir qué proveedores son los que podrán acceder a parte importante de los recursos de los demandantes.

Iván Henríquez Herrera

Ingeniero de Ejecución en Administración de Negocios de la Universidad Central de Chile y postulante a MBA de Recursos Humanos de la Universidad Diego Portales.

Santiago; 26 de octubre de 2005

Categoría: Administración y Finanzas/Recursos Humanos