Acto Administrativo en la doctrina y jurisprudencia actual en el Derecho español

Concepto

2.1. Significación y alcance general.

Indudablemente adentrarse en la significación y alcance del concepto de los Actos administrativo es una tarea ligada remota y actualmente al devenir del Derecho Administrativo, por lo que hay hacer un amplio recorrido histórico conceptual para manifestar su amplia importancia en la materia.

Hemos de partir del antecedente más remoto en el que se ancla al origen del concepto, y éste lo encontramos en Francia, ligado como expresión práctica al principio de la separación entre Administración y Justicia; se trataría en todo caso de un acto jurídico exento del poder jurisdiccional del juez en cuanto producto de la autoridad administrativa y, por ello sometido sólo al control de ésta (en la que se incluyen como se recordará, los órganos de lo contencioso- administrativo en su primera configuración). Este planteamiento se ha prolongado en Francia virtualmente hasta hoy. Por un lado, en razón del papel central, que en su sistema tiene la partición de las competencias jurisdiccionales ( ordinaria y contencioso-administrativa) En segundo lugar, por el esfuerzo teórico que iniciado por Duguit y su escuela pretende tipificar un concepto abstracto de acto jurídico como expresión de de cada una de las funciones del Estado (acto normativo, acto jurisdiccional, acto subjetivo, acto condición; estos dos últimos, en cuanto realizados por el Estado, serían las formas típicas del acto administrativo)[1]. Otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo por las notas de auto tutela que en sí contiene. Aquí en esta dirección se encuentran dos tendencias, por una parte la que arranca de Otto Mayer en Alemania– la que comentaremos más ampliamente- y hoy aún dominante en este país, para el que el Derecho Administrativo moderno está dominado por el concepto de acto administrativo que formula la teoría del acto administrativo sobre el modelo de la sentencia judicial, como acto que decide autoritariamente la situación del súbdito en un caso individual; en otro extremo la teorización de una "decisión ejecutoria" como acto administrativo prototípico, que parte de Saurio y que se mantiene aún en la doctrina francesa.

Pero al entender de los profesores mencionado en la nota 1, esas dos concepciones son notoriamente imprecisas desde su punto de vista. La primera ( que ha inspirado, con algún matiz, una obra reciente del Prof. Raúl Bocanegra Sierra) que liga el concepto del acto administrativo a la división de poderes, porque resulta a priori difícil y en la práctica totalmente imposible caracterizar cada uno de los poderes en la producción de un acto jurídico típico y unitario; los poderes no están divididos como supuestas funciones abstractas de modo que cada uno tenga que expresarse necesariamente en una forma única, sino que son más bien, según nos consta complejos organizatorios de principios políticos diversos pero en cuyo funcionamiento se dan necesarios paralelismos e incluso identidades técnicas ( por ejemplo los actos de administración de los cuerpos legislativos, o la policía de sala, o la jurisdicción voluntaria, o los actos procesales distintos de la sentencia en relación con los actos administrativos típicos). La segunda corriente que identifica el acto administrativo con el acto dictado por la Administración con una fuerza hacía el súbdito, discrimina notoriamente entre todos los actos jurídicos de la Administración para limitar la teoría a los actos relacionales Administración-súbdito, dejando al margen los actos interadministrativos, los actos internos que se producen en el seno de la Administración que los dicta sin relevancia externa, y aún aquellos actos relacionales en los que el efecto constitutivo o ejecutorio no resulta aparente (por ejemplo, actos subvencionales). La auto tutela, según hemos expuesto, es un atributo de la Administración como sujeto, pero no tiene porqué que expresarse en todos y cada uno de sus actos jurídicos (sencillamente, por qué no en todas las ocasiones la Administración necesita tutelar y proteger sus derechos o intereses frente a terceros).

Pero hay más: en los dos planteamientos la teoría del acto administrativo está soportando un peso excesivo, el de intentar expresar en una suerte de célula básica el microcosmos definitorio, la sustantividad y peculiaridad entera del Derecho Administrativo. Hay en la ciencia jurídica un momento, en efecto, que se intenta concretar una especie única de relación jurídica o de acto jurídico toda la singularidad de los distintos sectores del ordenamiento (acto de comercio, relación jurídica procesal, relación jurídica tributaria, etc.); a este corresponde exactamente la tensión de que se dota a la teoría del acto administrativo así entendida. Pero este planteamiento es más bien inocente: supone de entrada que los sectores ordinamentales y aún las disciplinas científicas corresponden a principios abstractos formales y absolutos, lo cual ni tiene por qué ser así, ni lo es en efecto. Ya lo hemos visto por lo que hace al Derecho Administrativo al estudiar su concepto.