Cambio institucional, responsabilidad juvenil y sistemas de reinserción social (página 4)

Obligación de declarar domicilio o de residir obligatoriamente en un lugar determinado por un tiempo que no podrá exceder a cinco años.

Prohibición de residir en lugar o región determinados por un plazo no superior a cinco años.

Sujeción a vigilancia del Patronato de Reos por un tiempo no superior a cinco años.

Caución de conducta por un tiempo que no podrá exceder a cinco años.

Multa de quinientos a cincuenta mil pesos e incautación de dinero y efectos.

Por lo tanto, la Ley de Estados Antisociales tenía dos objetivos: prevenir penalizando aquellas conductas sociales que se consideraban de hecho como un delito, y por otro, agilizar la denuncia y el castigo del robo callejero con violencia, que alarmaba fuertemente a la opinión pública de la época. La ley, además, declaraba expresamente que el Estado chileno había decidido tomar una posición dura contra los grupos de peligrosidad social: homosexuales, adictos, vagos y reincidentes, que fueron así considerados delincuentes per se, aunque no se los sorprendiese en comisión flagrante de delito. Esta ley, derogada formalmente sólo en 1994, es quizás el mejor ejemplo de la mezcla de moralización y temor, de represión e intento de modernización que caracterizó a la preocupación por la seguridad ciudadana en el período.

En materia de infancia, Sandra Poblete Naumann en su texto "Abandono y vagabundaje infantil en Santiago de Chile" (1999), nos muestra una visión de la infancia a partir de "los niños de la calle" que poblaron las arterias de la ciudad de Santiago durante los años 1930 y 1950. El hecho de que se observen niños que viven en las calles en este periodo, obedece ante todo a un argumento económico. Santiago, por ejemplo, estaba viviendo un proceso de industrialización elevada, pero con una fuerte desigualdad en los ingresos y en las posibilidades económicas y sociales de los grupos desposeídos. Esta situación se repetía en regiones y provincias como en Tarapacá, cuyo "perfil de una región deprimida económica y socialmente, comenzará a cambiar a partir del año 1953 con la creación en Arica del Puerto Libre, instrumento que estimularía la instalación de ensambladoras automotrices, industrias textiles, químicas y metal-mecánicas, encadenando a su alrededor una vasta y variada red de empresas de servicios" (Podestá, J. 2007: 04).

Otro elemento interesante de analizar, es la creación  del Primer Juzgado de Menores que estuvo encargado de estructurar las resoluciones acerca de cómo tratar a estos menores que vagan y delinquen. Es interesante ver el problema del vagabundaje de niños desde esta visión, ya que por la dispersión misma que suponía el hecho que los niños no tuvieran un lugar fijo de residencia, no era posible estimar con precisión la cantidad real existente de menores que deambulaban por las calles, sino sólo a través de la documentación jurídica que dimensiona en algo el problema de la época.

Posteriormente, en el gobierno de Eduardo Frei Montalva, el 03 de Febrero de 1967, se dictó la primera Ley de Menores Nº 16.618 que en su Art. 2º dio creación al Consejo Nacional de Menores y al Departamento de Policía de Menores que comenzó a operar en aquellas comisarías que estaban ubicadas en donde existían Juzgados de Menores. La Planta del Consejo Nacional de Menores estaba compuesta por un grupo de directivos, profesionales y técnicos, conformados por un Vicepresidente, un Secretario General, Contador, Psicólogo, Asistente Social, Sociólogo, Profesor, tres Administradores Públicos, y un médico contratado por 24 horas semanales. Su planta administrativa estaba conformada por dos oficiales administrativos y dos auxiliares. En total este servicio público estaba compuesto por 15 funcionarios para manejar el tema de la infancia en todo el país.

De esta forma, quedan de manifiestos los intentos por abordar en Chile los problemas de criminalidad de los menores a partir de un cuerpo legal supuestamente pertinente, que fue consecuente con el carácter centralista del país. Es, por lo tanto, la orientación hacia la situación de infancia irregular fundamentada en el abandono, la pobreza y el descuido de sus actividades cotidianas las que proveerán de significado a las políticas dirigidas a menores en situación de riesgo social. Así, los niños en esta época debían subsistir en medio del espacio público que, además de ofrecer un empleo por pocas monedas (y que les servía como subsistencia), evidenciaba la formación de una identidad específica: la ley del más fuerte.

Estos muchachos, que se muestran como los más fuertes, serán líderes de pandillas de pequeños delincuentes que hurtarán y se prostituirán en pos de continuar su vagancia y su pillaje por las calles. Así, las bandas de delincuentes juveniles satisfacían el deseo de seguridad y afirmación de la personalidad del niño vago, pues representaban una fuerza en la que se experimentaba un sentimiento de unidad y lealtad hacia el grupo y sus códigos de comportamiento. Aquí se crea una identificación entre el líder y su círculo de proteción, bajo una relación de horizontalidad en la conducta que permite una coexistencia fundamentada en la lealtad y la supervivencia en conjunto. Sin esto, posiblemente el niño no podría vivir por un largo periodo en las calles.

¿Cuál era el perfil de estos niños? ¿Cómo era posible definir quién podía o no sobrevivir en las calles? En general, eran niños que habían sido abandonados pero que, además, albergaban anhelos contradictorios de abstraerse, liberar y reproducir –conscientemente o inconscientemente- la situación de violencia y desunión que se infiltraba en sus hogares. Además, tenían sus propios códigos de conducta, de lenguaje, de aproximación al bien y el mal. Lo que para un niño de su misma edad podía ser absolutamente impensable en condiciones de vida más regulares, como hurtar comida, o comer directamente de un basurero, para los niños vagos era, y lo es todavía, una realidad cotidiana[73]Generalmente, estos menores se resistían con gallardía y decisión a la aprehensión de las fuerzas policiales, más allá del temor o del razocinio de las consecuencias de presidio que esta conducta podía conllevar.

¿Cómo participó el Estado chileno de este problema? Durante los años en que el Estado se constituyó como un Estado Benefactor (época del Frente Popular de los años 60" y 70"), Carabineros actuaba reprimiendo y reeducando a los niños de las calles en instituciones especialmente creadas para éstos fines. Sin embargo, la calle representaba el sentido de vida, rutina de sobrevivencia y espacio de construcción de identidad de los llamados "hijos del rigor", situación que era difícil de contrarrestar sólo con la fuerza y las iniciativas de protección. En este sentido, el arreglo a la escapatoria era recurrente entre los menores: la libertad de la calle era más fuerte que la posibilidad de reformular sus vidas y llegar a ejercer, con el tiempo, un empleo que no tuviese que ver con la delincuencia. Aquí subyace un problema importante: los niños vagos fueron considerados potenciales delincuentes adultos. Esto no es descabellado de pensar si consideramos que las posibilidades de salir de los marcos de la delincuencia son, por lo general, escasas y, por otra parte, porque el mundo de la ilegalidad les entrega la posibilidad a los jóvenes de alcanzar la anhelada independencia económica, que a través del delito se legitima y se constituye como forma concreta de vida.

Si a estas inseguridades -que generan una situación de desprotección y vulnerabilidad en los jóvenes- se les agrega el consumo de drogas y alcohol, tendremos una peligrosa mezcla que pone en situación de riesgo y exclusión social a los niños vagos, quienes muchas veces crecen en un sistema en que la prostitución y la homosexualidad son también elementos cotidianos de sobrevivencia (explotación sexual adolescente, por ej.). La falta de cobertura educacional de la época, dejaba en entrevélo que más del 50% de los niños vagos -de los cuales se tenían registros- eran analfabetos. Este elemento de falta de educación formal, creaba en ellos un desarrollo intelectual tardío, que se confundió muchas veces con retardo mental. Este prejuicio es relevante de considerar ya que estos menores, además de sufrir discriminación por su condición de "vagos", generalmente se les asociaba intelectualmente como "anormales", "trancados" o "retardados".

Finalmente, otro hito que destaca en este periodo y, particularmente, durante el gobierno de Presidente Salvador Allende, fueron las famosas 40 medidas ofrecidas por la presidencia, teniendo 9 de ellas relación con la infancia y la delincuencia. Factores como alimentación para los menores, atención de salud pública, derechos educativos, control del alcoholismo, fin a la justicia de clase y disolución de la delincuencia común, fueron abordados como materias de Estado de la más alta prioridad. No obstante lo anterior, el carácter centralista y paternalista del Estado chileno impidió la emergencia de iniciativas acotadas a la realidad de los diferentes territorios, de los cuales Tarapacá tenía una condición estratégica particular por su carácter bifronterizo.

Esperamos con esto, finalmente, haber entregado los lineamientos generales que marcaron históricamente las políticas públicas relacionadas con la situación de menores en condición de desprotección y criminalidad durante el periodo 1939 – 1973. Pasemos ahora al siguiente periodo, que con el Golpe Militar del 11 de septiembre de 1973 comprenderá una nueva etapa en las políticas públicas de menores y en la concepción global de la seguridad, como elemento rector del orden social.

3.3 Autoritarismo, neoliberalismo y seguridad interior del Estado: los enfoques de la delincuencia juvenil como enemigo político (1973 – 1989)

A partir del 11 de Septiembre de 1973 hasta el año 1989, Chile comenzó a vivir un periodo de suspensión de la democracia constitucional nacional. A este paréntesis se le ha denominado de diferentes maneras: Gobierno Militar, Dictadura Militar, Autoritarismo Neoliberal, entre otros. En materia económica, según los postulados neoliberales del Gobierno de Pinochet y los Chicago Boys, el Estado debía dejar de intervenir en el mercado, no solo como controlador sino también como generador y distribuidor de riquezas, ya que estas últimas funciones hacían que el Estado elevara considerablemente su presupuesto, dejando sin ganancias a las grandes empresas. De manera contradictoria a estas orientaciones políticas, emerge ZOFRI en la escena regional dando fin al periodo de la Junta de Adelanto y el Puerto Libre en Arica (Guerrero, B. 1990). Así, en general, con el triunfo de las posturas neoliberales en lo económico, se pusieron en marcha procesos de privatización y jibarización del Estado que operaron mediante una serie de planes de ajuste y recortes presupuestarios en áreas como salud y seguridad social en Chile.

Por otro lado, la violencia política se apoderó de los diferentes espacios públicos y privados. Miles de chilenos sufrieron las consecuencias de la persecución ideológica, el genocidio, la tortura y la desaparición. En este contexto en que la violencia política se autolegitimó una vez instalado en el poder el General Pinochet, los jóvenes y los niños fueron los más afectados por estas situaciones, ya que no tuvieron posibilidad por sí solos, como los adultos, de recurrir a instancias nacionales o internacionales para la protección de sus vidas[74]

La interrogante que surge, entonces, es ¿a cuántos niños y jóvenes se dejó de lado? Además de estos niños, ¿cuántos niños y niñas se vieron sometidos a malos tratos pero quedaron vivos? El Informe Valech de 2004, asume otra cifra que se debe considerar, otros 190 niños y niñas fueron víctimas de tortura y prisión política, de ellos, 88 niñas y niños tenían menos de doce años cuando fueron detenidos, 87 estaban en ese momento junto a sus padres. Otros 11 aún estaban en proceso de gestación en el vientre de su madre al momento de su arresto, 4 más estaban en gestación cuando se vieron afectados por las torturas aplicadas a sus madres.[75]

Sin embargo, teniendo a prueba la existencia de estos datos y la validez de los mismos, cabe preguntarse, ¿cuán ciertas son estas cifras? ¿Por qué se asume que sólo una mínima parte de la población infantil se vio afectada por el sistema represivo? Y, ¿cuál fue el criterio que se utilizó para definir, en el último caso quienes habían sido los agredidos? Convengamos en que la Comisión que redactó el Informe Valech tuvo varias formas de definir quién y cuándo se produjo la tortura, y estos elementos también fueron aplicados a los niños. La cifra, por lo tanto, es reducida porque desde el punto de vista presuposicional los niños se ven como sujetos titulares de la madre y el padre, además de que pocos niños se sentían como titulares de la agresión recibida"[76]. No es extraña dicha afirmación, puesto que si bien estos niños tuvieron alguna conciencia de lo que estaba ocurriendo a su alrededor, al menos en algunos casos, el sólo hecho de ser inocentes en su infancia no les permitió dimensionar estrictamente los hechos represivos ni optar a mecanismos de reparación del daño causado[77]

Estos niños fueron reprimidos, vejados y amedrentados por el hecho de ser hijos de los enemigos políticos de la patria, pero también fueron discriminados por ser pobres. Discriminados doblemente: en primer lugar, porque no se les permitió acceso a una mejor calidad de vida y, en segundo término, porque ni siquiera fueron dignos de ser considerados entre los documentos emanados del Estado chileno. Fue así como en materia institucional se volvió a militarizar la policía excluyéndola de la dependencia del Ministerio del Interior, la cual fue traspasada al Ministerio de Defensa Nacional, restituyéndose el carácter militar a carabineros a través del artículo primero de la Ley Orgánica de 1975. Por otro lado, fue creado el Servicio Nacional de Menores[78]por el Decreto Ley N 2.465 del 10 de enero de 1979, que constituye su Ley Orgánica y que fue publicada en el Diario Oficial el 16 de enero del mismo año. Un decreto supremo del 5 de diciembre de 1979 fijó la planta y el SENAME entró en funciones el 01 de enero de 1980.

Como se sabe, durante el período de la dictadura, en las ciencias sociales se habló más bien de los jóvenes pobladores y de los jóvenes excluidos o marginales, aquellos que protagonizaron numerosos desórdenes públicos y protestas contra el gobierno militar. Los jóvenes populares se apropiaron del espacio de su población marginal y desarrollaron un conjunto de acciones de "desobediencia civil" (Soriano, R. 1991) que fueron más allá de las "intenciones y orientaciones de los dirigentes políticos" de la oposición (Wenstein, J. 1992: 22). De acuerdo a un estudio del Instituto Nacional de la Juventud (INJ), los jóvenes fueron el grupo social más afectado por las políticas del gobierno de Pinochet. Las altas tasas de desocupación, así como las más visibles secuelas de persecución política, atropello a los derechos humanos, daño psicológico, transgresión normativa, se concentraron en este sector de la población (INJ, 1992).

La participación social de la juventud popular de los años 80", generalmente se limitó a actividades en clubes deportivos y actividades religiosas. No existían, a juicio de los expertos, "canales sindicales, de movimientos estudiantiles u otros de participación social que le permitiese el acceso a integrarse a la sociedad" (Corvalán, O. 1986: 18). Las actividades de carácter religioso, según Eduardo Valenzuela, tendrían un sentido comunitario mediante la creación de comunidades cristianas de base[79]que posibilitaban una pacífica convivencia social. Así, hablar de seguridad fue sinónimo, para los sectores derechistas y para los partidarios de la Dictadura, de "seguridad interior del Estado", es decir, de la amenaza y el necesario control a los elementos subversivos. Asimismo, hablar de seguridad para los sectores de izquierda y centro se refirió a la represión contra los sectores populares y de izquierda. La delincuencia, aparentemente, no fue para los chilenos una de sus grandes preocupaciones en este periodo, ya que la severidad de la ley y el poder represivo no se dejaban esperar. Pareció haber en Chile, durante muy largo tiempo, situaciones y personas mucho peores y más peligrosas que los asaltantes, los borrachos o los niños vagos que robaban en las calles.

La violencia delictual reapareció en la década de 1980, cuando Chile quedó sumido en la "crisis de los petrodólares" (1982) y comenzaron a fluir las primeras expresiones colectivas de protesta y rechazo al régimen dictatorial. Desde el poder del Estado Policial y la doctrina de la seguridad interior, si alguien cometía un delito grave se le aplicaba la ley marcial y se le ultimaba sin juicio alguno (Decretado por Bando)[80]. Las imágenes de jóvenes que aparecían robando en supermercados, locales y multitiendas comerciales se propagaron, transformando al joven delincuente en un personaje bastante más definido y perturbador para el orden público. Este fue un ambiente propicio para que el narcotráfico y consumo de drogas entre los jóvenes irrumpiera y comenzará a extenderse social y territorialmente, con una notoria presencia en el extremo norte del país. El Dr. German Mass fue uno de los primeros que alertó sobre la nueva droga llamada Pasta Base de Cocaína en el año 1985, la cual comenzó a colmar los barrios marginales de Arica e Iquique, extendiéndose rápidamente al resto del país[81]

En consecuencia, el problema de la delincuencia juvenil fue abordado bajo un contexto represivo y bajo un escepticismo ante la política, la ley y el respeto a la autoridad. Comúnmente, las causas de la delincuencia juvenil fueron asociadas a la situación de clase (poblaciones marginales), que ideológicamente comulgarían con las tendencias de izquierda y los movimientos subversivos. Así, la situación de marginalidad se trabajó desde la óptica de la seguridad interior del Estado, reprimiendo todo intento de demanda política y social. Las consecuencias no se hicieron esperar demasiado: aumento de la desocupación, despidos producidos por el propio Estado y por las empresas privadas, brusca disminución de las ventas debido a la pérdida del poder adquisitivo de los trabajadores, privatizaciones en todas las áreas, suspensión o cierre definitivo de servicios que cumplían funciones sociales (transportes, educación, salud). Por otro lado, el comercio informal callejero cobró creciente importancia. El comerciante ambulante fue, sin embargo, visto como un ladrón en potencia o, al menos, como un "amigo de los delincuentes", presentándose en permanente conflicto con el gobierno municipal y los carabineros. Muchos de ellos terminaban de trabajar "decentemente" y se incorporaban al circuito delictual. De esta manera, no se hizo esperar el apabullante dominio de la represión del Estado con políticas de tolerancia cero que marcaron la tónica en este periodo, y que hoy resurgen como herramientas legítimas y, supuestamente, más eficaces.

3.4 Políticas públicas para jóvenes infractores de ley (1990 – 2008)

Ya en los años 90", Chile ratificó la Convención Internacional de los Derechos del Niño, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, generándose una revisión de la forma jurídica con relación a cómo se trataba a los niños en el país. Sobre la base de este referente, el primer cambio que se introdujo fue el Derecho Tutelar de Menores dado que, hasta ese momento, no existía una consagración jurídica que permitiera que la infancia dejase de ser tratada de manera reduccionista y secundaria respecto a otras normas jurídicas y penales.

El segundo cambio de importancia que se observa en este periodo, dice relación con el tipo de control social que se aplicó sobre la infancia desde el año 1928, basado en la incapacidad de los niños como atributo principal de la infancia y combinando estrategias no segregacionales entre "niños peligrosos" y "niños en riesgo social", bajo un mismo manto tutelar que, bajo el prisma de su marginalidad social, se conculcaban la mayoría de sus derechos por decisión unilateral de los juzgados de menores.

El tercer aspecto relevante, fue la creación de una nueva institucionalidad jurídica a favor de la infancia, al incorporarse a la Ley de Menores la Convención Internacional de los Derechos del Niño. La diferencia más sustancial consistió en que el modelo tutelar o de situación irregular que reposaba en las premisas del positivismo criminológico, se modificó por un modelo coherente con el ámbito internacional de los derechos humanos y los desarrollos experimentados en la segunda mitad del siglo XX por los enfoques criminológicos constructivistas en el diseño y gestión de políticas públicas para la protección de los derechos de los menores, incluidos aquellos que contravenían la ley.

En noviembre de 1990, por decreto Nº 321 del Ministerio de Justicia, se creó una Comisión Intersectorial Asesora con el propósito de analizar y proponer las iniciativas y acciones necesarias para lograr una mejor integración social de los menores en situación de riesgo, desprotección y/o problemas de conducta. Una de las tareas específicas encomendadas fue estudiar y redactar los proyectos de ley necesarios para dar cumplimiento a la Convención de los Derechos del Niño (artículo 2, Nº4). Sin embargo, era posible notar en dicha retórica los resabios del modelo tutelar de menores. De hecho, se utilizaba en este decreto la categoría de "menores en situación irregular".

En el año 1992, emanó un documento de Mideplan denominado Metas y Líneas de Acción en Favor de la Infancia, que diagnosticó de manera bastante acertada los principales problemas en materia de lo que se llamó "menores en conflicto con la justicia", reconociendo al propio sistema aplicable como la mayor fuente de conflictos. Los análisis en este periodo destacaban que de cada tres niños detenidos, dos lo eran por medidas que no tenían relación con ningún tipo de delito o infracción. Sólo el 23% de los menores detenidos por la Policía de Menores lo eran por actos de carácter penal. El resto, era detenido mayoritariamente con el fin de protegerlos de la vagancia, la ebriedad, el consumo de drogas o por demanda espontánea de los padres al no poder cuidarlos. Aún en este periodo de transición de la democracia chilena, era un hecho que la legislación de menores contemplaba menos derechos para los niños en conflicto con la ley que para los adultos, y empleaba con extrema amplitud el método punitivo de la detención como forma de control social de los niños que desarrollan diversas formas de sobrevivencia.

En el año 1990, la cantidad de menores ingresados al sistema por conflicto con la ley fue de 19.924. De ese total, fueron ingresados a cárceles de adultos (sección menores) 8.235. De acuerdo a los datos del SENAME, durante el año 1990, el 62% de los niños que estuvieron privados de libertad en sección de menores en los recintos de adultos estaban a la espera del pronunciamiento sobre su discernimiento. El hecho de que el 70% de las declaraciones en el primer semestre de 1991 hayan sido "sin discernimiento" hizo sospechar que, en los hechos, esta figura se utilizaba por el sistema de menores como una aplicación de castigo por ciertos períodos de tiempo, con independencia de lo que se resolviera en definitiva y de los procesos de reinserción social que se pudieran desplegar.(posteriormente, se determinó que el tramite de discernimiento no podía demorar más de 15 días[82]Así, a trastes de la Ley 19.221, en 1993, se uniformó en 18 años la mayoría de edad para todos los efectos legales. En Octubre del año 1994, se dictó la Ley 19.343, más conocida como "ley de erradicación de niños de las cárceles de adultos", y que representó una de las principales modificaciones al sistema de justicia juvenil en la década del 90". Entre otras cosas, se definieron como centros de detención y privación de libertad de menores a 4 tipos de lugares: a) Los Centros de Observación y Diagnóstico (COD), b) los Centros de Trato Directo (CTD), c) los Centros de Rehabilitación Conductual (CERECO) y, d) la Sección de Menores en las cárceles de adultos.

A nuestro entender, pese a que se inició en este periodo un proceso de modernización del Estado, distinto a la dinámica jibarizadora de los años 80", la descentralización se transformó más bien en la extensión de los tentáculos del poder central, los cuales hasta el día de hoy condicionan el diseño e implementación de políticas públicas de criminalidad juvenil. En este contexto, se generaron innovaciones de las políticas públicas en distintos ámbitos, las cuales de una u otra forma pretendieron abordar la delincuencia juvenil desde una perspectiva integradora. Este fue el caso, por ejemplo, del nuevo tratamiento jurídico que se le otorgó a la filiación, el cual establecía categorías jurídicas para los menores en relación con la existencia o inexistencia del vínculo matrimonial entre el padre y la madre, y al reconocimiento legal del hijo por parte de los padres[83]

Dentro de un contexto en que la transición política hacia la democracia se ha restituido de manera imperfecta, se generaron variados cambios institucionales que situaron en una nueva etapa al Estado Chileno. Así, a partir del año 2000 el Servicio Nacional de Menores comenzó una reestructuración fundamental al separar las vías de protección y de responsabilidad penal juvenil, quedando los Centros de Rehabilitación por Infracción a la Ley en manos del Estado (Administraciones Directas) y traspasando al área privada los centros de protección. Así, empieza a imperar el concepto de los Derechos de los Niños y Adolescentes como elementos intransables frente a la abusiva respuesta del Estado dibujada en la omnipotencia de los jueces de menores. Impera el interés superior del niño, pero ya no desde la perspectiva de un juez, sino de la Convención Internacional de los Derechos del Niño[84]

El año 2001, se diseñó la Política Nacional de la Infancia (2001 – 2010) que se convertirá en un instrumento de lineamiento que fijó una postura frente al tema de infancia e intentó dar cuenta de lo que debería ser una política de infancia en los distintos sectores del aparato público. El proceso en el que se llevó a cabo fue participativo e intersectorial. Mideplan coordinó a los distintos actores que participaron en su elaboración. El Comité Técnico, constituido por representantes de los 22 servicios del Estado que tienen que ver con infancia, elaboró 103 metas para el período de 2004 – 2006. De hecho, éstas se encuentran en proceso de evaluación para cerrar la gestión de este gobierno. La Política Nacional y el Plan de Acción Integrado a favor de la Infancia y la Adolescencia 2001-2010, estableció un nuevo modelo de gestión. Se trató de un sistema institucional en el cual se definieron las atribuciones, responsabilidades y competencias de los agentes institucionales que participaron en ella, como así también los mecanismos a través de los cuales debían operar.

Resulta difícil garantizar el trabajo conjunto y la coordinación intersectorial e interinstitucional de todas las instancias gubernamentales involucradas en la ejecución de políticas de promoción de los derechos y bienestar de la niñez y la adolescencia. Pese a este inconveniente, se estableció en este periodo una instancia para el seguimiento de la Política Nacional, la cual se oficializa con la constitución del Consejo de Ministros para la Infancia y la Adolescencia, a través del Decreto Supremo Nº 114, publicado en el diario oficial el 17 de julio de 2002. Este Consejo está integrado por la Ministra de Planificación, quien lo preside, más los titulares de Salud, Justicia, Servicio Nacional de la Mujer, Educación y Trabajo y Previsión Social[85]Dentro de sus compromisos se encuentra la responsabilidad de informar a la Presidenta de la República, el 14 de agosto de cada año, sobre los avances en el ámbito de los derechos de la infancia y de la adolescencia.

Con fecha 30 de Agosto de 2004, se dicta la Ley Nº 19.968 que da vida a los Tribunales de Familia desapareciendo los Jueces de Menores paulatinamente hasta desaparecer por completo el 31.12.2007 en algunas regiones. Para Iquique esta ley designa a siete jueces que tienen como propósito analizar el tema de la infancia y la familia, mientras que antes era un sólo juez a cargo de todo el tema. Lo único que puede despertar suspicacias es que de los 52 Jueces de Menores que habían en el país, 50 pasaron a ser Jueces de los Tribunales de Familia (se podrían repetir algunos vicios).

Antes de que la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente Nº 20.084[86]comenzara su funcionamiento el 08 de junio del 2007, se observan una serie de hitos que permitieron perfilar su diseño e implementación. A partir del año 1999, pueden observarse las primeras modificaciones al sistema tradicional de protección de menores infractores de ley, bajo el mandato de la denominada Reforma Integral al Sistema de Justicia y Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia en Chile[87]que en el año 2003 tenía ya consolidado el esquema de separación de vías, por medio de la cual tanto los niños(as) y adolescentes vulnerados en sus derechos, como aquellos inculpados de infringir la ley penal, por primera vez contaron con centros especializados en los que ya no se mezclarían sus problemáticas y se les brindaría atención diferenciada e integral según sus causales de ingreso[88]Este es el caso del Centro Arco Iris en la Región de Tarapacá y que se transformó en lo que hoy conocemos como el Centro Iquique.

La nueva legalidad juvenil marcó cambios sustantivos en relación con lo ya existente, por cuanto introdujo algunas modificaciones importantes tales como el fin del examen de discernimiento para los adolescentes mayores de 16 años y menores de 18 años y una rebaja en la edad de responsabilidad penal juvenil, que se determinó a partir de los 14 años. Adicionalmente, se comenzaron a introducir los primeros cambios en el enfoque de la justicia juvenil, pasando de la definición de un sistema tutelar asistencialista a uno que estaría orientado a la promoción de la reinserción social de aquellos jóvenes que han infringido la ley penal y que son condenados a cumplir penas en regímenes cerrados o semicerrados del SENAME[89]

Adicionalmente, se promulgó la ley N 20.191 -publicada en el Diario Oficial, del 2 de junio de 2007- que introduce cambios en la ley 20.084, orientados fundamentalmente a aclarar la aplicación de las penas contenidas en la norma original. Los nuevos conceptos basados en el principio responsabilizador de la justicia para los/las jóvenes, entregaron el marco regulador general para la aplicación de justicia a los/las jóvenes que han cometido delitos y han faltado a la Ley.

Está determinado, por regla general, que las características de estos sistemas de justicia juvenil que se sustentan en un enfoque de responsabilización, se han establecido sobre la base de tres definidos principios y que requieren de condiciones diferentes a los tradicionales modelos político – institucionales:

• a) Separación absoluta de los canales de protección de la infancia y lo criminal. La justicia juvenil especializada opera dividiendo las funciones asistenciales (proteccionales) del Estado de aquellas que corresponden a una respuesta penal para infractores/as de ley.

• b) Mínima Intervención Judicial: El ámbito penal es muy específico, trata temas propios de acuerdo con las características del delito cometido por el/la sujeto. En el desarrollo y aplicación de la Ley Juvenil, se deben observar y atender preferentemente como norma obligatoria las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los/las Menores Privados/as de Libertad, como asimismo las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil y las Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para la administración de Justicia de Menores (Establecidas en Beijing).

• c) Incorporación de modelos de gestión basados en la calidad y los resultados. En este ámbito, la reestructuración e innovación en materia de políticas públicas orientadas a jóvenes infractores de ley está orientada a una gestión de calidad que permita la reinserción social efectiva de los jóvenes que son condenados a cumplir penas más duras y de mayor privación de libertad, por la peligrosidad juzgada de sus actos (DMCS).

Pese a todos estos avances en materia de derechos, la delincuencia juvenil ha seguido aumentado en número y en agresividad durante los últimos años. Basta analizar las estadísticas. Antes, esporádicamente eran posibles de observar robos con intimidación perpetrados por menores. Por otro lado, antiguamente, los centros de menores se creaban pensando en asilar a niños que requerían protección y que producto de esta marginalidad caían en el delito. Hoy se han triplicado los delitos cometidos por jóvenes y una de las principales causas es la adicción a la pasta base de cocaína. Así también, los centros juveniles han venido modificando sus orientaciones estratégicas, lógicas de funcionamiento, metodologías de intervención y soportes tecnológicos, humanos, financieros y materiales.

Una de las principales preocupaciones para el nuevo modelo que se venía perfilando, estuvo (y está hasta el día de hoy) relacionado con los problemas de consumo problemático de drogas y alcohol en los jóvenes infractores de ley, los tratamientos para la adicción y los procesos de rehabilitación y reinserción social. Cuando las personas mezclan la pasta base y el alcohol, están incrementando el peligro que presenta cada droga y causando, inadvertidamente, una interacción química compleja en el cuerpo. Los investigadores han encontrado que el hígado humano combina la cocaína y el alcohol para fabricar una tercera sustancia, el cocaetileno, que intensifica los efectos eufóricos de la cocaína y aumenta, posiblemente, el riesgo de muerte súbita.

La persona adicta que tiene su metabolito con cocaetileno, muchas veces destapa los encendedores a gas y se bebe el contenido como una manera de calmar su ansiedad. Existen cuatro casos conocidos de jóvenes (3 hombres y una mujer) en Iquique, entre los 16 y 20 años que murieron por insuficiencia respiratoria por esta causa. El aspirar gas licuado es casi lo mismo que aspirar el gas de los encendedores. Si uno revisa los rucos en donde consumen pasta base los adictos, será posible encontrar encendedores sin la parte de arriba. Este es un tema que pocas personas han atendido y que ha matado a muchos jóvenes.

Los diferentes factores y procesos que inciden sobre la transformación de la institucionalidad de la situación irregular y criminológica de los jóvenes ha experimentado cambios significativos en Chile y la Región de Tarapacá, hasta llegar a lo que hoy reconocemos como la Reforma Integral al Sistema de Justicia y Protección de Derechos de la Infancia y Adolescencia en Chile, que marcará la pauta para las modificaciones en materia de responsabilidad penal juvenil y el nuevo modelo de atención de jóvenes infractores de ley. Lo que corresponde ahora es analizar los problemas y obstáculos que los sistemas de atención muestran a la luz de los procesos reformistas y los nuevos roles demandados para la institucionalidad del SENAME, que se expresa de manera concreta en la experiencia del Centro Iquique (2007 – 2008).

CAPITULO IV

Diagnóstico evaluativo del cambio institucional y las políticas públicas para la reinserción social de jóvenes infractores de ley

4.1 Delincuencia juvenil en Chile y la Región de Tarapacá: Características y dinámicas actuales

En este capítulo, nos remitimos a la información empírica y fuentes documentales que seleccionamos, organizamos y re – interpretamos con la intención de bosquejar un diagnóstico evaluativo que diera cuenta de las interrogantes y del problema de estudio planteado. Antes de ingresar al terreno propio de la investigación, esto es, las políticas públicas de reinserción social de jóvenes infractores de ley y el modelo de responsabilidad juvenil que entró en escena en junio de 2007, estimamos pertinente presentar un breve diagnóstico actualizado respecto del fenómeno de la delincuencia juvenil en Chile y la Región de Tarapacá.

Como una primera aproximación, es preciso trabajar con cautela la información disponible e identificar previamente los obstáculos, limitantes y riesgos inherentes a su manejo. Una de estas dificultades dice relación con la confiabilidad y sentido de las estadísticas que encontramos disponibles[90]las cuales pueden responder a una situación distinta a la aparente[91]Otras de las dificultades que afecta la construcción de conocimiento a partir de las estadísticas disponibles, dice relación con la escasa confianza de la población para denunciar los actos de victimización que ha experimentado (por temor, por la desconfianza en las instituciones, por la ignorancia en los procedimientos), lo que constituye una "cifra negra" (Dammert, L. 2005: 26). Esta situación produce cierto desconcierto en la utilización de la información ya que las estadísticas no reflejan la real magnitud del fenómeno, por una cuestión principalmente metodológica.

En términos generales, las estadísticas provenientes de fuentes oficiales del Ministerio Público reflejan que el fenómeno de la delincuencia juvenil representa un problema público de la más alta trascendencia. En Chile y la Región de Tarapacá, esta situación se ha tornado evidente en los medios de comunicación y en los discursos de las autoridades políticas. Sólo el año 2008 la delincuencia común en la Región de Tarapacá se incrementó en 9,8% (25.872 denuncias), respecto del año anterior[92]Además, esta región posee uno de los niveles más altos de violencia y criminalidad en relación con el resto del país, ocupando el tercer lugar según cifras entregadas por el Ministerio del Interior. No obstante lo anterior y de manera paradójica, en este mismo periodo se observa una baja en los índices de victimización de la población regional[93]¿Qué está pasando, entonces, en esta región? ¿Qué factores están condicionando la emergencia del fenómeno? ¿Cómo la institucionalidad pública se ha hecho cargo de este problema?

En particular, los indicadores nacionales de criminalidad juvenil confirman un aumento sostenido del índice de adolescentes aprehendidos, imputados y condenados entre los años 1990 – 2008[94]en relación con la delincuencia ejercida por adultos que muestra un comportamiento similar. Analizando el primer año de implementación de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007 – junio 2008), podemos observar que el 34,3% de las causas contra menores terminó en condena con el nuevo sistema de responsabilidad juvenil, es decir, 9.480 adolescentes fueron efectivamente condenados, de los 27.882 imputados en el periodo junio 2007 – junio 2008. Así, al comparar el número de imputados entre los periodos junio 2006 – junio 2007 y junio 2007 – junio 2008, observaremos un aumento de un 18,5%, lo que se traduce en 4.350 causas adicionales con el nuevo sistema de responsabilidad juvenil[95]

Asimismo, en este periodo las estadísticas que lideraron la comisión de delitos de mayor connotación social se relacionaron, principalmente, con la perpetración de robos y hurtos, los cuales se encontraban generalmente asociados al consumo problemático de drogas y al involucramiento de los jóvenes en las redes del narcotráfico. El siguiente cuadro muestra una distribución de la población juvenil nacional que fue imputada en el primer año de la puesta en escena de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007 – junio 2008), de acuerdo a diferentes delitos que han sido tipificados:

Mostrando una tendencia similar a la de años anteriores, la información analizada permite afirmar que la delincuencia juvenil se ha concentrado principalmente en el robo y el hurto, siendo el robo de accesorios de vehículos uno de los delitos más recurrentes y uno de los que sustenta las "cifras negras" de denuncia. En la Región de Tarapacá esta situación es particularmente evidente y desconcertante. En coherencia con el tipo de criminalidad ejercida, en el primer año de la puesta en escena de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (junio 2007 – junio 2008), al conjunto de la población juvenil imputada por tipos de condenas aplicadas fueron, en primer lugar, los servicios a la comunidad, seguido de las sanciones vinculadas a la libertad asistida y las amonestaciones. Las medidas vinculadas más directamente al encierro y los regímenes cerrados / semicerrados (que son los que nos interesa relevar para internarnos en la experiencia del Centro Iquique) alcanzaron un 5,20%, vale decir, 1.450 casos, tal como aparece reflejado en el siguiente ictograma.

Fuente: Ministerio Público, 2009

De este modo, parecen atinentes las últimas declaraciones emitidas por el Presidente de la Corte Suprema y el Fiscal Nacional del Ministerio Público en orden a relevar como una prioridad el fenómeno de la delincuencia juvenil para el año 2009, así como la violencia intrafamiliar que se presenta como un problema de alta connotación pública y que tiene consecuencias directas en las conductas anómicas y delictivas de los jóvenes. En este sentido, la generación de una política integral que aborde el fenómeno de la violencia juvenil y de los espacios en que el adolescente "construye personalidad", representan preocupaciones centrales, junto con la idea de que la detención, formalización o condena de un adolescente no significan un logro, sino "una derrota en su debida protección y desarrollo integral"[96].

En la nueva Región de Tarapacá[97]los delitos de jóvenes y adultos entre los años 2007 y 2008 se concentraron, como ha sido la tendencia histórica, en las localidades urbanas de Iquique y Alto Hospicio[98]Las comunas rurales presentan indicadores moderados de criminalidad, concentrándose los delitos en las comunas de Colchane, Pica y Pozo Almonte, principalmente. En materia de delincuencia común y victimización, el año 2007 la Comuna de Iquique lideró las estadísticas demostrando un incremento significativo de las tasas de denuncias por delitos de mayor connotación social, siendo un 135% superior al promedio nacional y un 134% si lo comparamos con el resto de la región[99]

Así, la delincuencia juvenil se ha constituido en un problema principalmente de carácter urbano y, en la Región de Tarapacá. La significación estratégica que responde al problema de la delincuencia juvenil queda expresado en el siguiente cuadro que deja en observancia la varianza entre los años 2007 y 2008, en relación con la cantidad de imputados menores de edad[100]

CUADRO Nº1. Cantidad de imputados menores de edad (14-17

años) ingresados a la Fiscalía Regional de Tarapacá (2007 – 2008)

Fuente: Fiscalía Regional de Tarapacá, marzo de 2009

Como podemos apreciar, la cantidad de imputados menores de edad entre los años 2007 y 2008 se ha incrementado considerablemente. En Alto Hospicio el aumento de imputados fue de un 54,8% (240 casos adicionales en el año 2008 respecto de 2007), mientras que en Iquique de un 58,6% (504 casos adicionales) y en Pozo Almonte de un 39,2% (40 casos más). En la localidad de Alto Hospicio, los delitos más recurrentes cometidos por jóvenes fueron: las faltas (84,3%), delitos contra la propiedad (68%), robos (60,6%), lesiones y robos no violentos, particularmente los que dicen relación con robos en lugares no habitados (60,8%)[101]. De este cuadro general, se ha elevado considerablemente el porcentaje de imputados por el delito de consumo o porte ilegal de drogas, así como de manera preocupante se observa un crecimiento del robo con intimidación y los desórdenes públicos, lo que demuestra que los jóvenes están cada día más osados para cometer infracciones más violentas.

En Iquique pasa algo similar. Los delitos juveniles (imputados) más recurrentes en este periodo fueron: Delitos por ley de drogas (85,7%), desordenes públicos (80%), lesiones (76,6%), robos (56,5%) y hurtos (49,2%). En este sentido, es posible afirmar que el número de jóvenes imputados por delitos de mayor connotación social se incrementó de manera significativa entre los años 2007 y 2008 (51,8%), a excepción de los imputados por homicidios que no registró varianza alguna y que pese a representar un delito de alta sensibilidad, no muestra un comportamiento "alarmante" (ver cuadro siguiente):

CUADRO Nº2. Jóvenes imputados por DMCS: Alto Hospicio, Iquique y Pozo Almonte (2007 – 2008)

Fuente: Fiscalía Regional de Tarapacá, marzo de 2009

Como se deduce del cuadro anterior, entre los años 2007 y 2008 se produjo una variación significativa del porcentaje de jóvenes imputados por delitos de mayor connotación social (DMCS) en la Región de Tarapacá y una clara tendencia hacia la alza, superando el umbral del 50%.

Por otro lado, el incremento de jóvenes condenados por delitos de mayor connotación social varió significativamente entre los años 2007 y 2008 en la Región de Tarapacá, siendo un 65,8% superior el año 2008 respecto del año anterior (77 casos más), como lo refleja el siguiente cuadro:

CUADRO Nº3. Cantidad de jóvenes condenados por delitos de mayor connotación social en la Región de Tarapacá (2007 – 2008)

Fuente: Fiscalía Regional de Tarapacá, marzo de 2009

De este cuadro general, se observa una variación menor en el porcentaje de jóvenes condenados a regímenes cerrados. Mientras el año 2007 el 6,1% de los jóvenes imputados recibió condena en el sistema cerrado / semicerrado, mientras que el año 2008 esta cifra se elevó a 7,9%, evidenciándose una variación del 1,8%.

De esa manera, los énfasis y transformaciones político – institucionales del nuevo sistema de responsabilidad penal juvenil estuvieron asociados a los objetivos de contribuir a la generación de condiciones para la paz social y a un modelo de gestión pública acorde con los nuevos desafíos que impone el contexto nacional e internacional de seguridad pública[102]Sin duda, a la luz de los datos proporcionados por fuentes oficiales, la delincuencia juvenil se ha venido incrementando sostenidamente, generándose un debate que cruza el dilema del equilibrio inestable entre las políticas de tolerancia cero y el resguardo de los derechos de los adolescentes, vale decir, entre el fin de la "puerta giratoria" y el principio de "intervención penal mínima".

4.2 La Ley de Responsabilidad Penal Adolescente y los pedregosos comienzos de la nueva institucionalidad juvenil

Antes de la implementación de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, el sistema judicial y del servicio de menores distinguía a niños/as entre 14 y 16 años inimputables legalmente, y jóvenes entre 16 y 18 años declarados con o sin discernimiento, a los cuales se les podía atribuir cierto grado de responsabilidad penal. En general, los jueces eran reacios a declarar con discernimiento los delitos cometidos por menores, y los que sí lo eran, tendían a aplicárseles medidas y sanciones insignificantes que no contribuían a generar efectos beneficiosos en los procesos de integración social. En ese sentido, dado que el beneficio de volver a delinquir era mayor al costo de hacerlo, y considerando que las falencias de los centros de protección conjugaban tendencias asociadas a la generación de un ambiente de aprendizaje y socialización de conductas delictivas, sólo era posible esperar más violencia y delincuencia juvenil.

Como hemos visto, aquellos jóvenes que eran declarados con discernimiento[103]eran enviados al sistema de justicia criminal adulto o derivados a los Centros de Rehabilitación Conductual (CERECO). Por otro lado, los menores entre 16 y 18 años declarados sin discernimiento quedaban frente a una posición de inimputabilidad ante la ley y dejados rápidamente en libertad. Asimismo, aquellos menores entre 14 y 16 años inimputables legalmente por la fluctuación de sus edades, eran también liberados, salvo casos excepcionales que ingresaban en la categoría de menores en riesgo social[104]

Los/as adolescentes que ingresaban a los centros de menores infractores de ley y centros de rehabilitación conductual (CERECO) lo hacían, en una primera etapa, por un periodo de seis meses, en cuyo plazo se les aplicaba un Programa de Intervención Individual (PII) que, en lo medular, estaba organizado mediante un cronograma de actividades[105]que era definido por el/la Juez/a de Familia de acuerdo a la evaluación psicosocial.

Con las modificaciones a la ley 20.084 mediante la publicación de la ley de responsabilidad juvenil Nº 20.191 en el diario oficial del 02 junio del 2007[106]se buscaba acabar con la aplicación de una justicia de corte tutelar, para dar paso a la aplicación de un sistema de justicia juvenil efectivamente garantista de los derechos y responsabilidades de los/as adolescentes, en el marco de un modelo socioeducativo que actuó, desde un comienzo, como referente del proceso de reinserción social y rehabilitación conductual de los menores[107]Dentro de ese esquema, la implementación de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente quedará introducida como uno de los cuatro objetivos del SENAME para el periodo 2006 – 2010[108]

No obstante lo anterior, las falencias identificadas previamente en vista de la implementación de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente obligaron postergar en dos ocasiones su puesta en marcha (2005 y 2006), situación que fue interpretada irónicamente por algunos como el "transantiago judicial"[109]. El costo político que significaba postergar por tercera vez la implementación de la ley, permitieron levantar el primer diagnóstico que, en lo medular, identificó falta de infraestructura adecuada y disparidad de condiciones de los centros de atención de jóvenes infractores de ley; problemas en el diseño y gestión de los programas de rehabilitación y reinserción social, particularmente en el ámbito de las coordinaciones que deben establecerse con otros agentes institucionales claves; insuficiencia en los procesos de capacitación a los funcionarios acerca del rol del SENAME una vez puesta en marcha la ley de responsabilidad juvenil; asignación de recursos insatisfactoria y desigual entre regiones y componentes[110]y, falta de una legislación acorde con la realidad de los/as adolescentes.

En este incierto contexto, el nuevo sistema de responsabilidad juvenil buscó entregar un conjunto amplio de penas y medidas de rehabilitación orientadas a la reinserción social y rehabilitación del joven infractor. La reintegración de los jóvenes infractores de ley en el marco de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente pretendió seguir una lógica distinta a la del sistema criminal adulto, que se basa en un enfoque disuasivo a través de condenas privativas de libertad[111]Sin embargo, estas medidas no han demostrado ser lo suficientemente efectivas para mantener un proceso de reinserción sostenido en el tiempo.

A pocos meses de haber entrado en vigencia la ley de responsabilidad penal juvenil, el incendio que afectó el centro del SENAME ubicado en la ciudad de Puerto Montt, donde murieron 8 internos, dejó al descubierto las importantes falencias y deficiencias del nuevo sistema, comprometiendo la posibilidad de cumplir con calidad y sustentabilidad social uno de los objetivos centrales para el cual fue creado: contribuir a la rehabilitación y reinserción social de los jóvenes que cometen delitos, con condiciones de protección y resguardo de sus derechos. Así, como una manera de paliar los déficit identificados en los centros de atención directa del SENAME, entre los años 2003 y 2008 el presupuesto destinado para el Programa de Administración Directa creció casi un 60%, tal como lo demuestra el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 4. Presupuesto Nacional Programa de Administración Directa del SENAME

Fuente: DIPRES, 2008.

De forma complementaria, en noviembre del 2007 se observa en el Protocolo de Acuerdo Ley de Presupuestos del Sector Público la incorporación para el año 2008 de un plan y cronograma de implementación del rediseño del Programa de Administración Directa del SENAME, de acuerdo a las recomendaciones de la evaluación realizada en 2007 en el marco del Programa de Evaluación de la Dirección de Presupuestos. Este rediseño consideró la creación de dos programas distintos en el marco de la aplicación de la nueva Ley de Responsabilidad Juvenil: un Programa de Protección de Derechos, que debía ser paulatinamente traspasado a las instituciones colaboradoras y centrar su accionar en menores de 18 años que han sido vulnerados en sus derechos; y un Programa de Responsabilidad Juvenil, a cargo del SENAME. Adicionalmente, utilizando los mecanismos de flexibilidad presupuestaria con que cuenta el Ejecutivo, durante el año 2008 se destinaron cerca de $4.500 millones de pesos adicionales a lo aportados para implementar un plan especial de reforzamiento en seguridad y profesionalización del SENAME[112]

En consecuencia, las modificaciones y creaciones de los sistemas de responsabilidad penal juvenil han significado una serie de cambios y rearticulaciones del sistema público que han trasuntado en el fin del discernimiento, la ampliación del rango etáreo de imputabilidad de menores, la incorporación de un nuevo sistema de atención directa así como de penas y castigos, basados en la distinción de la gravedad de los delitos. Ciertamente, resulta prematuro determinar el impacto global de las políticas de responsabilidad juvenil y reinserción social, valiéndonos de información vinculada a los factores de reincidencia o enorgulleciéndose de tener actualmente más de 70 mil jóvenes condenados en el ámbito nacional, cuando el sentido de la ley debiera preocuparse de por qué tenemos tantos jóvenes allí o qué están haciendo los jóvenes que cumplen condena en los centros de atención directa del SENAME, en el mayor tiempo de permanencia que pasan actualmente en la institución[113]

En relación con el último punto, los indicadores en el ámbito nacional revelan una mayor permanencia de adolescentes en el subsistema del medio libre (por ejemplo, libertad asistida, libertad asistida especial, trabajo comunitario), en comparación con los subsistemas privativos de libertad (regímenes cerrado y semicerrado). Asimismo, existe una mayor utilización de los regímenes de privación de libertad en los ingresos en comparación con los casos vigentes que permanecen cumpliendo condena o la sustituyen por re-instrucción de los tribunales (ver infografía).

De acuerdo al informe de la Defensoría Penal Pública[114], 7.254 jóvenes fueron imputados, de los 27.882 ingresados al sistema el año 2008. De éstos, sólo 618 casos tuvieron que cumplir con internación provisoria, es decir, el 8,5%. El resto de los 6.636 casos de jóvenes, correspondientes al 91,5%, se repartió en los otros tipos de sanciones o no tuvo que hacerlo[115]Esta situación ha generado cierto grado de excepticismo y percepción de imputabilidad de los menores por parte de la opinión pública, no comprendiéndose el cabal sentido del nuevo sistema de atención de jóvenes infractores de ley y los principios de protección e intervención penal mínima que soportan el nuevo modelo.

En este contexto, la implementación de la ley de responsabilidad juvenil se basará en la versatilidad de un modelo condenatorio conformado por diferentes niveles y grados de encierro y libertad, por los cuales los jóvenes transitan hasta llegar, teóricamente, a la anhelada reinserción social "efectiva". Sin embargo, los niveles de deserción que manifiestan los procesos de intervención individual en los regímenes semicerrados han sido elevados. No obstante lo anterior, para el caso de los jóvenes condenados a regímenes cerrados, los resultados reflejados en el año y medio que lleva operando en sistema de responsabilidad penal juvenil en Chile demuestran un aumento progresivo de los imputados, de condenados y de tiempos de permanencia de los jóvenes en los sistemas de atención directa del SENAME.

En consecuencia, los resultados y obstáculos del diseño y gestión de la ley de responsabilidad juvenil en el ámbito nacional dicen relación, fundamentalmente, con las condiciones institucionales que ha generado el nuevo sistema para su funcionamiento, espacio donde se materializan las políticas públicas y las intervenciones hacia los jóvenes infractores de ley. Las cifras que hablan de mayores niveles de imputabilidad y condena reflejan que el problema de la delincuencia juvenil será trascendental de cara a cortar con la reproducción del delito en la vida adulta y contar con un país con personas más integradas e integrales. Desde esa lógica de razonamiento, la adecuada gestión de la ley de responsabilidad juvenil se encuentra supeditada al fortalecimiento del sistema de reinserción social en los centros de atención directa del SENAME y de cómo el modelo de reinserción social es capaz de dialogar del paradigma socioeducativo y alejarse del prototipo carcelario tradicional.

4.3 Institucionalidad y políticas públicas de responsabilidad juvenil en la Región de Tarapacá

Discursos contradictorios entre las autoridades y líderes de opinión pública tienden a enrarecer la discusión sobre el sentido y dirección de las políticas públicas de responsabilidad juvenil. Mientras algunos indican que se trata de un sistema que aboga por mejorar los mecanismos de reinserción social, otros plantean que el sistema fue creado sólo "para adecuarse a la normativa internacional" (Báez, D. 2007). Descifrando los significantes que encontramos en el debate, observamos que los problemas de responsabilidad penal juvenil no se reducen a la insuficiente infraestructura y número de plazas existentes en los centros del SENAME. Los obstáculos han sido variados y, en algunos casos, sustantivos a la hora de proyectar el nuevo sistema de responsabilidad penal juvenil. La integralidad, calidad y sustentabilidad de las intervenciones y políticas públicas diseñadas e implementadas en los últimos años presentan, en consecuencia, diversos reparos.

En este contexto, la institucionalidad pública nacional especializada en el ámbito del tratamiento de adolescentes infractores de ley se constituirá en el nicho de intervenciones acotadas en el campo de la reinserción social y protección de derechos de los adolescentes. En el ámbito regional, la institucionalidad encargada de la situación de los menores infractores de ley se encuentra liderada por la Dirección Regional de Servicio Nacional de Menores y el Centro Iquique en su modelo de atención directa. El SENAME, en tanto servicio público descentralizado, posee un claro componente centralista en el diseño y toma de decisiones, sobre todo aquellas que involucran un carácter político. Esto hace que las políticas públicas regionales de responsabilidad juvenil se encuentren guiadas por las directrices del nivel central, con acotados márgenes para el despliegue de iniciativas locales.

Poco antes de iniciada la Ley de Responsabilidad Juvenil, la discusión en el ámbito regional se centró en las condiciones de funcionamiento del sistema en su conjunto, particularmente de los centros de internación. En el caso del ex – Centro Arcoiris, se realizaron – una serie de adecuaciones y habilitaciones del recinto, con el objeto de pasar de un modelo de protección de derechos de la infancia a un modelo de responsabilidad juvenil con sentido multi – sancionatorio.

La citada revuelta en el Centro de Atención Directa de Jóvenes Infractores de Ley de Puerto Montt, a dos meses de estrenada la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, también encendió las luces de alertas en la Región de Tarapacá, convocando a los principales actores del SENAME, la SEREMI de Justicia y funcionarios/as y dirigentes gremiales del Centro Iquique, como una medida para prevenir y anticiparse a posibles motines. Sin embargo, los primeros pasos del Centro Iquique estuvieron caracterizados por situaciones y momentos conflictivos que pusieron en jaque al nuevo sistema institucional del centro de atención directa del SENAME, generando el rechazo de la comunidad residencial iquiqueña, dirigentes sociales y vecinos quienes veían vigilantes cómo los cambios reformistas no contemplaban el ordenamiento territorial de la seguridad pública, ni tampoco en los planes reguladores urbanos.

¿Estaba informada la comunidad de los cambios que implicaría la puesta en escena de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente y del nuevo modelo de atención directa de jóvenes infractores de ley? De acuerdo a la información proporcionada por los dirigentes vecinales del sector, los pobladores no estaban al tanto de los efectos que esta situación podría acarrear para sus vidas, en relación con la "relativa tranquilidad y seguridad que se respiraba en el sector". En otras palabras, los dirigentes demandan un cambio del recinto a una zona no – residencial ya que, argumentaban, "se están devaluando las propiedades y la calidad de vida de los residentes"[116].

Así, la puesta en marcha de la ley de responsabilidad juvenil en la Región de Tarapacá pasó por momentos álgidos y episodios de violencia y rebelión. Entre las fallas de funcionamiento que era posible observar en el centro de atención directa del SENAME estaban: problemas de infraestructura física para la seguridad interior de los recintos; déficit en materia de programas concretos que le ofrecía el sistema al joven condenado en los centros privativos de libertad; falta de especialización de algunos actores del sistema lo que atenta, hasta en la actualidad, contra la calidad de la justicia que se imparte y la efectividad de los procesos de reinserción social y rehabilitación conductual, particularmente en los casos de jóvenes que presentan consumo problemático de drogas[117]

En este complejo escenario, la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente hará su debut con cifras que no fueron todo lo coherentes con las estimaciones preliminares relativas al comportamiento del fenómeno de la delincuencia juvenil en Chile y la Región de Tarapacá. El siguiente cuadro muestra un resumen de los delitos condenados y casos de jóvenes ingresados a los centros de atención directa del SENAME en los ámbitos regional y nacional, en el marco de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente durante el periodo 2007 – 2008:

CUADRO Nº5. Resumen referente a responsabilidad penal adolescente en Chile y la Región de Tarapacá

08 junio de 2007 – 31 diciembre de 2008

Fuente: SENAME, 2009.

Según cifras generales, la Región de Tarapacá muestra un comportamiento similar al registrado a nivel nacional con respecto al porcentaje de jóvenes que fueron condenados y terminaron condenas en los centros de atención directa del SENAME y en los programas alternativos de cumplimiento de condena en el medio libre durante el año 2008. En este contexto, las políticas de responsabilidad penal adolescente y el nuevo periodo de la reforma marcado con la implementación de la Ley 20.191 tuvieron un efecto en la Región de Tarapacá sobre un total de 1.406 casos de jóvenes imputados por la Fiscalía Regional el año 2008, de los cuales 460 tenían entre 14 y 15 años y 946 entre los 16 y 17 años. De ellos, 83 casos fueron sometidos al régimen de internación provisoria (3,0%).

Por otro lado, como puede deducirse de las estadísticas de criminología juvenil regionales, las políticas de responsabilidad juvenil han hecho frente a una sobredemanda de jóvenes que han sido condenados a cumplir penas en los regímenes cerrados del SENAME. Actualmente, con fecha de corte al 15 de marzo de 2009, existían 48 jóvenes condenados en el Centro Iquique a cumplir penas en los sistemas cerrados y semicerrados. De ellos, 36 pertenecen al sistema cerrado (21 jóvenes se encuentran en el sistema de internación provisoria y 15 bajo el régimen de cumplimiento de condena) y 11 de los 12 que pertenecían al régimen semicerrado se fugaron, por lo cual son 37 internos los que cumplen condena efectiva en dicho centro juvenil.

Desde el punto de vista de la organización regional, la nueva institucionalidad de atención de menores no varió significativamente e, incluso, hubo que reforzarla una vez puesto en escena el modelo en el Centro Iquique[119]Así, la estructura organizacional regional del SENAME no varió sustancialmente y siguió conformada por la Dirección Regional, de quien depende la Coordinación Técnica de las diferentes unidades entre las que se encuentra la Unidad de Responsabilidad Juvenil que, a su vez, está conformada por la supervisión técnica de los programas que desarrollan un grupo de profesionales y técnicos del Centro. A esta figura se le agregó la activa presencia de Gendarmería de Chile, un actor que se le ha tildado como de "externo", pero que mantiene una fuerte asistencia en los centros de atención directa del SENAME.

Es necesario recordar, además, que las políticas de responsabilidad juvenil que posibilitaron la conformación de la actual institucionalidad pública y el diseño de "ofertas programáticas para infractores de ley con acento en la reinserción social" (SENAME, 2007), incorporaron el principio de la libertad en el diseño y aplicación de los modelos punitivos que se encuentran vinculados a las tipificaciones penales de los delitos cometidos por adolescentes. Bajo esa óptica, el principio de intervención penal mínima que caracteriza al nuevo sistema de responsabilidad juvenil y que se basa en la aplicación de distintos tipos de castigos, ha sido interpretado por algunos críticos como un sistema garantista de cuasi – impunidad[120]Al respecto, parlamentarios de la Región de Tarapacá reconocieron desde un comienzo falencias en esta materia, las que combinadas con connotaciones ideológicas neoconservaduristas representan un contrasentido de lo que se esperaba que la ley hiciese, es decir, "doblegar", "segregar", "recluir", "encerrar" y "castigar" a aquellos jóvenes que hubiesen cometido delitos de mayor connotación social[121]

Cabe reconocer que las políticas de responsabilidad juvenil se encuentran soportadas bajo el alero de una red de instituciones público – privadas que operan bajo una dinámica regional de carácter fragmentario en relación con los procesos de reinserción social de jóvenes infractores de ley, ya sea en los sistemas cerrados como en los semicerrados. No sólo la coordinación interinstitucional y una gestión territorial integrada representan ámbitos de acción que son necesarios de potenciar, sino también los convenios de colaboración con organizaciones privadas y sociales de la Región. Esta situación es particularmente sensible en los sistemas semicerrados donde los espacios de libertad son mayores (los jóvenes sólo están obligados a pernoctar en los centros de atención directa del SENAME).

Asimismo, la coordinación interinstitucional en materia de responsabilidad penal adolescente posee un componente discursivo fuertemente ligado a la agilización de los procesos judiciales que, en la práctica, no necesariamente ha resultado ser así. En efecto, el modelo político administrativo que exige una gestión territorialmente integrada en lo judicial no ha resultado ser precisamente una instancia de sincronismos. Se cuestiona, por ejemplo, la correspondencia que debiese existir entre las medidas judiciales y la capacidad de los centros de atención de menores, ya que, como queda reflejado en las entrevistas:

"No todos los jueces actuaron de la misma forma, es decir nosotros (Centro Iquique) se suponía que íbamos a trabajar con un número bajo de jóvenes y fue, muy por el contrario, nos saturamos de jóvenes y de hecho aún nos mantenemos así" (Entrevista a Informante Estratégico Nº3).

Asimismo, el encadenamiento interinstitucional del sistema de justicia no ha sido todo lo ágil y lo resolutivo que se esperaba, ya que, tal como lo observa uno de nuestros entrevistados, los tiempos de resolutividad de la situación de los imputados por delitos han sido más holgados de lo previsto. En este sentido:

"Los jóvenes con esta ley deben esperar que se realice una investigación, luego esperar para que se los lleven a preparación de juicio, o sea el proceso es muy largo y eso frustra a los jóvenes, y esto provoca depresión en los jóvenes, antes era distinto porque tenían 30 días para el discernimiento y ellos sabían que tal día iban a ser condenados o libres. Y no tenían esa angustia que tienen que pasar actualmente que deben esperar 2 a 3 meses. Incluso tenemos niños que ya llevan un año y aun no se le soluciona su situación" (Entrevista a Informante Estratégico Nº2).

Los ámbitos de coordinación y optimización de políticas sociales en salud y educación también han sido limitadas, situándose muy por debajo de las expectativas cifradas. En general, no se observan grandes transformaciones en estos ámbitos de la rehabilitación y reinserción social de jóvenes infractores de ley que se encuentran bajo la tutela del sistema cerrado de atención. La excepción a la regla, probablemente sea la puesta en escena de las Garantías Explícitas en Salud (GES), sistema en el cual es posible cubrir algunos tratamientos para la rehabilitación de jóvenes con consumo problemático de drogas, no obstante quede esta situación sujeta a la "voluntad" del individuo de seguir su tratamiento.

En consecuencia, la institucionalidad y políticas públicas de responsabilidad juvenil en la Región de Tarapacá se han caracterizado por reproducir las carencias y debilidades de un esquema institucional nacional que ha demostrado avances importantes en el diseño de la judicialización y gestión pública para abordar la situación de los jóvenes infractores de ley pero que, en la práctica, no ha contado con los recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos necesarios para implementar la reforma al paradigma clásico de atención de menores. De esta forma, en este año y medio de implementada la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, los resultados vinculados con el incremento del número de jóvenes imputados no se ha correlacionado con las disposiciones de los sistemas cerrados para recibirlos en condiciones que permitan garantizar la protección de sus derechos y las oportunidades para un proceso de reinserción social efectivo.

En el siguiente punto, profundizaremos estos elementos y relevaremos los aspectos principales que ordenaron la discusión y permitieron la elaboración de un diagnóstico evaluativo general de las políticas de responsabilidad juvenil, así como del rol de los sistemas de atención cerrados y semicerrados.