El acto legislativo 1 de 2003: La búsqueda legislativa de transformación política (página 2)

Con el fin de obtener dichos objetivos se radicó un proyecto de reforma constitucional que constaba de 36 artículos. De estos, 28 entrarían a modificar normas constitucionales anteriores, 6 serían artículos nuevos, mientras los dos últimos, los números 35 y 36 del proyecto, manejarían cuestiones de procedimiento como el cambio de numeración en la Constitución y la vigencia de las nuevas normas.

Las normas inicialmente proyectadas introducirían modificaciones en el Título IV sobre participación democrática y partidos políticos, en el Título V sobre organización del Estado, en el Título VI sobre la Rama Legislativa, en el Título VII sobre la Rama Ejecutiva, en el Título IX sobre elecciones y organización electoral, en el Título XI sobre organización territorial, en el Título XII sobre régimen económico y de la hacienda pública, y finalmente en el Título XIII sobre reforma a la Constitución. En fin, habría modificaciones sobre ocho títulos de la Carta, número que causaría dudas sobre la unidad temática de la autodenominada "Reforma Política".

Según se mencionó, el trámite del proyecto de acto legislativo corrió parejo con el trámite del proyecto de referendo, con el cual desde el principio compartió materias, hasta llegar a pensar que en determinado momento dos reformas constitucionales paralelas regularían de distinta forma temas comunes.

La relación entre los dos trámites fue de tensión y de negociación. De tensión en el sentido en que legislativo y ejecutivo pugnaron entre sí por imponer una de las iniciativas sobre la otra, hasta el punto de encontrar que "el debate en las últimas semanas se concentró en la intención fallida del Gobierno de hundir la reforma política para darle todo el protagonismo al Referendo y, después, en los desacuerdos que produjo el voto preferente, una figura que enfrentó al Congreso con el Gobierno".

La relación fue también de negociación parcial, pues algunas de las iniciativa contenidas en el proyecto de reforma política fueron parte finalmente del Referendo, mientras que otras continuaron en ambos proyectos a la vez, como el caso de las referidas a los artículos 108 y 263 de la Constitución; e inclusive, hasta llegar al sinsentido de que algunas de las reformas hubieran podido tener vida constitucional entre el 3 de Julio y el 25 de Octubre de 2003, en caso de haber triunfado el Referendo.

En medio de este clima de negociación, el 17 de Junio de 2003, fue aprobado en segundo debate el texto definitivo del proyecto de acto legislativo. La reforma constitucional finalmente aprobada constó de 18 artículos que reformaban 16 artículos de la Constitución (los Artículos 107, 108, 109, 111, 112, 125, 135, 160, 161, 179, 258, 263, 264, 266, 299 y 306), introducía uno nuevo (el artículo 263A) y establecía un artículo final sobre la vigencia del texto legislativo.

El balance final del texto es una reforma más focalizada que el proyecto inicial, pero "tibia" y parcial en el sentido de no constituir una reforma política estructural, pues tan sólo introduce cambios en el sistema electoral (es decir, en los métodos y procedimientos utilizados para contar votos), así como algunas modificaciones en el régimen de los partidos y del Congreso, pensadas más para las votaciones que para la reconstrucción del propio Congreso y sus prácticas. Además, el texto que prometía en la exposición de motivos como primer objetivo el de "despolitizar la organización electoral", finalmente hizo dependiente del Congreso al Consejo Nacional Electoral, en contra de la propuesta inicial del proyecto que creaba una institución más técnica y menos politizada, el Tribunal Nacional Electoral, idea no fructificó.

En vista de los trámites realizados para la aprobación del hoy conocido Acto Legislativo 1 de 2003, es necesario señalar algunos puntos del mismo que nos permitan dilucidar las caracteristicas peculiares de nuestro sistema político y electoral.

1. 1. El Derecho a Fundar Partidos, Pertenencia y Organización interna de los mismos (Art. 107).

2. Algunos contenidos del Acto Legislativo N°. 1 de 2003.

El Artículo 107 original de la Constitución estaba conformado por dos incisos y lo único que contenía era derechos: el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, así como el de afiliarse o retirarse de ellos. Igualmente se contemplaba el derecho a manifestarse y a participar en eventos. La norma tras la reforma, tiene tres nuevos componentes:

• Prohíbe la doble militancia partidista, es decir, obliga a permanecer en un solo partido.
• Exige la democratización interna de los partidos, previendo la realización de consultas populares internas.
• Prohíbe la trashumancia partidista, al impedir la inscripción en un partido, tras haber participado en las consultas del otro.

Observando estas tres características, podemos inferir que el perfil de la reforma introducida a este artículo es de carácter estrictamente partidista y de contenido electoral. Se reconoce que el objetivo principal es el de impedir la práctica del transfuguismo partidista, que consiste en cambiar libremente de partido, participando en las convenciones de uno u otro, o tramitando el reconocimiento de personería de uno nuevo, o mediante el procedimiento de otorgar avales. No obstante, no queda claro en la norma si el eventual otorgamiento de los avales implica la pertenencia al partido que lo concede.

El mandato de la democratización interna del partido es muy importante, y para ello se establece la posibilidad de la consulta interna. No obstante, dicho mandato aparece dentro de una formulación muy débil, pues no se señala mecanismo alguno que lo haga efectivo, con lo cual la señalada "democratización interna" parece más una aspiración que un derecho de los miembros de un partido.

1. El Régimen de Partidos. Su reconocimiento, el Sistema de Bancadas y los Avales (Art. 108).

Las materias contenidas en el Artículo 108 original sufren aquí una redefinición importante. La modificación más notoria es la relacionada con los requisitos necesarios para el otorgamiento de personería jurídica a los partidos y movimientos políticos. La norma anterior otorgaba la personería en tres hipótesis: con la comprobación de cincuenta mil firmas, con la obtención de esa misma cifra en la elección anterior, o simplemente con haber alcanzado representación en el Congreso.

El nuevo texto modifica los requisitos y sobre todo sujeta el reconocimiento de la personería a la participación en elecciones parlamentarias, para lo cual los partidos deberán obtener el 2% de los votos válidos. En opinión de Marco Alberto Romero esta sujeción del reconocimiento de la personería a la participación y éxito en las elecciones parlamentarias "expresa un trato discriminatorio a favor de quienes hoy cuentan con ventajas especiales para acceder a Senado y Cámara", en la medida que excluye niveles similares de votación en elecciones de cualquier otro tipo.

La segunda modificación importante está en la obligación que se pone a los miembros de las corporaciones públicas de actuar por bancada. La intención de la norma es la de buscar una cierta unidad de grupo al momento de las votaciones, neutralizando así la disidencia partidista al momento de la votación.

De acuerdo con la norma, los partidos y movimientos políticos actuarán por bancadas "en los términos que señale la Ley". Como la Ley no ha sido tramitada, la única referencia normativa, aplicable para fijar la bancada es la lista única, señalada en el artículo 12 de la reforma (modificatorio del Art. 263 de la Constitución), que por lo pronto resulta insuficiente. En este sentido, es muy importante la potestad concedida a los estatutos internos de los partidos, quienes por dentro podrán regular el comportamiento de las bancadas.

La norma finaliza con dos parágrafos transitorios que sugieren un trato discriminado. Estos parágrafos señalan:

• Que los partidos con personería jurídica y con representación en el Congreso conservarán su personería jurídica. Aquí la discriminación consiste en que los partidos y movimientos políticos del nivel territorial, por ejemplo, perderán su personería por el solo hecho de no tener representación en el Congreso.
• Que partidos y movimientos con representación en el Congreso, y senadores y representantes puedan unirse y solicitar el reconocimiento como partido. La discriminación está en que esas mismas uniones no pueden ser hechas por partidos tradicionales, o por aquellos que no tengan representación congresional.

A manera de conclusión, se fija un régimen de fundación y reconocimiento de partidos, contando exclusivamente con los parlamentarios, excluyendo así a las demás fuerzas políticas y el surgimiento de partidos con arraigo distinto al parlamentario, con lo que se impide el libre acceso al debate político partidista.

1. Esta norma experimentó unos cambios muy importantes. Si por el Artículo 107, los congresistas actuales prácticamente se adueñaron de las personerías de los Partidos, asumiendo una posición dominante; por la norma del Artículo 109, estos ven incrementados sus ingresos por las distintas modalidades de la financiación estatal.

   Acorde a lo que señala Oscar Delgado, especialista en materia electoral, con la aprobación de la reforma se aumenta a tres la cantidad de rubros a ser financiados por el Estado, pues a la financiación de los partidos, dada por el Art. 12 de la Ley 130 de 1994 y a la financiación de las campañas (Art. 13, Ley 130 de 1994), se añade ahora la financiación de las consultas internas de los Partidos, con una precisión monetaria introducida en el nuevo parágrafo del Artículo, según el cual, la financiación de dichas campañas para el año 2003 ascenderá "como mínimo" 2.7 veces y 3 veces respectivamente sobre el monto de las vigencias anteriores. Tal y como sucedió con la reglamentación de las bancadas, se remite a la Ley la reglamentación del precepto. La modificación y el incremento son significativos si se tiene en cuenta que por ejemplo, en 1997 fueron entregados $36.497.000.000.oo discriminados en tres rubros.

   Una vez señalados los incrementos, la norma termina fijándole a los Partidos la obligación de rendir cuentas, estableciendo como causal de pérdida de investidura, exceder el tope máximo de financiación de las campañas.

2. La Financiación de los Partidos y Movimientos Políticos (Art. 109).

   Esta norma también se encuentra referida respecto a los Partidos y Movimientos políticos con personería, que, acorde a la Reforma, son de dominio parlamentario. La norma anterior establecía que dichos organismos "tienen derecho a utilizar los medios de comunicación social del Estado, en todo tiempo y conforme a la ley". La modificación que se introduce en el texto es pequeña pero de gran importancia, pues ahora se le otorga a los Partidos y Movimientos el "derecho a utilizar los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético", es decir, el derecho a acceder a todos los medios de comunicación radiales y televisivos.

   Este es un cambio significativo, pues constitucionalmente el Estado es el dueño del espectro electromagnético (Art. 101 de la Constitución), cuyo uso otorga a particulares bajo distintas modalidades de contratación.

3. El Acceso y el Uso de los Medios de Comunicación por parte de los Partidos y Movimientos Políticos (Art. 111).

   El nuevo artículo introduce cambios en la regulación de la oposición, que eventualmente, logran estrechar su papel. En este sentido se perdió la oportunidad de regular de una forma técnica y garantista los derechos de la oposición, necesaria en todo régimen que se proclame constitucional.

   Básicamente se introdujeron dos modificaciones. En la primera se exige a los Partidos para acceder a ciertos derechos, "que se declaren en oposición" y no simplemente "que no participen en el Gobierno", como señalaba la norma anterior. La segunda modificación consiste en señalarle a la oposición que no tiene derecho de acceso a toda información o documentos oficiales, sino que por el contrario, ello opera con restricciones.

   Por lo demás, la norma es la misma, y sigue sosteniendo los derechos de los opositores a las dificultades de su representación parlamentaria, evitando con ello toda posibilidad de acceso a las mesas directivas de las cámaras, significando una calificación de los derechos según los votos y no el ejercicio de los derechos por sí mismos.

4. El Estatuto y los Derechos de la Oposición (Art. 112).

   Esta norma viene a solucionar de modo definitivo, las diferencias de criterio existentes entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional acerca del carácter de los períodos en los cargos de elección popular. La pregunta jurídica a ser resuelta es la siguiente: Presentada la vacante de un cargo de elección popular antes del vencimiento del período, ¿debe ser esta llenada mediante celebración de nuevas elecciones, o por el contrario, las autoridades administrativas pueden designar un reemplazo para que termine el período?

   Al respecto, fueron fijadas dos tesis contrarias. Por un lado, la tesis del Consejo de Estado y del Gobierno, de acuerdo con la cual el cargo es institucional, y por lo mismo en los casos de renuncia procede la designación del reemplazo por el Ejecutivo.

   Por otro lado, se plantea la tesis de la Corte Constitucional según la cual, tales cargos son personales por haber sido directamente el pueblo quien ha designado al mandatario. La tensión ente las dos posturas tuvo varios escenarios, entre ellos, la Corte Constitucional, corporación que fijó su posición entre otros fallos, en la Sentencia C-448 de 1997, sentencia de constitucionalidad que proyectó su doctrina sobre la decisiones de Tutela. La tesis puntual de la Corte fue la siguiente:

   La Corte concluye que en todos los casos de vacancia absoluta, los alcaldes deben ser elegidos por voto popular, no solo como consecuencia de las claras reglas consecuencias por los artículos 260 y 265 de la Carta sino también como lógica expresión de la soberanía popular y la democracia participativa.

   Así, y en el parecer de la Corte, a la ausencia de los mandatarios locales vendría una nueva elección. Esta posición de la Sala Plena fue luego modificada mediante el Acto Legislativo N° 2 de 2002, mediante el cual se estableció que en el caso de los gobernadores y los alcaldes, definitivamente el cargo era institucional y no personal, y que por o mismo, presentada la ausencia definitiva de los mandatarios, procedía su reemplazo y no una nueva elección.

   La nueva norma del Acto Legislativo N° 1 de 2003 viene a complementar la preceptiva del acto legislativo anterior, al establecer esta vez que todos los períodos para cargos de elección popular o colegiada, tal y como acontece con la designación de los magistrados de las altas cortes. Aquí la precisión es total: el designado o elegido lo es sólo por el resto del períodopara el cual había sido hecha la elección. Así, por ejemplo, y de conformidad con la norma, un magistrado elegido en reemplazo de otro que hubiese dejado de actua antes de terminar su período, lo será tan solo durante el lapso de tiempo que faltaba para completar aquel.

5. Carácter de los cargos de elección (Art. 125).

   La nueva norma consiste en una modificación del numeral 2 del Art. 135 de la Carta, al que adicionalmente se le agrega un parágrafo. En virtud del nuevo numeral, se amplía el período del Secretario General de cada una de las Cámaras de 2 a 4 años. Por medio del parágrafo se señala un régimen retroactivo según el cual, la ampliación del período comenzará a regir a partir del día 20 de julio de 2002.

   La modificación busca el logro de dos objetivos básicos. De un lado, dar mayor continuidad a los procesos administrativos adelantados en las Cámaras, y de otro, evitar los traumatismos originados en la elección bianual del Secretario General, que como toda elección congresional, resulta ser el fruto de toda suerte de acuerdos y tensiones que en últimas, implicaban un sistema tácito de reciprocidades gestado durante la elección. Considerada la modificación en su singularidad, poseería un grado de trascendencia bajo. Esta norma fue declarada inexequible por medio de la Sentencia C.372 de 2004, M.P. Clara Inés Vargas.

6. El Período del Secretario General de la Cámara de Representantes (Art. 135).

   Esta reforma consiste en la inclusión de un nuevo inciso al Artículo 160 de la Constitución. La materia de la norma es el trámite de las iniciativas legislativas en el Congreso, norma esta que a su vez es el marco de algunos de los mandatos de la Ley 5 de 1992, Orgánica del Congreso. La disposición original fija términos y procedimientos obligatorios para el trámite de los proyectos de ley, con señalamiento de la oportunidad para modificaciones, adiciones y supresiones.

   El nuevo inciso parecería intrascendente, pero no lo es si se examinan algunas de las prácticas ejercidas por las cámaras durante el trámite de los proyectos. En efecto, resultaba común introducir en el orden del día la discusión y votación de proyectos no programados, con lo cual sobrevenían dos consecuencias. De un lado, se alteraba el orden del día fijado previamente, aconteciendo que la discusión de proyectos realmente programados no alcanzaba a ser realizada, bien por vencimiento o por desintegración del quórum. La segunda consecuencia consistía en que los presidentes de la mesa o los secretarios generales, quienes dirigían la sesión, hacían uso estratégico de su poder de dirección, incluyendo sin previo aviso un proyecto, con el desplazamiento inevitable de los otros atendiendo tan solo al ambiente político de la sesión. Se trata entonces de una adición saludable que eventualmente redundará en la transparencia del trámite legislativo.

7. La Votación de los Proyectos de Ley (Art. 160).
8. Comisiones Parlamentarias de Conciliación (Art. 161).

Este nuevo canon precisa la ocurrencia de las comisiones accidentales de conciliación. La norma anterior no utilizaba la expresión "comisión de conciliadores", sino que se refería a la existencia de comisiones accidentales. De conformidad con el artículo 53 de la Ley 5 de 1992, en principio existen cuatro clases de comisiones en el Congreso, a saber, las comisiones constitucionales permanentes, las comisiones legales, las comisiones especiales y las comisiones accidentales.

De estas últimas se ocupan a su vez los artículos 66 y 67 de la misma ley. Según el artículo 66, las mesas directivas de las cámaras pueden disponer la creación de comisiones accidentales "para el mejor desarrollo de la labora legislativa y administrativa" cuestión esta adicionalmente puntualizada por el artículo 186 de dicha ley. Según el artículo 167, también se podrían conformar comisione accidentales de congresistas, para que sesionasen en una sede distinta a la del Capitolio, por ejemplo, la isla de San Andrés.

El artículo 9 del Acto Legislativo viene a precisar la creación y alcance de las comisiones accidentales. Comienza por denominarlas propiamente "comisiones de conciliadores". A la fecha del acto legislativo, el alcance de las mismas venía siendo dado por vía jurisprudencial, para lo cual, la Corte Constitucional había otorgado una gran amplitud a la figura, hasta el punto de permitirle a la comisión incluso crear nuevos textos siempre y cuando fuese conservada la unidad de materia. Desde 1995, la Corte había sostenido en lo siguiente:

Las comisiones accidentales al conciliar los textos disímiles bien pueden introducirles las reformas que consideren convenientes o crear nuevos textos en reemplazo de esos artículos, siempre y cuando obtengan la aprobación de las plenarias de las Cámaras y no se modifique sustancialmente el proyecto o cambie su finalidad.

Lo que busca la nueva norma es precisar el ejercicio de tales comisiones, trayendo como novedad la de prever que en caso de no poder conciliar los textos, estos serán definidos por mayoría. Por lo demás, se ordena una publicación procedimental y se señalan trámites similares a los fijados por el artículo 189 de la Ley 5 de 1992.

En los anteriores términos se examinó parcialmente el contenido del Acto Legislativo de Reforma Política, que de conformidad con lo expuesto introdujo modificaciones parciales, insuficientes, aparentemente encaminadas a fortalecer el régimen de partidos en Colombia, pero que sustantivamente tan sólo implicó cambios en el sistema electoral, concretamente en la manera de contar los votos, entregando la constitución y existencia de los partidos políticos a la iniciativa de los parlamentarios exclusivamente.

BIBLIOGRAFÍA

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Diego Andrés González Henry

Wilson David Otero Uribe