Se configura, entonces, una situación paradójica: el Tribunal Constitucional, cuya labor fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurídico determinadas normas contrarias a la Constitución, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasión de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los señalados.
Realidad diferente en el Derecho Español en el cual se consideran mecanismos que permiten a los propios tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que ha sido, en principio, impugnada a través de un proceso de tutela de un derecho fundamental como el amparo. Así, en el caso español, se establece la llamada "autocuestión de constitucionalidad" que permite "convertir" un amparo en un proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisión de una sentencia con efectos generales que podría eventualmente declarar inválida una ley por contravenir la Constitución.
Si bien en el sistema de jurisdicción constitucional peruano no existe una previsión legal de ese tipo, la reciente previsión del precedente constitucional a que se refiere el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional constituye una herramienta que podría ayudar a suplir estas deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales, labor que corresponde por excelencia al Tribunal Constitucional.
Por tanto, un supuesto adicional a los señalados por la Corte Suprema Americana, para el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, además, que los efectos dañosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y declarado contrario a la Constitución por el Tribunal constituye una práctica generalizada de la administración o de los poderes públicos en general. De este modo, la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deberá permitir anular los actos o las normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los jueces, sino para todos los poderes públicos. El precedente es de esta forma, una herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino también para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.
En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional mediante Sentencia de fecha 14 de Noviembre del 2005 materializada en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC ha considerado que constituyen supuestos para la emisión de un precedente vinculante los siguientes:
a) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la interpretación de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia constitucional.
b) La constatación, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.
d) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposición normativa que no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros supuestos, de parte o del total de la disposición o de determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o puede también establecer aquellos sentidos interpretativos que son compatibles con la Constitución.
e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.
La distinción entre jurisprudencia y precedente:
El tribunal Constitucional ha determinado que la incorporación del precedente constitucional vinculante, en los términos en que precisa el Código Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI del Código Procesal Constitucional y la Primera Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitución y a la interpretación que de ellas realice el Tribunal Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo.
Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia constitucional, el legislador del Código Procesal Constitucional también ha introducido la técnica del precedente, en su artículo VII del título preliminar, al establecer que "Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (…)". De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto.
Condiciones del uso del precedente:
De esto se desprende que el precedente es una técnica para la ordenación de la jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deberá ir delimitando paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una primera restricción está referida a la relación entre caso y precedente. Como ocurre en los países del Common Law "(…)el valor de precedente de una decisión está determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Más aquello que es efectivamente decidido, está determinado con relación al caso (fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio" .
En este sentido, este Colegiado considera que esta regla también es válida para nuestro sistema, aun cuando también es verdad que la configuración del caso en nuestro sistema jurídico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la evaluación en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relación con la cuestión central que deba decidirse porque así ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto es así, porque, también tratándose del precedente normativo, la legitimidad con que actúa este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico está sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal, también cuando dicta "normas" a través de sus sentencias no actúa de oficio, sino atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales.
En tal sentido, según el pronunciamiento acotado, la emisión de un precedente normativo vinculante se sustenta en la "Existencia de relación entre caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo".
En segundo lugar, como lo ha señalado la tradición del Common Law, el precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos del caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretación de una regla o disposición de la Constitución que ofrece múltiples construcciones; en otras palabras, el precedente no es una técnica para imponer determinadas doctrinas u opciones ideológicas o valorativas, todas ellas válidas desde el punto de vista jurídico. Si tal situación se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a través de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecerá como resultado de la evolución favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido. Esto último supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes sobre temas que son más bien polémicos y donde las posiciones valorativas pueden dividir a la opinión pública. Esto implica, por otro lado, una práctica prudente que permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva herramienta, lo cual le permitirá una verdadera potestad normativa, como ya se ha dicho.
La necesaria distinción entre precedente judicial y precedente constitucional:
En la Sentencia de fecha 14 de Noviembre del 2005 materializada en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional ha considerado que, a fin de que una decisión suya, planteada en forma de precedente vinculante pueda convertirse en una herramienta útil en la expansión de los efectos de una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta necesario establecer la distinción entre los efectos del precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los sistemas del Common Law.
Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aquí básicamente respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que éste logre sus efectos, deberá acudir ante un juez, quien deberá aplicarlo en un caso concreto.
Para dicho colegiado, el precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos más generales. En su propia descripción: "La forma como se ha consolidado la tradición de los tribunales constitucionales en el sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre todos los poderes públicos de las sentencias del Tribunal Constitucional. Esto significa que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas características tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla para todos y frente a todos los poderes públicos; cualquier ciudadano puede invocarla ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso, tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes públicos y también frente a los particulares. Si no fuese así, la propia Constitución estaría desprotegida, puesto que cualquier entidad, funcionario o persona podría resistirse a cumplir una decisión de la máxima instancia jurisdiccional".
Limitaciones al cumplimiento de los precedentes vinculantes expedidos por el Tribunal Constitucional:
Con fecha 4 de abril del 2006, la Oficina de Control de la Magistratura – OCMA publicó la resolución de jefatura 021-2006-JOCMA/ PJ, mediante la cual dispuso que todos los órganos jurisdiccionales de la república debían dar cumplimiento a precedentes vinculantes señalados por el TC. No obstante ello, y de manera insólita, dicho mensaje fue desautorizado por el propio Poder Judicial. En efecto, al día siguiente el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial (CEPJ) publicó un comunicado en el que desautorizaba la mencionada resolución jefatural de la OCMA, con el argumento de que "[…] los magistrados judiciales sólo están sometidos a la
Constitución y a la ley, y el Estado les garantiza su independencia jurisdiccional, consagrada en el inciso 1 del artículo 146º de la carta fundamental y en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Poder Judicial".
Lo que en buena cuenta estaba haciendo el CEPJ -encabezado por el Presidente del Poder Judicial- era inducir a los magistrados a desacatar lo establecido en la Primera Disposición Final de la Ley Orgánica del TC (ley 28301), cuando señala que: Los Jueces y Tribunales interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad".
En realidad, tal como ha establecido Juan Carlos Ruiz Morella, "Si bien la sanción disciplinaria era una opción válida -aún cuando fue "desmentida"-, ella era a todas luces extemporánea, pues no afectaba la resolución judicial que había incumplido y desacatado el precedente vinculante del TC, ya que aquella mantenía sus efectos. Es decir, este camino no era el más adecuado y efectivo para asegurar el cumplimiento de los precedentes vinculantes del TC. Otra posibilidad hubiese sido la presentación de un proceso constitucional de amparo contra la resolución que desconoce el precedente vinculante, alegando, entre otras cosas, la violación del derecho a la igualdad, pues no es posible que la justicia se pronuncie de manera distinta -si es que no opuesta- ante dos hechos o situaciones fundamental y materialmente idénticas. Otro fundamento de este posible "amparo contra amparo" hubiese sido la violación del derecho a la tutela judicial efectiva, en concreto del derecho del justiciable a que el juez se pronuncie sobre el fondo y de acuerdo con el derecho, pues el precedente vinculante, en virtud del artículo VII el CPC, es fuente de derecho y parte del ordenamiento jurídico al cual están sometidos todos, magistrados incluidos. Aunque atractiva, esta respuesta tenía varios problemas; el principal, el tiempo: un proceso de amparo demora, en el mejor de los casos, dos años en ser tramitado, lo que lo convertía en un instrumento poco efectivo para asegurar el respeto del precedente.
Por otro lado, a pesar de haberse esbozado, la importancia y los efectos mediáticos de los precedentes vinculantes, en el Perú cierto sector ha cuestionado las facultades del Tribunal Constitucional de asumir facultades de legislador positivo, en virtud de que se estaría violando el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de la Constitución Política del Estado, invadiéndose y afectándose facultades legislativas del Congreso de la República prescrito en el Artículo 102 de la norma normarum, máxime si ésta última no da cobertura a los precedentes vinculantes.
En relación a las críticas hechas, debemos manifestar que, el Tribunal Constitucional no es el único órgano jurisdiccional que emite jurisprudencia de naturaleza vinculante. La Corte Suprema, por ejemplo, expide jurisprudencia vinculante prueba de ello es lo prescrito en el art. 22 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), el cual establece que las decisiones de la Corte Suprema sobre cualquier materia que fija principios jurisprudenciales, tienen carácter vinculante para todos los jueces y las denomina doctrina jurisprudencial, por lo que no es raro o vacío que el artículo 116º del cuerpo normativo comentado establezca la existencia de los plenos jurisdiccionales..
Por su parte, el artículo 400 del Código Procesal Civil habla de los "plenos casatorios" para establecer jurisprudencia vinculante o doctrina jurisprudencial; por otro lado, el artículo 433 del Código Procesal Penal vigente permite la expedición de jurisprudencia vinculante e incluso el artículo 34 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley 27584) establece que todas las decisiones adoptadas en casación por la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema debe considerarse jurisprudencia vinculante.
Si bien es cierto que no existe una referencia expresa a ella en nuestra Carta Política, tanto las sentencias interpretativas como el precedente vinculante y la doctrina jurisprudencial tienen cobertura constitucional, tal como se desprende del artículo 201 de la Constitución, que reconoce al TC como órgano de control de la Constitución y de la constitucionalidad de las leyes, y en el artículo 202 de la misma Carta Política, según la cual le corresponde al TC en los procesos constitucionales, la función de instancia final de fallo y en otros, instancia única. La interpretación sistemática de ambas normas señala que las sentencias del TC "no pueden ser desconocidas por los demás poderes u órganos constitucionales del Estado e, incluso por los particulares.
Otro argumento a favor del precedente vinculante es el considerar que derecho a la tutela judicial efectiva, el cual a su vez contiene el derecho a obtener una resolución fundada en derecho, es decir, que la fundamentación en derecho se atenga al sistema de fuentes establecido, del cual forma parte la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Si bien es cierto, hasta acá hemos fundamentado la razón de ser del precedente vinculante, el fundamento constitucional a su respeto y observancia del mismo, asi como a la doctrina jurisprudencial, "se encuentra en el derecho a la igualdad y a la no discriminación en la aplicación de la ley (art. 2.2 de la Constitución), pues no es posible que la judicatura se pronuncie jurisdiccionalmente diferente ante dos casos sustanciales similares", este respeto brindará seguridad jurídica certeza y predectibilidad.
Como podemos ver, la jurisprudencia vinculante no solo ya está presente en nuestro ordenamiento jurídico, sino que se ha integrado en el sistema de fuentes del derecho, no obstante que la Carta Política del 93 en ningún momento hace referencia al vocablo jurisprudencia.
Todo ello ha motivado que el propio Tribunal Constitucional expidiera una sentencia (expediente 00006-2006-PC/TC), declarando "nulas" a un conjunto de resoluciones judiciales que habían incumplido y desconocido los precedentes vinculantes del mismo, poniendo posteriormente en conocimiento de la OCMA del Poder Judicial para que proceda de conformidad con la resolución de jefatura 021-2006-JOCMA/PJ, publicada en el diario El Peruano el 4 de abril del 2006, que dispone que: "[…] todos los órganos jurisdiccionales de la República, bajo responsabilidad funcional, den cabal cumplimiento a los precedentes vinculantes señalados por el Tribunal Constitucional". Esto fue materia de crítica por parte de la Corte Suprema quien manifestó que con dicho fallo se había violado la independencia judicial y la garantía de la cosa juzgada, lo cual hasta el día de hoy viene a ser materia de discusión.
Autor:
Juan José Díaz Guevara
Abogado y Consultor Jurídico. Maestría en Derecho Civil-Comercial y en Defensa y Desarrollo Nacional. Becario del Centro de Altos Estudios Nacionales. Especialista en Derecho Administrativo, en Contrataciones y Adquisiciones Estatales, así como en Proyectos de Inversión Pública. Funcionario Público del Estado.
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