Indice1. Introducción 2. Aproximación al Concepto de Evaluación de Programas Sociales. 3. El alcance y el método en la evaluación de programas sociales. 4. Bibliografía
En Países, como Venezuela, donde existe una fuerte y seria restricción en el gasto social público, un gerente social no puede permitirse malgastar dinero en un programa inadecuado, mal orientado o que no cumpla sus objetivos y metas. Para evitar que esto suceda, el gerente social o el llamado "Policy Maker" deberán contar con un mínimo de información confiable acerca del nivel de funcionamiento del programa que dirige para así tomar las decisiones o correcciones respectivas y prevenir el mal gasto de recursos en un programa social poco eficiente. De otra parte, el gerente social debe saber si funciona bien su programa, por que funciona bien, si hay alternativas para maximizar ese funcionamiento positivo ó si funciona mal, a que se debe y cuales son los correctivos necesarios para optimizar el funcionamiento del programa (reducir la incertidumbre de los resultados) y por ende maximizar los recursos invertidos. En todo caso, el gerente social debe preguntarse o se debería preguntar, ¿Tiene un determinado programa social el efecto que se quiere que tenga? ¿Los recursos empleados en el programa corresponden a la cantidad de mejoramiento (beneficio) obtenido?, ¿Deberán reformarse los recursos o reformarse los procedimientos para optimizar el programa? ¿Conque herramienta cuento para analizar el programa que dirijo? ¿Cómo puedo obtener información para agilizar las decisiones sobre el programa?. Como respuesta a estas interrogantes realizaremos, en este segmento del trabajo, una aproximación conceptual y metodológica de los tipos de evaluación que comúnmente se aplican en las ciencias sociales. De igual forma se determinara la importancia que tiene la evaluación como fuente de información sobre los procesos de toma de decisión de la gerencia social. Para ello, realizaremos un compendio conceptual y metodológico de diferentes autores relacionados con el estudio de la evaluación en las ciencias sociales. Esto se realizará tratando de abarcar las principales posturas ideológicas básicas que en las ciencias sociales se tienen sobre: el alcance, importancia, método de la evaluación, cuando se enfoca al análisis de los programas sociales. Se finalizará esta sección realizando un análisis a la evolución y magnitud de la evaluación sociológica de programas sociales. Esto con el fin de establecer los aciertos y desaciertos tanto conceptuales y metodológicos de este tipo de evaluación en las ciencias sociales.
2. Aproximación al Concepto de Evaluación de Programas Sociales.
Existen una diversidad de enfoques que definen lo teórico y lo metodológico de una evaluación. En las ciencias sociales podemos apreciar una diversidad de corrientes y autores que dan su propio concepto y método sobre evaluación; algunos son excluyentes, mientras que otros tienen un denominador común. Esta diversidad de acepciones es debido a que la evaluación, como proceso, persigue diferentes propósitos o fines y dispone de diversos métodos para alcanzarlos. Existe, por ejemplo, un enfoque "Económico" que tiene en su acepción más general a la evaluación como "el análisis de los procesos lineales que faciliten la consecución de los fines planificados al menor gasto o costo de recursos (financiero, operativo, administrativo) posible…" (Musto, 1975 : 49). Este enfoque tiene la premisa de que todo programa será más eficiente y eficaz, mas allá de sus resultados, siempre y cuando reduzca al máximo sus costos y el numero de procesos operativos para llegar al objetivo o fin propuesto. En este sentido la evaluación esta destinada a determinar los procesos deficientes, para su arreglo y a establecer en el programa evaluado las áreas donde se podrá ahorrar (reducir) recursos o insumos. Por el contrario, un enfoque en las ciencias sociales "No Economicistas", (entiéndase Sociológica, Trabajo Social etc.), considera a la evaluación como "El mecanismo de estudio de los cambios que tienen lugar durante la aplicación de un programa y más específicamente, la evaluación busca determinar cuales de esos cambios son atribuidos al programa" (Musto, 1975 : 31). Los cambios a los que alude el autor, se refieren a las modificaciones que pueda producir un programa social sobre la estructura de las relaciones sociales y en el ámbito psíquico del beneficiario. De otra parte, la evaluación "no economicista" estará orientada a la captación, descripción y análisis de los efectos que tiene el programa sobre lo macro y micro social (Roles, Movilidad Social, Variación del Status, Funciones Sociales, Control Social etc.) Por ello, no es difícil encontrar en la literatura actual de las ciencias sociales "No Economicistas" que el concepto de evaluación está encaminado a la descripción y mensurabilidad de los resultados del programa y al estudio de los efectos "Impacto" que tiene el programa social sobre la población de beneficiarios. Musto para concretar este enfoque "No Economicista", termina con la siguiente cita "Bajo control de éxito o evaluación, en las ciencias sociales, van comprendidas todas las medidas que se tomen para estudiar los efectos e implicaciones sociales de un programa o proyecto de desarrollo"(B. Jeorges citado por Musto,1975 : 38). Una tercera visión general que encontramos en la literatura consultada, es aquella que está íntimamente relacionada con la Planificación. Este enfoque estima a la evaluación como el mecanismo de control de éxito o fracaso de la planificación. (Pichardo, 1988 : 21-22) De otra parte, la evaluación es apreciada aquí como el mecanismo por el cual se verifica o determina la racionalidad de la planificación, midiendo y mensurando el cumplimiento o perspectiva de cumplimiento de los objetivos y metas previamente establecidas y por supuesto la capacidad institucional para alcanzarlos. Aquí la evaluación puede tener un alcance total, debido a que la misma tiene cabida en todas las etapas y niveles de la planificación: Plan, Programa, Proyecto y en las fases de cada una de ellas. (Ander – Egg, 1984 : 20 Existen otras tendencias que definen el que hacer de los "procesos evaluativos", sin embargo en esta investigación se considera que son solo derivaciones o sucesiones teórico – practicas de estos tres enfoques generales. Como señalamos más arriba, hay diversas formas de concebir al termino Evaluación. En tal sentido J. Galtun, citado por Musto, explica que "en las ciencias sociales hay más de trescientas (300) definiciones distintas sobre evaluación" lo que lo convierte en un término muy versátil y poco comprensible. Tan variado puede ser el concepto que los estudiosos tienen sobre la evaluación, que algunos ven en ella una poderosa herramienta para la gerencia social, otros la ven como un análisis descriptivo de un programa para estimar sus debilidades. Otros más escépticos no ven en la evaluación ningún propósito científico, mientras que algunos autores la aprecian como una herramienta para crear, modificar o eliminar decisiones financieras o de presupuesto. A continuación, a partir de la revisión de la documentación consultada sobre: Política Social, Programas Sociales y Evaluación, intentaremos realizar un compendio sobre él termino Evaluación. Expondremos primero, alrededor de 10 conceptos de diferentes autores e instituciones para establecer luego, algunos elementos que nos ayuden a clarificar un poco la discusión sobre este concepto. Posterior a esto, examinaremos la visión que tiene el Sociólogo Stefan Musto sobre la evaluación y su importancia en el desarrollo de la gerencia social, debido a que este autor es la base teórica de esta investigación Como se ha señalado más arriba, existen diversos conceptos sobre evaluación, conceptos que se diferencian en cuanto a su objetivo y alcance metodológico. A continuación con base a la bibliografía consultada revisaremos algunos conceptos sobre la evaluación de programas sociales. Para comenzar, diremos que José Sulbrandt, un innovador en el área de la investigación social, ubica a la evaluación como: "Un proceso que va mas allá de analizar los aspectos burocráticos formales, de gerencia tradicional o la forma en que actúa el aparato público para la implementaron de un programa (…) La evaluación esta abierta, mas que controlar o castigar, a permitir el aprendizaje a partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la ejecución de las políticas y programas. Sé pondrá énfasis en los problemas de implementación (…) de carácter político social administrativo y tecnológico que (…) afectan a los programas." (Subrayado nuestro) (Sulbrant: 1996,P 174-176) Por su parte, Guillermo Briones, define a la evaluación como: "Un tipo de investigación que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un programa con el fin de proporcionar información de la cual se deriven criterios útiles para la toma de decisiones en relación con su administración y desarrollo". (Subrayado nuestro) (Briones, 1991 : 13) A nivel Institucional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) explica: "La evaluación de proyectos y programas, ese el procedimiento mediante el cual verificamos la eficiencia y la eficacia de la ejecución de un proceso mediante la identificación de sus logros y debilidades." (Subrayado nuestro) (BID: en Web: www.iadb.org/cont/evo/spbook.evaii.htm ) El aporte que realizan las autoras Judith Wilde y Suzanne Sockey a la discusión sobre la evaluación es la siguiente: Evaluación es "el proceso que sistemáticamente agrega, recolecta, analiza, identifica, valora y clarifica datos de un programa para mostrar su valor particular(…) Es un examen riguroso, detallado y cuidadoso que se aplica aún programa social con la intención primaria de conocerlo, aprender de él, con la segunda intención de describir y analizar sus procesos para por último convertirlo en un programa optimo. (Subrayado nuestro) (Wilde y Sockey, 1995 : 08) La conclusión a que llega el autor, José Gregorio Vieira, en su texto "algunas notas sobre política social y gestión de programas sociales en Venezuela" sobre él termino evaluación es: Es "… un proceso de extrema importancia en la medida que permite mejorar la eficacia, efectividad, logros, gestión, impacto y gerencia en general de dichos programas (…) Es quizás el instrumento más importante de debemos utilizar para orientar exitosamente la gestión de la toma de decisiones que se realiza para determinar: ¿cuáles son los problemas? ¿Cómo se pueden Enfrentar? ¿ Cuales son los logros? ¿ Cómo se pueden consolidar? ¿Cuál es el impacto de las actividades desarrolladas en el marco de los programas?" (Subrayado nuestro) (Vieira, 1997 : 36). En el mismo sentido de ideas de Vieira, Thais Maignon escribe: "Se entiende por evaluación aquella acción que se refiere específicamente a los problemas de la eficiencia y esta se puede realizar antes, durante y después del proceso de instrumentación de una política (…) contribuye a aumentar la racionalidad en la toma de decisiones ayudando a optimizar los recursos disponibles. " (Subrayado nuestro) (Maingon, 1996 : 71-72). Contrario hasta lo aquí escrito, M. Johada entiende que la evaluación: "Es básicamente el control de éxito o fracaso de medidas, programas o proyectos, en el sentido de identificar y ponderar sus resultados". (Johada citado por Musto, 1973 : 37) Por su parte, Ernesto Cohen y Rolando Franco en su escrito "Evaluación Programas Sociales Masivos" hacen una importante aporte al realizar una distinción entre Evaluación Social de programas y Evaluación de Programas Sociales. En tal sentido escriben: "La evaluación social de proyectos utiliza el análisis económico en proyectos considerados en un contexto nacional (al que se denomina Social) (…) la evaluación de programas sociales se centra en medir tanto el impacto vale decir, los cambios experimentados por la población objetivo a causa del programa, como la eficiencia con que se le ha implementado" (E.Cohen. R.Franco: Mimeo : 02). La autora Arlette Pichardo sintetiza a la evaluación como: "Un proceso de aprendizaje permanente, cuyo fin último es localizar la información básica que permite retroalimentar la toma de decisiones para introducir, mantener o modificar las medidas necesarias, y así suprimir las innecesarias".(Subrayado nuestro) (Pichardo,: 1989 : 22) Otra posición institucional sobre Evaluación, es dada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), donde se define a la evaluación como: "… el proceso encaminado a determinar sistemáticamente y objetivamente la pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de sus objetivos. Se trata de un proceso organizado para mejorar las actividades todavía en marcha y ayudar a la administración en la planificación, programación y toma de decisiones futuras." (Subrayado nuestro) (ONU, 1984 :18 "Pautas básicas para el seguimiento y evaluación de programas", mimeo FEGS). Como podemos apreciar, los conceptos hasta aquí citados son de diferente naturaleza, donde cada uno de los autores da un propósito particular a lo teórico y metodológico dentro del concepto de evaluación. Ahora, primeramente, consideremos los rasgos esenciales que encontramos en los conceptos anteriormente seleccionados, para poder aproximarnos a una acepción básica del término: Evaluación. Primero, como denominador común, encontramos que toda evaluación es un proceso, vale decir, un conjunto de fases o de acciones planificadas (recolección de datos, valoración, análisis etc.) que tiene como fin el análisis de un programa social. Este análisis se aboca al estudio de las etapas internas del programa, de su ejecución y de su resultado. Este análisis sirve de base para determinar la eficiencia y eficacia del mismo. En segundo lugar, encontramos que otros conceptos indican que las evaluaciones aparte de analizar los procedimientos y resultados del programa también se deben dedicar al estudio del impacto que produce sobre la población asistida. Este "impacto" es concebido como la relación entre el grado de satisfacción del usuario más la reacción del mismo ante el programa. El análisis del impacto sirve como modo alternativo de estimar el desempeño del programa. En tercer lugar podemos apreciar, en los conceptos citados, que la evaluación puede ser concebida como un elemento que fomente tanto lo político como lo concerniente a la planificación dentro de la gestión social publica. En lo concerniente a lo político, la evaluación puede proveer información valida para optimizar la toma de decisión de la gerencia social sobre la continuidad, expansión, reducción y certificación del programa social. Desde el punto de vista de la planificación, la evaluación será un mecanismo ideal para la constatación del logro de las diferentes metas y objetivos previamente planificados y para medir las deficiencias, oportunidades, fortalezas y amenazas que la institución tiene en el diseño y ejecución del programa social. Por último, la evaluación es vista por algunos de estos autores como un proceso de análisis destinado a producir información valida sobre el desempeño general de un programa, donde esta información servirá de base para:
- Aclarar los valores de la selección de los objetivos y metas del programa.
- Estructurar mejor las soluciones a los problemas que encuentra el programa en su ejecución.
- Rectificar las acciones que conducen al logro de los fines del programa.
Como podemos apreciar todas las nociones citadas sobre evaluación no son iguales. Algunas se relacionan entre si mientras otras no. Algunos conceptos se enfocan mas hacia el análisis de las etapas de formulación y ejecución, mientras que otras se abocan al estudio de los resultados y la medición del impacto del programa. A ciencia cierta, las diferencias que existen tienen que ver con lo que se desea evaluar, su método y alcance. En definitiva, básicamente las diferencias en la concepción de evaluación que encontramos en la bibliografía especializada tiene que ver con: -. El propósito de la Evaluación (objetivo y método) -. La información que aspiran obtener tanto el gerente social del programa como el "evaluandum". -. El momento de su ejecución (Ex – ante o Ex – post) Una vez realizado este resumen sobre las posiciones conceptuales que algunos autores tienen sobre la evaluación de programas sociales, continuaremos este segmento con una síntesis de la propuesta que hace el sociólogo Stefan Musto, en cuanto a el concepto, función y alcance que tiene una evaluación de programas sociales en las ciencias sociales Este sociólogo, en su texto "Análisis de eficiencia" aprecia a la evaluación no menos que un proceso continuo que busca poner a la disposición de los "titulares de le decisión" información clave sobre los insumos, procesos, fases y resultados de un programa social, para su continuo perfeccionamiento. De otra parte, el autor ve a la evaluación, por diversos que puedan ser sus métodos, como la base para promover y fomentar las decisiones de la gerencia en la planificación e inversión social. En tal sentido señala el autor que "cuanto más fidedigna, valida y precisa sea esta información, mayor será la posibilidad de organizar los fines y los medios de un programa de actuación, de tal manera que este arroje resultados óptimos. Procurarse y valorar estas informaciones es lo que denominamos evaluación". (Musto, 1975 : 37). Subraya el autor, que la evaluación deberá ser parte de un sistema de "Racionalización" en el proceso de toma de decisión, pues al serlo se garantiza un determinado nivel de control sobre los resultados de la decisión tomada.(Musto, 1975 : 40). Musto consolida la importancia de la evaluación al decir que "esta debe ser considerada como un mecanismo que posibilite la adopción de ciertas decisiones que aseguren la ejecución del programa con la máxima efectividad respecto de los fines preconcebidos y dentro del marco de las limitaciones dadas".(Musto, 1975 : 43) Musto señala, por otra parte, que la evaluación como proceso y herramienta, será siempre instrumento adaptable a los objetivos y requerimientos del "gerente" que solicita la evaluación y del "evaluandum", esto es debido a que no ve a la evaluación como una herramienta acabada sino como una herramienta que al ser flexible, se adapta a las características del objeto de estudio, es decir, del programa social.
Este sociólogo, advierte que seria un error grave pensar que la función de la evaluación será la de crear nuevas decisiones sobre el programa evaluado o peor aun reestructurar sus fines y objetivos. Musto es sumamente enfático al decir que la función de toda evaluación será únicamente la de ofrecer un marco de información y datos mediante el cual el gerente social o el "decisor" podrá estructurar y concretar nuevas decisiones y acciones. En este sentido señala claramente que "la evaluación estructura juicios, mas no los suple" (Subrayado nuestro)(Musto, 1975: 45). Por último, la información emitida por la evaluación y manejada por la gerencia del programa, deberá fomentar una "Retroalimentación" del mismo programa. En otras palabras esto quiere decir que el gerente social, con la ayuda de la información obtenida de la evaluación, podrá:
- Establecer la Pertinencia entre lo formulado y lo ejecutado.
- Optimizar los procesos internos y externos.
- Analizar todo el contexto donde se ejecuta el programa.
- Maximizar la eficiencia y eficacia del programa.
Y en definitiva Si el gerente social utiliza la información emanada de la evaluación para la retroalimentación del programa, podrá conseguir la continuidad y la vigencia del mismo en el tiempo y ante sus beneficiarios. Para sintetizar diremos que éste autor no concibe a la evaluación en otra función que no corresponda a la de proporcionar los fundamentos (información) para el proceso de decisión sobre las alternativas de acción de un programa social. La evaluación no debe ceñirse al análisis de cuestiones presupuestarias, de administración o de procedimientos. La evaluación de programas sociales, deberá analizar cuestiones sociológicas tan básicas como: los actores sociales, las demandas sociales de los beneficiarios, el entorno del programa tanto interno como externo, la capacidad institucional. Con la información que emane de la evaluación, el gerente social podrá, según este autor, mejorar las decisiones para optimizar la estructura, funcionamiento y alcance del programa, modificar la población objetivo o mejorar la efectividad y la eficacia del programa, para que el programa social logre su objetivo, es decir producir y entregar el beneficio demandado por una población.
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