La oferta, la demanda y el comercio de tabaco para el 2010: opciones y ajuste de las políticas

1. PERSPECTIVA GENERAL

Este volumen es el segundo de los dos que se publicarán en relación con el proyecto de la FAO La oferta, la demanda y el comercio de tabaco para el 2010: opciones y ajuste de las políticas, financiado por el Gobierno de Suecia a través de su Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI). El primer volumen, orientado a ofrecer previsiones sobre la producción, el consumo y el comercio de tabaco hasta el año 2010, incluye también un examen de la evolución de las pautas mundiales de producción, consumo y comercio desde 1970. En el presente volumen se pretende examinar con cierto detalle las economías tabacaleras de unos pocos países seleccionados

Para entender mejor la contribución económica de la producción de tabaco, y la posible repercusión que el control del tabaco podría tener en los países productores y exportadores, se han realizado estudios detallados de varios países en los que el tabaco desempeña una importante función en la escala económica. Los países sometidos a estudio fueron Brasil, China, la India, Malawi, Turquía y Zimbabwe[1]

La Organización Mundial de la Salud (OMS) atribuye cuatro millones de muertes anuales al tabaco. Las enfermedades relacionadas con el tabaco suponen un gasto importante para los servicios de atención sanitaria de todos los países, y las enfermedades y muertes producidas son una causa seria de pérdida de aportación a la población activa. Sin embargo, el tabaco realiza a su vez una importante contribución a los ingresos y la seguridad alimentaria en el sector agrícola de los países productores.

Puesto que el tabaco desempeña una función significativa en las economías de muchos países, una reducción mundial de la demanda de tabaco[2] como puede suceder gracias a los buenos resultados de las acciones internacionales de lucha contra el tabaco, podría tener una seria repercusión en los ingresos de los agricultores y en las economías de los países productores de tabaco. Incluso en países donde la producción de tabaco carece relativamente de importancia en la escala nacional, los agricultores de determinadas regiones podrían no obstante tener importantes deficiencias si sus mercados de tabaco se contraen.

El alcance de las consecuencias de una disminución de la demanda de tabaco dependería de la capacidad del sector agrícola y de otros sectores para absorber los recursos laborales y de otro tipo desplazados de la agricultura, así como de los rendimientos que puedan obtenerse en estas iniciativas alternativas. En la mayoría de las superficies de cultivo de tabaco, si no en todas, pueden producirse otros cultivos en lugar del tabaco y hay empresas no agrícolas que pueden absorber el trabajo desplazado de la agricultura. Sin embargo, los cultivos alternativos ofrecen normalmente un menor volumen de remuneración a los agricultores. Además, el proceso de adaptación de la producción de tabaco a otros cultivos suele llevar algún tiempo y requiere una inversión importante y conocimientos especializados de los que podría no disponerse de manera inmediata. Así pues, aun existiendo cultivos razonablemente remunerativos, podrían producirse importantes pérdidas durante un período de transición.

Estos estudios indican que, si bien resulta obvio que algunas personas en ciertos países podrían tener deficiencias, la repercusión de una contracción moderada del mercado del tabaco, sobre todo si se produjese de forma lenta, podría tener sólo efectos limitados en la mayoría de países productores de tabaco.

En Brasil, por ejemplo, unas 135 000 familias de agricultores se dedican a la producción de tabaco como actividad económica principal. En la campaña 2000/2001 el promedio de ingresos brutos por familia agrícola ascendió a 9 165 R$ (5 000 dólares EE.UU.). El tabaco se considera uno de los pocos cultivos que genera ingresos en parcelas pequeñas de tierra y, puesto que utiliza de forma efectiva mano de obra familiar, ayuda a mitigar el éxodo rural que se ha convertido en uno de los principales problemas de los últimos años. Los productores de tabaco que poseen propiedades son pequeños propietarios con superficies de unos 43 acres, de los cuales 4,7 acres se dedican al tabaco.

Sin embargo, el total de ingresos familiares procedentes de la agricultura del tabaco ha presentado una volatilidad notable a lo largo de los años. En 1997 se alcanzó un máximo de casi 1 000 millones de dólares EE.UU. y luego se redujo hasta mantenerse en unos 600 000 dólares en los tres últimos años.

El tabaco representa una fuente importante de empleos permanentes, incluidos los empleos para mujeres en tareas especializadas tanto a nivel de la explotación agrícola como de la industria local. El total de empleos generados por la industria tabacalera ronda los 2,2 millones (un 3,2 por ciento de la fuerza total de trabajo de Brasil), con unos 500 000 empleados en la agricultura, 200 000 en actividades relacionadas con las explotaciones agrícolas, como por ejemplo la elaboración del tabaco a nivel de explotación agrícola, y 1,5 millones en otras actividades como el transporte, la producción de insumos y la distribución para la agricultura y fabricación, la fuerza de trabajo al por menor y al por mayor, la elaboración de tabaco para la exportación, etc.

Los gobiernos estatales de Brasil dependen en gran medida de los ingresos obtenidos del impuesto sobre el valor añadido del tabaco.

El tabaco en Brasil proporciona mayores rendimientos netos por hectárea que el maíz o los frijoles comestibles. Existen pocos cultivos remunerativos que puedan competir con el tabaco, como por ejemplo hortalizas y legumbres, pero los mercados de estos cultivos están relativamente bien abastecidos. Entre otras oportunidades de diversificación fuera del tabaco figuran cultivos como el ajo o el espárrago, que podrían competir con éste, pero que requieren una buena fertilidad del suelo natural. En algunas condiciones, como en terrenos montañosos del Sur de Brasil, la topografía dificulta sobremanera los cultivos alternativos.

Como en muchos otros países, la producción de tabaco en Brasil resulta atractiva no sólo por sus niveles de rendimiento relativamente altos, sino por la compra garantizada de la producción, que no existe para otros cultivos. El seguro del que disponen otros cultivos es mucho menos favorable.

En China, el tabaco es una fuente importante de ingresos para el gobierno, sobre todo porque éste administra las empresas tabacaleras. Por consiguiente, tanto los beneficios como los impuestos contribuyen a los ingresos públicos.

A escala regional, sobre todo en las provincias que dependen del tabaco como Yunnan y Guizhou, la producción de tabaco y la fabricación de cigarrillos han desempeñado papeles mucho más importantes en los recursos financieros del gobierno y en el desarrollo provincial. En concreto, los ingresos de muchos gobiernos locales dependen del Impuesto sobre los Cultivos Agrícolas Especiales. Puesto que este impuesto se basa exclusivamente en los ingresos procedentes de la hoja de tabaco, una disminución de la producción de tabaco supondría un descenso de la recaudación tributaria.

La fabricación de cigarrillos es un factor de ingresos fundamental para los gobiernos locales. Por ejemplo, las 1 429 empresas propiedad estatal en Yunnan registraron un total de ventas cercano a 69 100 millones de RMB (8 300 millones de dólares EE.UU.) en 1998, en tanto que ocho plantas de fabricación de cigarrillos representaron el 53 por ciento del total de las ventas de la industria provincial correspondiente a 36 200 millones de RMB. La fabricación de cigarrillos fue el principal sector en importancia de la provincia, por delante de la fabricación de productos químicos que registró unos ingresos de sólo 5 100 millones de RMB. Los fabricantes de cigarrillos figuran entre las pocas industrias rentables de propiedad estatal.

En China, al contrario que en muchos países, el tabaco podría no ser más rentable para los agricultores que otros cultivos que pudieran plantarse en las mismas tierras. Aunque los precios de la hoja de tabaco alcanzaron un nivel máximo en 1997, los beneficios brutos de la producción de tabaco por hectárea de tierra fueron inferiores a los de la producción de algodón y caña de azúcar. Los ingresos diarios por trabajador en la producción de tabaco (14,7 RMB; 1,8 dólares EE.UU.) eran inferiores a los de la soja (26,9 RMB), la caña de azúcar (22,0 RMB), el arroz (21,1 RMB) y el algodón (20,4 RMB). Una de las razones principales de la decisión de los agricultores de plantar tabaco es el reducido riesgo de mercado. El tabaco se vende por contrato a un precio garantizado, mientras que otros cultivos agrícolas conllevan mayores riesgos de precio, y la Administración Estatal de Monopolio del Tabaco no presenta problemas a la hora de pagar en efectivo a los agricultores una vez entregado el producto.

La producción de tabaco en China no emplea a más trabajadores que otros cultivos, de manera que sustituir el tabaco por otros cultivos aparentemente no originaría un descenso significativo del empleo en la agricultura. Además, el ajuste del tabaco a otros cultivos se produciría probablemente de un modo relativamente fácil. En la producción agrícola predominan los pequeños productores, que producen tabaco junto con otros cultivos. Existen muy pocos productores especializados en el tabaco y, por eso, los agricultores tienen capacidad no sólo para producir tabaco sino también otros cultivos. Asimismo, como la producción de tabaco se realiza principalmente de forma manual con poco capital fijo, los costos del ajuste del traspaso entre cultivos son bajos.

No obstante, los productores de tabaco de algunas regiones, como por ejemplo los que cuentan con unas condiciones agronómicas pobres y no poseen riego, podrían encontrarse ante serias dificultades si tuviesen que producir cultivos alternativos en lugar de tabaco. Los que están cerca de las zonas urbanas tendrían menos riesgos, ya que el empleo fuera de la explotación agrícola seguiría ofreciendo oportunidades alternativas de obtener ingresos.

En la India, el tabaco supone una importante aportación a la economía en cuanto a empleo, renta e ingresos públicos. Genera cerca de 20 000 millones de Rs (450 millones de $EE.UU.) de ingresos anuales.

Se estima que hay 850 000 productores de tabaco en el país y la agricultura se caracteriza por contar con pequeñas explotaciones familiares. Casi 6 millones de agricultores y trabajadores dependen de este sector para su subsistencia. Además, el sector del tabaco aporta medios de vida directos e indirectos a un gran número de personas en muchas industrias relacionadas y auxiliares. Los Estudios sobre la Industria Tabacalera en Andhra Pradesh determinaron que los agricultores de tabaco marginales y en pequeña escala dependen de este cultivo como fuente principal de ingresos familiares y subsistencia, sobre todo para la alimentación, la cual representaba casi el 67 por ciento del gasto familiar anual.

Se aplican impuestos especiales de consumo a toda la variedad de productos manufacturados del tabaco. En 1998/99 estos impuestos aportaron casi 59 400 millones de Rs (1 400 millones de dólares EE.UU.) a los ingresos del gobierno central, además de 18 000 millones de Rs distribuidos entre los tres estados productores de tabaco, Andhra Pradesh, Gujarat y Karnataka.

El tabaco contribuyó con 7 790 millones de Rs (180 millones de dólares EE.UU.) a los ingresos de exportación en 1998/99, lo que supuso cerca del 5 por ciento de los ingresos en divisas extranjeras procedentes de productos agrícolas. Además, durante los tres últimos años el gobierno central obtuvo también un promedio anual de unos 2 000 millones de Rs de las empresas tabacaleras en forma de impuestos sobre las rentas de sociedades.

Como en muchos otros países, el tabaco en la India aporta en general mayores rendimientos netos por unidad de superficie que la mayoría de los demás cultivos comerciales, y considerablemente más que los cultivos alimentarios. Habida cuenta del exceso de oferta de tabaco Virginia curado al humo (VCH) en los últimos años, se han realizado algunas comparaciones entre los beneficios de la plantación de tabaco y de otros cultivos en zonas de plantación de tabaco Virginia curado al humo. Se han identificado algunos cultivos remunerativos en diferentes zonas. Sin embargo, éstos podrían no seguir siendo remunerativos si el suministro al mercado aumenta, produciéndose por consiguiente un descenso de los precios. Algunos de estos cultivos alternativos requieren un elevado volumen de riego. El tabaco tiene la ventaja de que es resistente a la sequía y crece en condiciones sin riego. Como en muchos otros países, las medidas institucionales para la comercialización del tabaco y para la provisión de insumos, incluido el seguro de cosechas, fomentan su producción. El mercado asegurado y el pago puntual de los productos de venta a través de la Junta de Tabaco harán más difícil la labor de sustituir el cultivo de tabaco Virginia curado al humo.

El tabaco bidi es, por lo general, menos remunerativo para los agricultores que el tabaco Virginia curado al humo. Algunos estudios señalaron que otros cultivos como el chile, el algodón y la combinación de soja y sorgo de temporada Rabi, así como maní y sorgo de temporada Rabi, podrían ofrecer mayores rendimientos que un cultivo exclusivo de tabaco. Sin embargo, otros estudios han determinado que el tabaco es más remunerativo que cualquier otra alternativa.

Sería probable que la disminución de los ingresos netos derivada de un descenso de los precios del tabaco y de un cambio al siguiente cultivo más rentable redujese la demanda de mano de obra asalariada. Esto tendría como consecuencia un incremento de la inseguridad económica y alimentaria, no sólo entre una gran parte de los campesinos sin tierras en las zonas rurales, sino también entre las familias de agricultores marginales y en pequeña escala.

Dada la economía predominantemente agrícola de Malawi, su escasa base de recursos y el lento crecimiento de la economía nacional y de los ingresos públicos, la producción de tabaco desempeña una función principal en el crecimiento económico del país, el empleo y los ingresos de las familias rurales y del gobierno.

Las exportaciones de productos agrícolas básicos, de las cuales el tabaco constituye cerca del 60 por ciento, son prácticamente la única fuente de ingresos de exportación y divisa extranjera para la economía de Malawi. El té, el segundo producto de exportación en importancia, supuso sólo cerca del 14 por ciento de los ingresos generados por el tabaco. Sin embargo, el predominio del tabaco en las exportaciones de este país se ha debilitado ligeramente desde 1995, ya que las exportaciones de té, azúcar, algodón y arroz crecieron a mayor ritmo que las del tabaco. Se estima que la producción de tabaco aporta el 6 por ciento del total del PIB y el 17 por ciento del PIB agrícola.

El empleo en la industria tabacalera representa casi el 20 por ciento del total de la fuerza de trabajo, correspondiente a 5 millones de trabajadores.

Por consiguiente, el tabaco es la principal fuente de ingresos monetarios para muchas familias rurales, sobre todo en las regiones productoras de tabaco más importantes. Las ventas de tabaco aportaron el 65 por ciento de los ingresos de caja de los hogares rurales en Lilongwe, el 89 por ciento en Kasungu y el 95 por ciento en Dowa, de los cuales una gran parte se utiliza para comprar alimentos. La mayoría del gasto en alimentación correspondió a alimentos básicos como cereales y sus productos derivados, hortalizas y carne, que representaron más del 50 por ciento del total del gasto alimentario en muchas regiones.

Malawi ha procurado seguir una estrategia de diversificación durante más de 30 años y se han identificado varios cultivos que presuntamente podrían producirse. Sin embargo, las oportunidades de mercado para muchos productos son limitadas. Malawi tiene una ventaja comparativa en la producción de tabaco y muchos agricultores han seguido produciendo y aumentando su producción. Además de otros productos agrícolas, la elaboración de alimentos, los servicios y los textiles poseen un cierto potencial de expansión basándose en los recursos que podrían desprenderse de la producción de tabaco en caso de una contracción de su demanda. El desarrollo de los sectores secundario y terciario podría ofrecer a Malawi una mayor estabilidad basada en la diversidad, pero en una economía que es principalmente agrícola, el desarrollo de estos sectores no será fácil.

No obstante, dado el predominio del tabaco en la economía de Malawi, lo que aparentemente responde a la ventaja comparativa de este producto, es probable que en caso de producirse una contracción del mercado del tabaco, Malawi siga especializándose en su producción, mientras que el reajuste a otros cultivos se concentrará en otros países. Ante esta situación, Malawi podría sufrir, no obstante, una pérdida considerable de ingresos de exportación e ingresos agrícolas.

Turquía es el quinto productor de tabaco en importancia a nivel mundial, con casi un 1,5 por ciento del total de superficie cultivada correspondiente al tabaco.

Existen unos 600 000 pequeños productores de tabaco en Turquía y en la producción tabacalera hay un total de unos 1,5 millones de puestos de trabajo. Existen más personas empleadas en otras actividades relacionadas con el tabaco, como por ejemplo el transporte, el almacenamiento, el comercio y la fabricación de cigarrillos. En esta última trabajaban más de 20 000 de los 1,1 millones de trabajadores de la manufactura en Turquía en 1997.

Turquía es uno de los principales operadores de tabaco en los mercados mundiales, exportando casi 150 000 toneladas (el 60 por ciento de su producción total) e importando cerca de 50 000 toneladas de tabaco elaborado y no elaborado. Turquía figura en cuarta posición entre los países exportadores de tabaco, con un porcentaje del 6-8 por ciento del total de las exportaciones mundiales. En 1999, el total de exportaciones de tabaco ascendió a 561 millones de dólares EE.UU., un 23 por ciento del valor total de la exportación agrícola.

En 1998, los impuestos sobre los cigarrillos ascendían a 2 300 millones de dólares EE.UU., más de la octava parte del total de la recaudación de los impuestos indirectos.

Zimbabwe es el mayor productor de hoja de tabaco de África y el cuarto productor de tabaco curado al humo a nivel mundial después de China, Brasil y los Estados Unidos.

La producción de tabaco, de la cual se exporta el 98 por ciento, supone una importante contribución al PIB y a los ingresos de exportación, y desempeña una función principal en la economía del país. El cultivo representa normalmente más del 50 por ciento de las exportaciones agrícolas, el 30 por ciento del total de las exportaciones y casi el 10 por ciento del PIB. El total de ventas anuales en subasta desde 1990 ha oscilado entre 270 y 593 millones de dólares EE.UU. El tabaco vendido a través de subastas sufre luego una transformación ulterior por parte de las empresas industriales para retirar los tallos y nervios de la hoja antes de enviarse al extranjero. Esto añade entre un 30 y un 50 por ciento al valor de exportación final del cultivo.

Casi 170 000 trabajadores participaron directamente en la producción de tabaco en 1998, además de 30 000 trabajadores implicados en la investigación, comercialización, servicio y fabricación del tabaco. Los contratos a corto plazo por parte de las grandes explotaciones agrícolas comerciales y explotaciones de pequeños propietarios ofrecieron empleo a otras 100 000 personas. Este empleo a tiempo completo directa o indirectamente de casi 250 000 personas equivale aproximadamente al 5 por ciento del total de la fuerza de trabajo de Zimbabwe. Muchos otros empleos dependen de vínculos progresivos y regresivos entre el tabaco y otras partes de la economía, como por ejemplo el suministro de insumos, los servicios de transporte, la minería de carbón y la hospitalidad durante la campaña de subasta y otros servicios de consumo.

Un sistema de compensación en el que los productores y compradores pagan cada uno un porcentaje fijo del valor de las ventas de los cultivos genera varios millones de dólares EE.UU. anuales, pero para fomentar la producción se han reducido los tipos impositivos desde 1999.

Si bien una disminución de la demanda de tabaco tendría efectos negativos en algunos de estos países, y la repercusión para algunos agricultores podría ser grave, parece posible que la incidencia general a nivel nacional sea moderada. (No obstante, cabe señalar que los supuestos en los que se basan estos modelos son decisivos para llegar a estas conclusiones). En Malawi, el país que con mayor probabilidad sufriría las consecuencias adversas de una reducción de la demanda de tabaco, el modelo prevé que los salarios agrícolas se contraigan hasta un 1 por ciento, si bien los rendimientos de la tierra y capital (reflejados en los beneficios de los agricultores) podrían verse afectados de forma negativa en un 10 por ciento, ante un descenso del 15 por ciento en los precios. Un descenso de los precios del tabaco de un 20 por ciento reduciría el PIB de Malawi un 0,4 por ciento. Si esto ocurriese en un período de cuatro años, el efecto podría ser la reducción del crecimiento económico del 5 al 4,9 por ciento anual. Zimbabwe presenta los mismos resultados. Sin embargo, la credibilidad de éstos depende, entre otras cosas, de la capacidad potencial de reajuste que se vaya a producir en las economías en la medida supuesta en los modelos. La capacidad de ajuste de la economía, en particular en el sector agrícola, se presenta como factor crucial para determinar el efecto que una reducción de la demanda de tabaco tendría en los países productores.

Notas

[1] Además de los estudios descriptivos, se crearon modelos cuantitativos para cuatro de los países (China, Malawi, Turquía y Zimbabwe) a fin de poder entender mejor las posibles consecuencias que un debilitamiento de la demanda del tabaco tendría en esas economías. En estos estudios se establecieron supuestos bastante arbitrarios, como por ejemplo que los precios de exportación del tabaco podrían disminuir entre el 5 y el 40 por ciento. Los modelos en sí no incorporan elementos dinámicos y no se realizan supuestos sobre el período de tiempo durante el cual podría producirse un descenso de los precios. Podría presumirse, tal vez, que se produjese un debilitamiento de la demanda en el tiempo y que el ajuste de las economías afectadas pudiese mantener el mismo ritmo que las condiciones cambiantes del mercado mundial.

[2] El análisis presentado en La oferta, la demanda y el comercio de tabaco para el 2010: opciones y ajuste de las políticas parece indicar que la modesta actuación mundial para restringir el consumo de tabaco originaría una disminución del ritmo de crecimiento, pero no una contracción del consumo.

Saurav Barratt, et al*

* Esta publicación es resultado de la labor de varios consultores y funcionarios de la FAO, entre los que figuran Saurav Barratt, Erol Cakmak, Olwen Gotts, Haluk Kasnakoglu, Mauro de Rezende Lopes, Thor Lawrence, Sat Malhotra, Brian Moir, Shangnan Shui y Ping Zhang.