- El proceso legislativo
- Todas las normas jurídicas forman parte de una gran sistema normativo, que cubre diversas escalas en orden vertical (jerarquía de la norma) y horizontal (de acuerdo con los ámbitos federal, estatal o municipal).
- En México, la norma debe ser escrita y haberse publicado para que tenga vigencia.
- Ninguna norma debe oponerse a otra. De hacerlo, el órgano jurisdiccional determina cuál prevalece o, en todo caso, en qué condiciones prevalecen ambas.
- Toda norma debe encontrar un fundamento para su emisión.
- El fundamento debe ser una norma superior.
- La norma superior se refiere tanto a la materia como a la competencia del órgano que emite la norma.
Todo acto normativo o administrativo debe emitirse conforme a una racionalidad:
- Lógica de la autoridad.
- Conforme a las necesidades y prioridades públicas.
- La motivación busca que el ciudadano comprenda y acepte la norma de carácter general.
- Ante su omisión o defecto, procede el amparo.
En el proceso legislativo existen seis etapas:
- Iniciativa. Es una facultad con características a la vez políticas y técnicas. Otorgada normalmente a los poderes Legislativo y Ejecutivo.
- Discusión. Proceso deliberativo ejercido por los cuerpos colegiados de representación.
- Aprobación. Puede ser total o parcial.
- Sanción. Aceptación del decreto por parte del Ejecutivo. De no aceptarse, procede el veto.
- Publicación. Acto por el cual la norma ya sancionada se da a conocer a quienes deben cumplirla. Se realiza por los órganos oficiales de difusión (DOF y gacetas).
- Iniciación de la vigencia. La norma debe tener un criterio de inicio de vigencia. Por lo regular, es al día siguiente de su publicación.
El veto es la facultad que tiene el Jefe de Estado para oponerse a una ley o decreto, que el Congreso envía para su promulgación es un acto en el que el Ejecutivo participa en la función legislativa.
Esto forma parte del sistema de contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, de este modo, mientras el Presidente puede vetar la legislación, el Congreso de la Unión puede superar ese veto con un voto de dos tercios de ambas cámaras.
El Congreso puede sobreponerse al veto presidencial, sometiendo a votación la iniciativa, y si ésta es aprobada por los dos tercios de los miembros presentes de ambas cámaras, tendrá carácter de ley sin importar las objeciones del ejecutivo.
El veto legislativo permite al Congreso bloquear una acción del Ejecutivo, a veces con aprobación del presidente y a veces sin ella. Este bloqueo obliga a la dependencia gubernamental afectada a diferir el cumplimiento de la reglamentación de treinta a sesenta días por lo regular.
El propósito de obstruir mediante el veto las acciones burocráticas de los administradores, en una reacción de control superlativo a las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo por parte de los legisladores.
- El Veto Legislativo
Existe también el llamado veto de bolsillo, el cual consiste en que si el Congreso da por concluido el periodo de sesiones antes de que expiren los diez días en que el ejecutivo recibió la iniciativa, ésta, por no haber sido sancionada, no adquiere carácter de ley.
- El veto de bolsillo
El veto persigue dos finalidades principalmente, la de asociar al ejecutivo en la responsabilidad de la formación de la ley y la de fortalecer y proteger al Ejecutivo frente al Legislativo (característico en los países de régimen presidencial y semipresidencial).
- Finalidad del Veto
- Otras finalidades del veto.
- El Veto
a) Evitar la precipitación en el proceso legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que tengan vicios constitucionales.
b) Capacitar al ejecutivo para que se defienda "contra la invasión y la imposición del legislativo".
c) Aprovechar la experiencia y la responsabilidad del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo.
La función presupuestaria, hacendaria o financiera es una facultad reconocida a la mayor parte de los parlamentos contemporáneos y consiste en la:
- Aprobación de la Ley de ingresos y del Presupuesto de Egresos
- Revisión de la Cuenta Pública Anual
- Aprobación de las bases para la celebración, por el Ejecutivo, de empréstitos sobre créditos de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y
- Para reconocer y pagar la deuda nacional.
Corresponde al Ejecutivo Federal presentar anualmente a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egreso de la Federación cuya aprobación, en este último caso, es facultad exclusiva de dicha Cámara (artículo 74, fracción IV).
La Ley de Ingresos encuentra su fundamento en dos artículos de nuestra Constitución:
- El primero de éstos es el artículo 31 que establece la obligación de todos los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la Federación, el Distrito federal y de los estados y municipios en que residan de manera proporcional y equitativa que dispongan sus leyes.
- De igual manera, el artículo 73 fracción VII atribuye al Congreso de la Unión la facultad de establecer las contribuciones para cubrir el presupuesto.
- Anualidad: tiene vigencia durante un año fiscal, que corresponde al año calendario.
- Precisión: en virtud de que cualquier impuesto y recaudación que no esté claramente establecida en dicha ley no podrá ser recaudado.
- Previsibilidad: ya que establece las cantidades estimadas que por cada concepto habrá de obtener la hacienda pública.
- Especialidad: en razón de que dicha ley contiene un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia.
El Estado debe realizar diversos gastos a efecto de cumplir con sus objetivos y fines, los cuales lleva a cabo con la autorización del Poder Legislativo a través de la Cámara de Diputados, a la que corresponde de manera exclusiva la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos.
El presupuesto de Egresos es el documento que concentra las partidas en las que el gobierno podrá gastar para satisfacer las necesidades colectivas, pero también es un instrumento que orienta la actividad económica del país.
En virtud de que el Presupuesto de Egresos es producto de la recaudación de los impuestos y, por tanto, es dinero aportado por los gobernados, su uso debe de ser el correcto, es decir, debe ser utilizado para satisfacer las necesidades primarias del país por tal razón, la fiscalización en el gasto de los recursos es un aspecto muy importante, en los Estados modernos.
- Los egresos del Estado
El Presupuesto de egresos es el acto legislativo que permite a la Administración pública usar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal.
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal lo define de las siguiente manera:
- El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expresar durante el periodo de un año a partir del 1º de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que el propio presupuesto señalen.
Es un acto legislativo, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados según lo señala el artículo 74 fr. IV.
Contiene una autorización a la administración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se recauden es decir, la administración sólo podrá erogar las cantidades que se le hayan autorizado mediante el presupuesto y con apego estricto al mismo.
Está limitado, en el tiempo, a un años fiscal es decir, del 1º de enero al 31 de diciembre.
- Características
Desde un punto de vista formal y orgánico el Presupuesto de egresos es un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (fase de iniciativa, fase de discusión y aprobación, y fase integradora de la eficacia).
Cabe señalar que no se trata de ley porque en su elaboración sólo interviene una de las dos cámaras (la de diputados).
Desde un punto de vista material el Presupuesto de Egresos no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad sino que por el contrario contiene disposiciones concretas, particulares y dirigidas específicamente a los entes públicos.
Por ello hay quienes consideran al Presupuesto de Egresos como un acto administrativo emitido por un órgano legislativo.
- Naturaleza Jurídica del Presupuesto de Egresos
- Principios que rigen al Presupuesto de Egresos
- Universalidad
- Unidad
- Especialidad
- Planificación
- Anualidad
- Previsión
- Periodicidad
- Claridad
- Publicidad
- Exactitud
- Exclusividad
Universalidad.- Dicha universalidad se predica del Presupuesto de Egresos, porque éste debe contener todos los gastos del poder público.
Unidad.- Significa que todo el presupuesto debe estar contenido en un solo documento. Este principio no es constante en todos los países, hay algunos en donde el presupuesto consta en diversos textos, tales como gastos corrientes, sueldos, inversiones, etc.
Especialidad.- El Presupuesto de Egresos debe detallar las partidas y no otorgarlas de manera general. En este sentido un amplio sector de la doctrina sostiene que en ocasiones tal especialidad obstaculiza de manera considerable la actividad del Ejecutivo; por lo anterior, es común recurrir a determinados conceptos para especificar el destino de los gastos, como son:
Ramos.- Que se corresponden con los distintos poderes, Secretarías o erogaciones específicas como la deuda, las entidades paraestatales, etc.
Programas.- Esto es, las cantidades que cada dependencia podrá erogar en función de los programas que tenga a su cargo.
Subprogramas.- El rubro anterior podrá dividirse en subprogramas, las cantidades para uno y otro deberán especificarse.
Partidas.- Son asignaciones más concretas, cuya erogación está permitida y generalmente numerada, pero de la cual deberá informarse en la Cuenta Pública Anual. Corresponde a la SHCP autorizar las transferencias de partidas.
Planificación.- Con base en los planes socioeconómicos que se fijan a mediano plazo es posible que de manera recurrente en el Presupuesto de Egresos se señale la consecución de las metas fijadas en un Plan de esta naturaleza.
Anualidad.- El Presupuesto de Egresos tiene una vigencia anual, rige del 1º de enero al 31 de diciembre.
Previsión.- Esto significa que el Presupuesto de Egresos debe estar aprobado, promulgado y publicado antes de su entrada en vigor, para evitar la inactividad de la administración pública.
Periodicidad.- Este principio está íntimamente vinculado con la anualidad del Presupuesto. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determinado, el periodo financiero de un año y que para el siguiente año será necesaria la expedición de un nuevo presupuesto.
Claridad.- La claridad se refiere a que el Presupuesto sea entendible y pueda ser consultado por los servidores públicos y administradores sin ninguna complicación. En cierta medida este principio se cumple con el de especialidad al dejar perfectamente establecidos los conceptos que integran el presupuesto.
Es oportuno señalar aquí que es posible el establecimiento de partidas secretas, pues esto lo permite la Constitución en su artículo 74 fr. IV, pero las mismas deberán ser:
- Necesarias
- Deberán contemplarse en el Presupuesto, y
- Serán empleadas por los secretarios mediante acuerdo escrito del Presidente de la República.
Publicidad.- El Presupuesto habrá de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, para que surta los efectos correspondientes. También de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución, debe publicarse en el órgano oficial de publicidad de cada entidad federativa.
Exactitud.- Atañe a que las cantidades previstas correspondan a lo que el poder público necesitará para cumplir con sus atribuciones. Este principio hace referencia a lo que los economistas comúnmente señalan como presupuesto equilibrado, lo cual implica que lo recaudado deberá corresponderse con lo que se va a gastar.
Exclusividad.- La exclusividad en el caso de México, se refiere a que corresponde sólo a la Cámara de Diputados la aprobación del Presupuesto. Pero también tiene que ver con que en el Presupuesto, exclusivamente se detallarán los gastos del Estado y no de ninguna otra índole.
La elaboración y aprobación del Presupuesto de Egresos entraña dos etapas, que son:
- ETAPA ADMINISTRATIVA, que va del 15 de marzo al 15 de noviembre salvo la excepción del artículo 83 constitucional.
- B) ETAPA LEGISLATIVA, que va del 15 de noviembre al 31 de diciembre anterior al inicio de su vigencia.
Biella Castellanos