Análisis jurisprudencial sobre los requisitos necesarios para interponer recurso contencioso administrativo (página 2)

Sentencia del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Nº de recurso 3681/2.006. Recurso de Casación.

Sentencia nº 1.148, de 7 de diciembre de 1.989, del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Es a través de la primera sentencia citada, cuando se unifica la doctrina mediante el recurso de casación, al ponerse en la misma de manifiesto lo que a continuación se transcribe:

" (…..) El Tribunal Supremo ha declarado (así, Sentencias de veinticinco de junio de 1981, veinticuatro de septiembre de 1991 EDJ 1991/8929, cuatro de febrero de 1992, dieciocho de enero de 1993, diez de julio de 2001 EDJ 2001/30253, seis de mayo de 2003 ó cinco de junio de 2003 EDJ 2003/35246 , entre otras muchas) que existe una falta de la debida legitimación, en relación con la falta de adecuada representación y con la falta de capacidad procesal, cuando no consta el acuerdo del órgano colegiado necesario para la interposición del recurso contencioso administrativo. En la sentencia de 10 de julio de 2001 EDJ 2001/30253, por ejemplo, señala que "…esta Sala ha declarado en reiterada jurisprudencia (entre otras, sentencias de 20 de enero de EDJ 1997/1555, 24 EDJ 1997/662, 31 de enero de 1997 EDJ 1997/1075, y 6 de marzo de 2001 ) que tratándose del ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo, es preciso acreditar el oportuno Acuerdo por el órgano que estatutariamente viene encomendada dicha competencia, de forma que es reiterada la jurisprudencia de esta Sala (por todas, la sentencia de 18 de enero de 1993 EDJ 1993/154, de esta misma Sección, al referirse a la ausencia de los Estatutos y del Acuerdo Corporativo, o anteriores sentencias como la de 9 de marzo de 1991 EDJ 1991/2583, 14 de octubre de 1992 EDJ 1992/10005, 24 de septiembre de 1991 EDJ 1991/8925, 21 de junio de 1990 EDJ 1990/6631, 23 de diciembre de 1987, 31 de julio de 1986, 26 de enero de 1988 EDJ 1988/10431 y 13 de diciembre de 1983 EDJ 1983/6685 ) que forman un cuerpo de doctrina, reconociendo la necesidad de aportación de los Estatutos y del Acuerdo social que legitima la interposición del recurso contencioso- administrativo, extremo que no consta acreditado en las actuaciones".

(…..) Desde luego, no pueden ser confundidos los requisitos legalmente exigibles para adoptar un acuerdo en nombre de una persona jurídica, con el poder conferido para representar a esa persona jurídica ante los Tribunales de Justicia. Es obligado, por lo tanto, que para acatar lo dispuesto en el artículo 45.2 d) de nuestra Ley Jurisdiccional, en relación con el 22.2 .j) de la Ley de Bases de Régimen Local, se acompañen al escrito de interposición del recurso contencioso entablado a nombre de una Corporación Local los documentos pertinentes para acreditar que el órgano legalmente competente, en nuestro caso el Pleno, ha decidido el ejercicio de la acción correspondiente. (…..) .

En cuanto a Corporaciones Locales, valga la cita de los dos pronunciamientos que se contienen en la contestación a la demanda, por parte de la Administración demandada, SSTS de veinte de octubre de 1998 y siete de diciembre de 1989, EDJ respectivas 1998/28429 y 1989/11045 (….)

En cuanto a la segunda sentencia ya citada, Sentencia nº 1.148, de 7 de diciembre de 1.989, del Tribunal Supremo de la Sala de lo Contencioso Administrativo, resulta interesante destacar el siguiente texto:

" (….) es el caso que en la contestación de la demanda se introduce en los autos una cuestión relativa a la admisibilidad del recurso contencioso en base a que el Ayuntamiento demandante no ha cumplido las formalidades que para entablar demanda le exige el artículo 57-d) de la Ley de esta Jurisdicción , concretamente, el acuerdo para recurrir y el dictamen de Letrado de su Asesoría Jurídica o Secretario; la Sala, sin más, estima el motivo de inadmisibilidad del recurso, incluido en el artículo 82-f) de la Ley de esta Jurisdicción por quedar incumplidos los requisitos que para recurrir deben observar las Corporaciones Locales, esto es, porque el escrito inicial del recurso se ha presentado en forma defectuosa al no acompañarse ni el acuerdo para recurrir ni el dictamen de Letrado; si esto es así, la Sala debió dar exacto cumplimiento a lo dispuesto al n.° 3 del artículo 57 de la Ley de esta Jurisdicción , señalando un plazo de 10 días para que el recurrente subsanase el defecto y, en caso de no subsanarlo, archivando las actuaciones; (…)"

Y por último, existe a modo de ejemplo, otra Sentencia del Tribunal Supremo que tiene dicho que:

" (… ) para el ejercicio de acciones en nombre de un Ente Colectivo es preciso acreditar, si se niega por la parte contraria, que aquél goza de personalidad jurídica, por haberse cumplido los requisitos legalmente establecidos para su válida constitución, al ser la personalidad presupuesto de la capacidad procesal. Pero además, es necesario, si se niega también de contrario, que se aporte la correspondiente prueba acreditativa de que el Acuerdo para el ejercicio de acciones ha sido tomado por el Órgano al que estatutariamente viene encomendada tal competencia y para autorizar a las personas que han de actuar en nombre y representación del Ente Colectivo, pues sólo así, quienes resulten facultados podrán ostentar la capacidad procesal exigida en el artº 2º de la L.E.C, en relación con el artº 27 de la L.J.C.A. para comparecer en juicio y para poder apoderar a Letrado o Procurador que haya de representar en el proceso al Ente (…..) ".

En el mismo sentido se pronuncian las sentencias de 12 de Marzo de 1996, 18 de Diciembre de 1996, 17 de Septiembre de 1990, 8 de Octubre de 1997, 20 de Noviembre de 1996, 7 de Octubre de 1996, etc).

Como extracto de todo lo anteriormente transcrito podemos extraer las siguientes conclusiones:

1º.- Para que un Ente Local pueda ejercitar una acción en defensa de la misma, es necesario que el Letrado que actúe en defensa de la Corporación ostente un poder concedido por Ésta.

2º.- Asimismo es necesario la existencia de un previo acuerdo adoptado por el órgano correspondiente para interponer el recurso contencioso administrativo.

3º.- Y asimismo es necesario que, previamente a la adopción del acuerdo adoptado, se emita un dictamen por el Secretario, o, en su caso, por la asesoría jurídica municipal, y, en defecto de ambos, de un Letrado.

4º.- Todo lo anterior sólo se requiere cuando la Administración Local va a ocupar la posición procesal de actor, demandante, denunciante o recurrente.

5º.- Se excluye de todo lo anterior, las sucesivas fases o instancias, ya que se considera implícito en la autorización originaria, incluyendo el dictamen inicial «las distintas contingencias que puedan surgir en el seguimiento de unas mismas actuaciones, puesto que ellas tienen que estar previstas, como posibles, y porque, de lo contrario, ante la brevedad de los plazos disponibles para algunos de los recursos utilizables, podría darse el caso de que, de querer cumplir estos preceptos (…) se llegaría incluso tarde a la interposición de los mismos en más de una ocasión. [1]

* Dictamen Previo jurídico

El autor del dictamen habrá de ser el Secretario de la Corporació[2]n, o, en su defecto, un integrante de la Asesoría Jurídica; en cuyo caso, podrá ser un funcionario o personal laboral.

En caso de no poder ser ninguno de ellos podrá ser un Letrado[3]que puede ser un Abogado Externo a la Administración Local.

La Corporación tendrá la facultad de elegir libremente quiénes de los señalados han de informar por entender que es igualmente válido el emitido por alguno de los mismos.

Pudiera ocurrir que dos de ellos emitan el dictamen jurídico, en cuyo caso, el primero de ellos deberá ser el emitido por el Secretario de la Corporación para que luego se emitan los posteriores.

También podría ocurrir que el dictamen emitido por el funcionario de habilitación de carácter estatal discrepe del parecer del emitido por un tercero ( Asesor municipal o letrado externo), en cuyo caso, deberá consignarse nota razonada de disconformidad).

En caso de que se omita la emisión del preceptivo dictamen se trata de una cuestión muy discutida jurisprudencialmente, de modo que los sectores jurisprudenciales se inclinan por posturas jurisprudenciales muy contradictorias en relación a su posible subsanabilidad o no y que a continuación se van a exponer.

A ) Opinión minoritaria: La omisión del dictamen no puede quedar subsanada si se emitiera con posterioridad. Su omisión no puede quedar convalidada.

En dicho sentido se pronuncia la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Mayo de 1976 cuando dice:

«(…) ha sustraído elementos de juicio necesarios para una valoración justa y acertada de la solución adoptada por la Corporación Local, dado que la finalidad del informe es ilustrar al órgano decidor(…), lo que significa olvidar la importante función que en orden a propiciar la legalidad corresponde al Cuerpo de Secretarios de la Administración General y que el Legislador proclama al exigir dicho informe (…)»

B) Opinión intermedia: Otro sector jurisprudencial, en cambio, entiende como subsanable la emisión del dictamen jurídico con posterioridad a la adopción del acuerdo. Y ello en base al sentido espiritualista de la LJCA y el principio de intervención restrictiva de las inadmisibilidades en los procesos en orden a una mayor y efectiva tutela judicial.

Así, la STS de 20 de septiembre de 1988, considera cumplida la exigencia de este dictamen previo «(…) con la autorización concedida en poder notarial por Acuerdo del Ayuntamiento (…) al Letrado que dirigiendo la actuación jurídica en ambas instancias defiende los derechos e intereses controvertidos en el presente litigio (…)»

No obstante, esta situación debe de ser objeto de cierta crítica. Y ello porque la normativa exige un dictamen jurídico y en este caso concreto no sólo no lo hay sino que el Tribunal Supremo entiende que lo equipara a un simple acuerdo del órgano que debió de ser el receptor de ese informe. Crítica que debe acentuarse cuando el propio Tribunal Supremo reconoce que la falta del previo dictamen aun incurriendo en causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo de la letra b) del art. 69 (LJCA), es subsanable, pudiendo emitirse incluso un mismo dictamen referente a varias resoluciones.

C) Otro sector jurisprudencial Mayoritario se inclina por la postura de que cabe la subsanación si se emite el dictamen jurídico con posterioridad a la adopción del acuerdo pero solo referida a la justificación de la existencia del previo dictamen, y no a la realidad de éste.

Esta posición se considera la más acertada. Posición esta última, por cierto, que la consideramos la más acertada, al conciliar la necesidad de un dictamen previo y preceptivo, con naturaleza marcadamente finalista, con una interpretación favorable al principio pro actione ya que, si, advertidos de un defecto formal, se le concede la facultad de que pueda ser subsanado, previo ofrecimiento por parte del órgano jurisdiccional.

Por lo tanto, la justificación del dictamen es antiformalista, ya sea incorporándolo al propio Acuerdo (159), ya sea acompañándolo separadamente a la demanda o escrito de interposición del recurso.

Así lo determina la jurisprudencia, Sentencia de la Audiencia Territorial de Burgos, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 104/1970, de 26 de noviembre, rec. núm. 11/1970, en cuyo Segundo Considerando, explicita que las Corporaciones Locales tienen «(…) la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos, y determina que los correspondientes acuerdos deben ir precedidos del dictamen de un Letrado; requisito que aparece cumplimentado en el presente caso, pues si bien es cierto que no se alude expresamente a él en el escrito de interposición del recurso, sin embargo, se hace constar en el poder otorgado a su Procurador (…), con lo que aparece claramente demostrado que la Corporación actora, antes de interponer el presente recurso, ha dado cumplimiento al mandato legal».

Por último, resulta interesante preguntarse si el dictamen emitido por el funcionario de habilitación de carácter nacional es de carácter preceptivo y además vinculante.

El destino del dictamen no es resolver el asunto planteado, sino simplemente ilustrar a los corporativos sobre la mejor manera de proceder a la defensa de los bienes y derechos público-locales. Las normas aplicables callan al respecto.

Existen antecedentes, tales como el siguiente Auto del Tribunal Supremo de 9 abril 1903, Gaceta de Madrid de 20 mayo 1904 que a continuación se transcribe:

«(…) así del contexto literal del art. 86 de la Ley Municipal como del espíritu en que se inspira tal precepto, establecido, á no dudar, con el propósito de evitar que por resoluciones ligeras ó poco meditadas de los Ayuntamientos resulten comprometidos en litigios temerarios los intereses de los pueblos, claramente se deduce que la conformidad exigida como requisito del dictamen por la citada disposición legal, no puede entenderse limitada á la formalidad, á todas luces innecesaria, de que dos Letrados estén contestes en un mismo parecer, favorable ó desfavorable, sino que debe, por el contrario, representar el completo acuerdo entre la decisión de entablar la demanda y la opinión técnica consultada, que sirve á aquella de protección y garantía (…)» [Revista El Consultor 24 de mayo de 1904, pág. 192 y 193, reproducida en la misma publicación núm. 11.

No obstante, cabe recordar que el Art 83.1 de la LRJAP-PAC dice que:

" Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. "

. por lo que en principio, cabria concluir que dicho dictamen no es vinculante.

BIBLIOGRAFÍA:

José Miguel García Asensio.- Secretario de Administracion Local.- Apuntes sobre la defensa y representación de las Administraciones Locales en procesos judiciales. Editorial. El Consultor de los Ayuntamientos.

Autor:

Caridad Ruiz Barbadillo

Mayo del 2009

[1] Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de Julio de 1.979

[2] Tal como dice Garcia Asensio: "No siempre tuvo preeminencia o simple validez el informe del Secretario. Primeramente, y como ya se ha visto, se requirió exclusivamente el de Letrados. Luego, el art. 338.3 del Reglamento de Organización de 1952, dictado en desarrollo del art. 370 (LRL), preveía que la obligación de informar en estos casos fuera de los Letrados Asesores de la Corporación si los hubiera en su plantilla de funcionarios, y todo ello sin perjuicio de los informes jurídicos que pudiera emitir el Secretario, los cuales no eran preceptivos. El art. 338.4 de ese Reglamento de Organización permitía la obtención del dictamen por encargo a Abogado colegiado si no se tuviera Letrado en plantilla conforme lo ya dicho. Hasta tal punto se minusvaloraba el informe del Secretario de la Corporación que, aun cuando fuera Letrado al mismo tiempo, no se tenía por válido y suficiente, siendo condición indispensable de procedibilidad el dictamen de Letrado, propio o externo, según los casos."

[3] Incluso por tal, a veces se ha entendido un funcionario municipal con la titulación de Licenciado en Derecho, aunque no pertenezca a la plantilla en condición de Letrado (STS 12 abril 1958, Considerando 2.º, P.: Excmo. Sr. D. José Arias Ramos). Otras veces se ha decidido que el dictamen de Letrado no puede sustituirse por informe de funcionario (v.gr. STS 22 mayo 1968, Considerando 1.º, P.: Excmo. Sr. D. Valentín Silva Melero), postura ciertamente desfasada y poco justificable a tenor del texto de los actuales art. 54.3 (TRRL) y del art. 221.1 (ROF), y por cuanto la finalidad del dictamen se encontraría sobradamente cumplida.