El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas

El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas

Nota de confidencialidad: El contenido de la presente entrevista sólo será utilizada por los estudiantes INOCENCIO MELENDEZ JULIO y GUILLERMO FINO SERRANO, con fines estrictamente académico, y sólo con el fin de ser tenida en cuenta como fuente de información para la tesis de grado de los estudiantes antes mencionado, que cursan el MBA de UNIANDES.

ENTREVISTADO: EDGAR SANDOVAL

1.- Con qué criterios estructuraron técnica, jurídica y financieramente los pliegos de condiciones para el contrato de recaudo?

El contrato de recaudo está estructurado jurídicamente como una concesión; Esto quiere decir que el empresario privado asume los costos de inversión en el hardware, el medio de pago, el software operativo y toda actividad del recaudo y custodia de los valores recaudados, con autonomía técnica y operativa dentro los parámetros de contrato, a cambio de una remuneración por tiquete vendido, la cual se pacta con la oferta económica de la licitación dentro de un rango planteado por la autoridad concedente. En particular esta concesión traslada el riesgo comercial o de demanda completamente al concesionario al igual que la custodia de los valores.

Desde el punto de vista financiero, la remuneración que recibe el concesionario, al estar necesariamente en el rango planteado por la administración al ofrecer la licitación, busca remunerar los costos en los que incurre el concesionario para prestar el servicio esperado y obtener una utilidad por su actividad. Igualmente esta tarifa tiene concordancia con los costos generales del sistema, pues hay que recordar que la tarifa al usuarios es el resultado de dividir todos los costos entre el número de pasajeros del sistema

Desde el punto de vista técnico, los objetivos de este tipo de sistemas de recaudo son los siguientes:

• Garantizar la eficiencia en la operación de recaudo y la seguridad del dinero recaudado por el cobro de las tarifas al usuario, al menor costo posible.

• Garantizar la calidad del servicio y de atención a los usuarios.

• Promover la aceptación cultural de los medios de pago entre la ciudadanía..

• Garantizar la disponibilidad permanente de los medios de pago para la utilización del sistema.

• Establecer canales de distribución eficientes que estimulen el uso.

• Minimizar el fraude.

Frente a una demanda tan alta como la esperada desde la primera fase, el sistema de recaudo se planteo como necesariamente basado en tecnologías de punta y altas especificaciones técnicas para soportar las necesidades de manejo robusto de información y altas exigencias de seguridad.

2.- Cómo es el funcionamiento operativo y administrativo del sistema de recaudo para la fase I?.

En términos generales el siguiente esquema resume las funciones operativas y administrativas del sistema de recaudo, todas a cargo del concesionario. Las actividades del concedente se refieren al control y supervisión de dichas actividades.

3.- Qué problemas se presentaron en la ejecución del contrato de recaudo en la Fase I, que fue posible subsanarlos en el contrato de la Fase II. En caso positivo, diga cuáles y cómo se solucionaron?

Un sistema de recaudo dista mucho de ser un producto terminado o que se puede comprar hecho. Es un proceso dinámico que tiene permanente evolución. De allí la importancia de la autonomía técnica del concesionario y su consecuente traslado de responsabilidades y riesgos. Los problemas de la Fase I no necesariamente se solucionaron en los términos jurídicos del segundo contrato; los problemas se solucionaron en gran medida con la evolución misma del sistema; no sobra recordar que al momento de iniciar la operación de recaudo en el sistema TransMilenio con la tecnología de la Tarjeta Inteligente sin Contacto, este era uno de los pocos sistemas a nivel mundial (Menos de 5) que basaban su recaudo exclusivamente en este medio de pago. Pese a las dificultades de implantación que hubo, que en pocos casos tenían relación directa con las cláusulas contractuales, no se puede negar que a nivel mundial el sistema de recaudo de Bogota es observado como uno de los más audaces en el mundo en su momento.

Entre los cambios mas importantes que se hicieron para el segundo contrato se encuentran la ampliación de la fase de implantación de 6 meses a mas de un año; la medición de los tiempos de espera en todas las estaciones y no solo en estaciones de integración, exigencia de mejores condiciones de velocidad en la lectura de los medios de pago, modificación de las formulas de pago marginal por mas pasajeros de los planeados, obligación de colocar un numero determinado de barreras de control de acceso en función de la demanda y la calidad del servicio y no a partir del modelo financiero a riesgo del concesionario entre otros.

4.- Creé usted que podría afirmarse que estamos en presencia de un sistema de recaudo que ejerce posición dominante en el mercado, o por el contrario estamos en presencia de un régimen de libre competencia.?

Esta es una respuesta que le corresponde a la autoridad competente en materia de posición dominante. Sin embargo, es importante resaltar que este tipo de sistemas a nivel mundial suelen estar en manos de un solo organismo responsable, pues la multiplicidad de participantes, puede diluir la responsabilidad en el manejo de los recursos. Y adicionalmente, esto se presenta así, por cuanto frente al usuario, el sistema de recaudo debe ser uno solo y no es fácil que esto se logre usando tecnologías de punta en pleno desarrollo de esa misma tecnología a nivel mundial. Cuando se abrió en Bogotá la segunda licitación, buscando mejorar algunas condiciones de control y velocidad en el servicio, era claro que la tecnología a usar debía ser absolutamente compatible con la ya existente y seguir los mismos protocolos de seguridad, para evitar dificultades a los usuarios o riesgos en la seguridad del sistema.

Igualmente debe ser materia de una investigación académica jurídica, el hecho que si un concesionario se gana un derecho a explotar una actividad, mediante un proceso licitatorio público y abierto, luego pueda ser calificado como una posición dominante, desde el punto de vista del derecho a la competencia

5.- Cómo ve usted el sistema de recaudo a mediano y largo plazo, desde el punto de vista de la prestación del servicio?.

Es un sistema en permanente evolución que cada día debe ofrecer explotar mejor todas sus condiciones técnicas y tecnológicas en beneficio de los usuarios y del control del sistema, especialmente en el tema del manejo de más información y usos como monedero electrónico y no solo acumulador de viajes

6.- Qué sugerencias haría usted a la Junta Directiva y a la Gerente de Transmilenio para la eficiencia en la prestación del servicio de recaudo, tales como el mercadeo, distribución y logística de tiquetes?.

Una realidad que limita mucho otras actividades alrededor del sistema de recaudo, es que el medio de pago usado, cuesta más que el pasaje que representa, y aun asi el sistema en su conjunto es autosostenible. Luego es necesario una optimización de esos medios para mantener los costos de operación dentro de los límites racionales del proyecto y de la tarifa al usuarios. Igualmente, no es conveniente para la seguridad del sistema, abrir la carga de las tarjetas por toda la ciudad, sin correr enormes riesgos de fuga de información o ingreso a claves de seguridad del sistema; con lo cual el concesionario en caso de ser forzado a eso, podría alegar que sin autonomía, no se le pueden seguir trasladando de todos los riesgos. Mientras el sistema de recaudo garantice velocidad en el ingreso y disponibilidad total a los medios al momento en que el usuario lo requiera, no es muy recomndable experimentar.

No sobra recordar que la comparación con la venta de las tarjetas telefónicas prepagadas de cartón en toda la ciudad, que por su naturaleza ya son precargadas, no es un ejemplo comparable, pues este sistema se basa en el principio de carga igual a venta, donde la precarga es un riesgo muy alto para la seguridad y control del sistema.

Sin embargo, si creo que estrategias de mercadeo con marcas afines que permitan darle algún tipo de retribución económica o en especie a los usuraos, sin que deteriore el servicio que se ha alcanzado, es un campo con mucho potencial que no se ha explotado, al igual que la comercialización publicitaria del medio de pago.

7.- Qué tiene que narrarnos usted, sobre el proceso de licitación y contratación adelantado por la Empresa Transmilenio para la concesión del recaudo del sistema Fase Uno y Fase Dos?.

El contrato de la Fase I, siguiendo las recomendaciones y la experiencia internacional para este tipo de sistemas, incluye una claúsula que le da a TMSA la opción de ampliar el contrato de la primera fase a las siguientes. Aún con las mismas recomendaciones técnicas, tres años después se decidió no hacer uso de esa opción, bajo la premisa que al revisar el contrato de la Fase I, a la luz de la experiencia acumulada en tres años de operación, algunas condiciones no se quisieran mantener. Sin embargo, para no alejarse demasiado de la experiencia mundial de un solo ente encargado del recaudo, se definieron unas condiciones técnicas abiertas que sin incidir en la total responsabilidad sobre la seguridad de la información del sistema del concesionario inicial y sin correr el riesgo para los usuarios de tener que usar dos tecnologías para ingresar a un mismo sistema, permitieran la entrada de otro empresa.

El resultado fue un proceso licitatorio en el que se presentaron 4 ofertas donde la ganadora fue una union temporal entre la inicial y una firma coreana. Sin embargo, se debe destacar que aunque es prácticamente el mismo concesionario de la fase I del de la Fase II, el proceso fue el resultado de un ejercicio publico, no una negociación cerrada como lo permitia el primer contrato, la empresa de la Fase I se vió obligada a entregar información que sin desmedro de la seguridad hacen mas abierto el sistema para el control de la entidad y pese a la tarifa por pasajero es mas alta que el de la fase I, por razones de la demanda y las exigencias de equipos con tecnología mas moderna, el pago por pasajero final de la Fase II es menor que el que se hubiera tenido que reconocer de acuerdo a las cláusulas de ampliación del contrato de la Fase I

iéncen total basadas en la tecnolgia de la Fase I, para evitar que la entrada de un nuevo concesionario claúsulas se mo

8.- Qué tipo de controles existen para el sistema de recaudo, en qué consisten y alcance tiene?

La empresa concedente ejerce diversos tipos de control sobre la operación de recaudo. Existe el que se hace en conjunto con los usuarios sobre la calidad subjetiva del sistema, por medio de las lineas de comunicación; igualmente el equipo de inspectores de la operación del sistema permanece en vía para revisar el comportamiento del recuado en general.

Sobre el manejo de la información y de los recursos, debe existir de manera permanente la presencia de una firma de auditoria externa a los sistemas y a las labores de recaudo y manejo de los recursos.

9.- Que sugerencias haría que garantizaran un sistema de libre competencia en los futuros contratos de concesión para el recaudo para las próximas fases?.

Dejando muy claro que cualquier proceso adicional que se lleve a cabo no puede en ningún momento vulnerar la seguridad del sistema y por tanto, reducir la responsabildad de los recaudadores presenten, así como lo inconveniente para los usuarios de permitir la entrada de tecnologías no compatibles con la usada actualmente, creo que la actividad de recaudo como tal, es decir, el recibimiento de recursos y su consignación inmediata puede ser ejercida por multiplicidad de actores, pero el suministro del software y del medio de pago no puede ampliarse al punto de vulnerar la responsabilidad de los concesionarios.

10.- Ha considerado la posibilidad de implementar para las futuras fases que entrarán en operación, alternativas tecnológicas y de comercialización que hicieran eficiente el sistema de ventas, agilizando el ingreso del usuario a las estaciones del Sistema?.

YO AFORTUNADAMENTE YA NO TENGO QUE CONSIERAR NADA… ESA PREGUNTA DEBE SER PARA ASTRID…

Muchas Gracias!

Inocencio Meléndez Julio Guillermo Fino Serrano.

Otro importante aprendizaje que nos quedó de la Fase I y que se buscó corregir frente a la Fase II, fue la no aceptación de asistentes técnicos y operativos. Esto mas allá de un formalismo es algo bien interesante para los procesos de contratación pública, cuando en ellos se incluye el uso de tecnologías de punta que no se están desarrollando al momento de iniciar su implementación en el país. La primera licitación permitía que la firmas licitantes acreditaran su experiencia en ciertos aspectos de la tecnología mediante la suscripción de un contrato de asistencia técnica con un proveedor nacional o extranjero.

Dada la tecnología planteada a usar en ese momento, las mayores posibilidades de conseguir ese experiencia estaban fuera del país. Esta opción que es válida legalmente, trajo consigo que al no ser el

asistente técnico, el responsable del contrato frente a la administración, por mas que se le exigió la firma de un contrato proforma desde el pliego de licitación, las adaptaciones tecnológicas que el sistema en la práctica iba requiriendo y que influían en la calidad de servicio a los usuarios, tardaban mas tiempo del deseable, pues era necesario que el concesionario, se pusiera de acuerdo sobre si las nuevas aplicaciones estaban o no incluidas en su contrato privado, además que la solución debía pasar por un proceso por fuera del país.

Esto también se debe a que estos sistemas de recaudo se deben ir haciendo a la medida de las necesidades de las características de los usuarios de cada ciudad; Por supuesto que existen software y hardware para estos sistemas, pero lo bueno o lo malo de los mismo esta en la capacidad y velocidad con que el operador de recaudo lo adapta a las necesidades locales. Lo anterior por supuesto no significa que o las licitaciones en estos casos solo se hagan para empresas extranjeras o para nacionales, así no exista el desarrollo de la tecnología determinada en el país. La alternativa la planteamos en la siguiente licitación, al no permitir el asistente tecnológico, en los términos planteados anteriormente, pero si aceptar la experiencia de empresas extranjeras en esa tecnología, con lo que se forzó a que quien quisiera participar, debía ser parte del oferente, o bien como socio o usando las figuras de Consorcio o Unión Temporal, con lo cual, en el caso de los extranjeros, se veían obligados con todas las cláusulas contractuales directamente, pues son parte del contratista, obligados frente a la administración y no simplemente un asistente técnico del

concesionario. Y el tema va mas allá que el formalismo jurídico del contrato de asistencia técnica esta adecuadamente elaborado.

En cuanto lo del futuro.

Los sistema de recaudo basados en un medio de pago como la Tarjeta Inteligente sin Contacto, son una apuesta al futuro de la tecnología que se esta imponiendo para los sistemas de transporte en los países

desarrollados. Sin embargo, el presente y el futuro próximo aún tendrán mucho de procesos de prueba y error en los países que la desarrollan, y en los que como el nuestro, vamos detrás de cerca adaptando sus

opciones a nuestras necesidades y con un poco de trabajo, mucha investigación y algo de suerte, proponer algunas alternativas y aplicaciones de esa tecnología a menor costo del de los creadores originales. Estos sistemas nunca están terminados, siempre están en proceso de construcción y por tanto de mejoría. La mayor aspiración de esta tecnología y es pasar de una medio de pago que almacena viajes a convertirse en un monedero electrónico, donde no solo se carguen viajes, sino dinero que se va descontando con su uso en el sistema de transporte o en cualquier otro tipo de consumo. Adicionalmente, puede ser un interesante documento de información de su portador, como historias clínicas o identificador respecto de la afiliación a la seguridad social del portador, en términos de medicina, pensiones y cesantías. Para esto y con este fin se ha desarrollado esta tecnología; Sin embargo no es menos ciertos que aún en los países que han desarrollado desde hace una década este tipo de medios de pago, mas del 80% de sus transacciones siguen estando en el sistema de transporte que le dio su origen.

Hacia el futuro, que no es un corto plazo, una de las aspiraciones de la Tarjeta Personal debe ser convertirse en un monedero electrónico y en un portador de información, que además de ofrecerle mayores

servicios a los usuarios y ahorros a otros sistemas, como el de tener una sola tarjeta con información de los regímenes de salud, en vez de tener tantas tarjetas como empresas de salud y facilitar la atención

del usuario incluyendo su historia clínica, el uso de estas explotaciones colaterales de la tecnología, debería producir recursos a la empresa TransMilenio, propietaria del nombre y de la titularidad del sistema. Por supuesto, este tipo de explotaciones debería estar sujeta a varias condiciones, entre ellas: Que el nuevo servicio no deteriore el servicio mínimo establecido en su momento por la administración para el proceso de transporte, que ofrezca un beneficio palpable para los usuarios del sistema bien sea con el servicio adicional o con este y con un beneficio directo en el sistema de transporte, y por supuesto, le genere recursos a la empresa publica gestora del sistema.

Sin embargo, para la implementación y el desarrollo de estas nuevas explotaciones de la tecnología, solo será la administración la que en su análisis establezca si el sistema y sus concesionarios han alcanzado

un nivel de maduración y de confiabilidad en el servicio, que les permita explorar estos nuevos caminos. La experiencia a nivel mundial muestra que esos pasos previos, pueden llevar unos cuantos años más.

Cordial saludo,

Edgar Enrique Sandoval Castro

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Enviado por:

Inocencio Melendez Julio

PROYECTO DE TRABAJO DE GRADO: MBA

MBA. MAGISTER EN ADMINISTRACIÓN: GESTIÓN PÚBLICA

DIRECTOR: Dr. JORGE ACEVEDO BOHORQUEZ.

Bogotá D.C., Septiembre 5 de 2004