La evaluación de la gestión pública. Un breve acercamiento

La gestión pública no puede escapar sin ser víctima de las críticas hechas tanto a la ciencia política como a la propia administración pública, por su gran acercamiento a la economía alejándose cada vez más de las ciencias sociales mediante la creación de metodologías que se presumen de imposible aplicación en la práctica.

De igual forma la incorporación de conceptos y herramientas del sector privado a la administración pública han causado resistencia entre los actores y estudiosos de la disciplina.

Es probable encontrarse con afirmaciones encausadas a una medición excesiva de la gestión y de las políticas públicas. "Se está midiendo por medir" sin importar si el resultado de la medición trae consigo utilidad en la toma de decisiones gubernamentales o claridad en la eficiencia y eficacia de la acción pública. También encontramos cierta resistencia a la evaluación por parte de los funcionarios públicos, ya sea por un rechazo al cambio o simplemente al temor de poner en tela de juicio su actuación.

Lo que este ensayo pretende dimensionar es el papel de la de la evaluación en el contexto de la gestión pública, desde su surgimiento, su utilidad y los problemas que presenta, todo esto desde un marco de referencia global para aterrizarlo en el caso latinoamericano, particularmente en México.

Contexto histórico

"Lo que se mide, se puede evaluar, y lo que se puede evaluar, se puede mejorar." (Bailleres, 2012, p. 45)

Es importante entender de dónde surge la necesidad de una aplicación de evaluaciones en el sector público, ya que no solo se trata de una tendencia de orientación gerencial hacia el control de los resultados sino forma parte de un componente crítico dentro de las propuestas de reforma del sector público. (Ospina, 2001).

Comencemos con la relación existente que se ha producido en los últimos treinta años entre los cambios sufridos en las administraciones públicas y la introducción de prácticas de evaluación en el sector público de los países desarrollados.

Durante la época de expansión del Estado de bienestar en los años 60 y 70, y como resultado de la modernización de las estructuras administrativas del gobierno, surgió el análisis de las políticas (ciclo de las políticas públicas) que tenía como propósito la evaluación de objetivos y resultados del proceso de políticas públicas, es decir las fases de diseño y evaluación sin incluir la etapa intermedia de su implementación (el cómo se aplicaban las políticas públicas). Aun la teoría de Easton de la "caja negra" seguía vigente, los inputs y los outputs eran lo esencial en la administración pública de hace unos pocos años atrás. (Esteban, 2005)

Fue así, hasta la mitad de la de década de los ochenta, a través de los esfuerzos de los países más desarrollados mediante la idea del "New Public Management" o Nueva Gerencia Pública, en uno de los intentos de traducción, que la idea de evaluación tomaba forma y se centraba en la gestión de las políticas públicas especialmente en el control de gasto y logro de resultados. Esta tendencia comienza a introducir análisis de la gestión replicando de tal forma, los análisis que hacía el sector privado.

El contexto latinoamericano

Aunque el concepto de evaluación de proyectos y programas públicos en América Latina no es reciente, la evaluación de la gestión pública como tal, responde a la tendencia mundial que existía en los años ochenta, aunado a los problemas de la calidad de la gestión pública y su capacidad para implementar políticas y movilizar recursos que orillaron a los países de la región a sumarse a las tendencias mundiales de modernización del Estado a través de "la necesidad imperiosa de reevaluar el papel del Estado y de mejorar la eficiencia, eficacia y calidad de los servicios públicos"( Ospina, 2001, p.2).

La evaluación de la gestión pública en México

Los esfuerzos por encaminar al país en un marco post-revolucionario comenzaron por sentar las bases del desarrollo mediante el ordenamiento, no siendo hasta el periodo de los años setenta que la preocupación por controlar y administrar los organismos públicos llevaron a la instauración de mecanismos de seguimiento. Un reflejo de estos esfuerzos fue la creación, ya en la década de los ochenta, de lo que ahora llamamos Plan Nacional de Desarrollo, aunque dichos esfuerzos estuvieron más enfocados en la auditoría y revisión, no siendo estos una evaluación de resultados como tal.

Posteriormente, a principios de la década de los noventas, teniendo como antecedente la crisis de finales de los ochentas, se trato de consolidar una cultura administrativa que fuera capaz de generar eficacia y eficiencia en las instituciones gubernamentales de modo que se promovía la evaluación de la calidad y la transparencia de los servicios públicos.

Pero es hasta finales de la década de los noventa, que México se ve envuelto en una "economía globalizadora", que siente la necesidad urgente de "subirse a la ola" de la Nueva Gestión Pública, y contar con una planeación estratégica a largo plazo, una evaluación por resultados no por actividades, contar con técnicas de administración de calidad en la gestión y valorando sus estándares de servicio. (Mejía, 2005)

Es decir, las diversas etapas por las que ha pasado el país, coincidiendo con Mejía (2005, p. 39) en su argumentación final se resumen de la siguiente manera:

"De los primeros esfuerzos que buscaban alguna medición para juzgar las acciones, pasando por la creación de un sistema de indicadores, se está llegando a sistemas más consolidados y que vienen mostrando su utilidad para ir mejorando la actuación y lograr mejores resultado"

La funcionalidad de la evaluación

No obstante, puede que nos adelantemos a concluir si la evaluación de la gestión como tal, en verdad ha mostrado su utilidad y logrado mejores resultados en el accionar gubernamental. Es por eso que en los siguientes apartados, se tratará de responder a tres preguntas fundamentales en el campo de la evaluación: a) ¿para qué evaluar? b) ¿sirve evaluar? y c) ¿a quién le sirve la evaluación?

La tendencia de los últimos años, partiendo de la premisa que el recurso estatal es limitado y las demandas en una sociedad democrática son cada vez más diversas, ha sido la de mejorar la productividad del gasto público, enfocándose no solo en el en qué se está gastando el recurso sino en el cómo. La racionalización del gasto público requiere de una gestión estratégica precisa, mediante una clara definición de objetivos y metas, sin embargo no es la definición de objetivos y metas como tal, la que nos pone la dirección correcta para detectar una adecuada implementación de las políticas de gobierno, sino el cumplimiento de esas metas y objetivos previamente establecidos. Una vez valorado de manera cuantitativa y cualitativa, este cumplimiento podremos hablar de una mejora (o un deterioro) en la gestión del gasto público y en general en el funcionamiento de las instituciones públicas.

De esta forma, de acuerdo con lo citado por Ospina (2001, p.5) "una mejor gestión del gasto público mejora la imagen del Estado y aumenta su legitimidad; libera recursos que pueden ser aplicados a satisfacer las necesidades de los grupos de ingresos más bajos, aumentando así también la equidad; y finalmente mejora directamente los bienes y servicios, contribuyendo a aumentar el bienestar de la población y la productividad y competitividad del sector privado".

Aunando a que la evaluación y medición mejora la imagen del Estado y aumenta la legitimidad, siguiendo la tónica expuesta por Ospina (2001), en la evaluación de la gestión pública se pueden reconocer cinco beneficios que pretende arrojar el proceso de evaluación:

• 1. Definir el alcance de las responsabilidades de los funcionarios públicos y su obligación de dar cuenta de sus acciones.

• 2. Garantizar una gestión más transparente, generando así información sobre la eficiencia del uso de recursos.

• 3. Motivar a los empleados públicos a priorizar al ciudadano, tomando en cuenta que él es usuario del servicio cuando se habla del diseño de programas y servicios.

• 4. Mejorar la calidad y la productividad en los servicios prestados por el sector público.

• 5. Mejorar la coordinación entre organizaciones públicas que trabajan en los distintos niveles del aparato público.

En el supuesto de haber respondido la pregunta: ¿para qué debemos evaluar?, la siguiente pregunta sería: ¿Sirve evaluar?

.Para que una evaluación sirva, deberá ser capaz de arrojar información suficiente para una buena toma de decisiones, en el caso de la evaluación a gestión pública la información generada funcionará como premisa para mejorar, reorientar o consolidar prácticas en la administración pública basados en los resultados obtenidos o impactos generados por el ejercicio de sus funciones.

"La evaluación ha de ser creíble, útil y rigurosa" (Esteban, 2005, p.47). La evaluación debe no únicamente arrojar información útil para la toma de decisiones sino también tomar en cuenta las necesidades de los decisores políticos cuando se trata de construir un indicador. Los gestores a su vez, deberán ser capaces de identificar cómo está funcionando la aplicación de los programas y las necesidades que con esto emergen, ya sea una necesidad de reorientación, modificación o supresión.

Por lo tanto los gestores y los decisores serán los principales beneficiados en la evaluación, sin olvidarnos la evaluación también deberá ser útil para otros tipos de usuarios, como los medios de comunicación, equipos de investigación, los legislativos, etc.

Antes de pasar a la última pregunta, se cree conveniente definir la utilidad en la generación de indicadores como parte fundamental en el proceso de evaluación. Para poder tener un acercamiento con esta definición de utilidad se debe tomar en cuenta la siguiente afirmación de Mejía (2005, p. 16):

"Los indicadores se constituyen como un instrumento importante para promover el cambio estructural y la modernización de la Administración Pública, toda vez que permiten medir el cumplimiento de los objetivos institucionales y vincular sus resultados con la satisfacción de las demandas sociales que, en el ámbito de su competencia, corresponde atender al Estado mexicano"

Siendo objetivos específicos del uso de los indicadores de gestión el analizar el desempeño de las Dependencias y Entidades del Gobierno mediante el cumplimiento de sus objetivos, evaluar sistemáticamente el costo de los servicios públicos y de la producción de bienes, así como su calidad, su pertinencia y efectos sociales valorando el ejercicio eficaz, eficiente y honesto del recurso público.

Después de haber introducido de manera breve la utilidad de un indicador de gestión, es momento de responder la última pregunta del apartado, ¿a quién le sirve la evaluación de la gestión pública? Podemos retomar a los principales beneficiados mencionados con anterioridad, los decisores políticos, los gestores y diversos usuarios como los medios de comunicación, el poder legislativo, investigadores, etc. Sin embargo, los agentes que debieran ser los más interesados en una medición de la efectividad y eficacia del quehacer gubernamental son los ciudadanos dado que como otorgantes de la legitimidad mediante el voto, la medición es una herramienta primordial para saber si sus demandas son cumplidas por sus representantes. A su vez, a los políticos, dado que no podemos separar la política de la administración pública, también les interesa que los resultados sean tanto útiles como favorables para su mantenimiento en el poder.

Problemas existentes de la evaluación

No debemos olvidar que por muy precisa que sea la metodología de evaluación, siendo este un componente tecnócrata, también se tiene un componente político, estando este sometido al juego de intereses, "no sólo en la escena política, sino también en el seno de la propia Administración, con sus distintas unidades, agencias y estructuras" (Esteban, 2005, p. 37).

Ligado a esta premisa, resulta una dificultad saber cuáles son los factores que facilitan u obstaculizan el uso de la evaluación como herramienta gerencial, sin saber a ciencia cierta cómo se utiliza para lograr una gestión pública basada en resultados. (Mejía, 2005)

De igual forma nos encontramos con otro problemática en estos métodos de evaluación a la gestión pública, debido a su relativamente novedosa introducción a la administración pública, resulta difícil medir el impacto de las evaluaciones sobre el impacto de los programas. Es decir no existen formas de medir el grado de utilidad que tiene el evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas que se plantearon durante el proceso de planeación, de forma efectiva y eficaz.

Conclusiones y propuestas

Es difícil dar respuestas precisas a las preguntas realizadas en torno a la evaluación de la gestión pública debido a su aun pronta implementación y a las peculiaridades de cada región donde ha sido puesta en marcha. Sin embargo, el declive del Estado benefactor y el surgimiento de crisis económicas han dado como resultado el cambio de paradigma a nivel mundial con el enfoque neo-gerencial.

Se nota un claro esfuerzo del gobierno mexicano por seguir las tendencias mundiales de reconocimiento a la eficacia y eficiencia en el sector público, tomando en cuenta la importancia de la rendición de cuentas, en un intento por mejorar la productividad del gasto público. Se detecta a su vez un reconocimiento por al valor de la evaluación y un avance en la creación de una cultura al enfoque de resultados.

A pesar de los problemas encontrados no se debe perder de vista que el centro de la "preocupación por evaluar, el hecho de mejorar los resultados finales hacia el ciudadano, en términos de bienes, servicios públicos y normas, con gobiernos más costo-efectivos, costo-rentables y con una mejor relación de costo-beneficio social." (Bailleres, 2012, p. 45) Siendo el control de los resultados la única manera de aproximarse a la información en aras de su cumplimiento.

La evaluación de la gestión pública ha sido señalada en algunas veces como no concluyente o no completamente útil para la toma de decisiones. De manera contraria, lo que se puede concluir es que estos señalamientos son erróneos, sobre todo porque no toman en cuenta que aun es muy temprano para sentenciar el método, dado que la metodología en sí misma sirve de manera adecuada como herramienta de medición. Lo que no debemos olvidar es la interpretación que puede dársele a los resultados incluso orientándolos en una dirección favorable a para ciertos grupos de interés dado que la función pública siempre estará relacionada con lo política en sí.

También es importante mencionar, quizá ya fuera de los alcances de este ensayo la conjunción que existe entre la evaluación de la gestión pública y la evaluación de políticas y programas públicos, partiendo de la misma base, demostrando que la evaluación al resultado siempre ofrecerá información sobre su buena o mala aplicación dando elementos para toma de decisiones de los diferentes agentes involucrados. Por lo tanto ya no es suficiente la evaluación únicamente a la forma de gestionar del gobierno si no a las respuestas que se brindan directamente a los problemas sociales.

Bibliografía

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problemas burocráticos, Del discurso a la práctica. Cuatros estudios acerca de la administración pública en Jalisco, Zapopan, El Colegio de Jalisco, 29-63.

Bailleres, J.(2012). Diseño y Operación de Indicadores de Evaluación en la Administración Pública. Auditoría Superior de la Federación. Material de consulta para taller.

Casar, M., Maldonado, C. (2010). Formación de agenda y proceso de toma de decisiones. Una aproximación desde la ciencia política. Mauricio Merino et al. Problemas, decisiones y soluciones. Enfoque de política pública, México, FCE-CIDE, 207-238.

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Esteban, M. (2005). La evaluación y la mejora de la gestión pública: una reflexión. Revista española de control externo vol. VII mayo 2005 n.° 20, 35-60.

Mejía, J. (2005) La evaluación como herramienta para una gestión pública orientada a resultados. La práctica de la evaluación en el ámbito público mexicano. CLAD, 2005, de http://www.clad.org.ve

Ospina, S. (2001). Evaluación de la gestión pública: conceptos y aplicaciones en el caso latinoamericano. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 19

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Autor:

Ariadna Moncada Palafox

Curso: Gobierno y Administración Pública

Catedrático: Dr. Alberto Arellano Ríos

08 de marzo de 2014