La batalla política por el presupuesto en Colombia: inflexibilidades o supervivencia fiscal (página 2)

La interpretación de las inflexibilidades a la luz del problema de inconsistencia a pesar de que pueden reflejar desconfianza, podemos encontrar que algunos rubros son del tipo prioritario que no pueden dejarse al vaivén político, la adopción de reglas no va a eliminar el problema y de hecho puede generar conflicto o choques inesperado cuando estas son demasiado fuertes.

Algunos trabajos para Colombia

Hommes se ocupa del caso de Colombia y su balance respecto a las características respecto del proceso son positivas destacando los aportes de la constitución de 1991, según la cual se eliminaron todos los gastos de destinación específico y estableció que la inversión social se debía incrementar atreves del tiempo, Hommes critica la duplicidad de recurso para un mismo fin, duplicidad que tiene un origen político, en este caso se pretendía que las regiones se hicieran cargo de proveer servicios, a lo que el gobierno central y los congresistas no quisieran renunciar creando una presión desmedida sobre el gasto generando dos procesos de financiación, uno a través de los transferidos por mandato constitucional y el otro por las transferencias hacia departamentos y municipios.

Ayala – Perotti analizan el presupuesto colombiano llegando a la conclusión que presenta una escasa transparencia como consecuencia de una exagerada documentación reglamentación de los procesos, a su vez sugieren que seria deseable que se centralizara en el Ministerio de Hacienda el presupuesto e inversión, siendo deseable que el gobierno recoja las necesidades del país, en un proceso político y no institucional.

Relaciones con el Congreso

Este aspecto determinante se concentra en el problema denominado auxilios parlamentarios, que no son otro cosa que los costos de transacción de la relación legislativo –ejecutivo, estos auxilios se pueden clasificar en los generales, que se asigna a todos los integrantes del congreso por igual y los negociados que son aquellos asignados como una forma de pago por un apoyo o afinidad partidista, estos últimos son los menos transparentes, tanto que no se identifican como auxilios, cuando el gobierno abolió los auxilios generales dio paso a que se incrementaran los auxilio personalizados desconociendo que el problema no radica en su existencia sino en la falta de transparencia, ya que estos generan un clientelismo presupuestal que como consecuencia multiplico por ocho el valor de estos auxilios de los cuales no hay rendición de cuantas ni responsables.

Exenciones tributarias

Este un aspecto de la política fiscal colombiana que se puede entender como un tipo de renta cedida, este tratamiento especial incluye exenciones, descuentos, deducciones y tarifas diferenciales que buscan alentar ciertas actividades económicas o proteger sectores vulnerables de la población, pero a la vez estimula la evasión y la elusión.

Origen político de las inflexibilidades

El origen de las inflexibilidades esta ligado al debate político sobre la asignación del gasto publico, los rubros inflexibles entran en contradicción con gastos o inversiones prioritarios generando una separación entre la responsabilidad política, el bienestar nacional y la responsabilidad política.

Iniciativa parlamentaria en el presupuesto vs la dictadura fiscal

El origen de las inflexibilidades en lo político hace que se analice la iniciativa de los congresistas en proceso de asignación de recursos que son resultado de la iniciativa parlamentaria, seria fácil que el ejecutivo haciendo uso de la dictadura fiscal diera cabal cumplimiento al gasto del presupuesto pero esto degeneraría en dar por terminado la iniciativa parlamentaria en materia de gastos, lo cual podría generar mayor inflexibilidad en el presupuesto, insuficiencia de rentas y aumento de la deuda publica.

Violación de la unidad de caja: transferencias y rentas de destinación específica

Uno de los principios presupuestales contra el cual atenta la inflexibilidad es la unidad de caja como elemento fundamental de un presupuesto sano, que facilita la contabilidad permitiendo priorizar la importancia de cada gasto. Respecto a las rentas de destinación especifica y los fondos especiales estos han sido criticados por afectar el principio de unidad de caja, la existencia de estos elementos del presupuesto están cimentados en que son el resultado del temor de que ciertos gastos se dejen de satisfacer aunque conducen al entorpecimiento de la contabilidad y fiscalización presupuestal generando una rigidez que dificultad la distribución racional de recursos contribuyendo a la inestabilidad fiscal y limitando la posibilidad de racionalizar e proceso de la planeación.

Por lo que son múltiples los inconvenientes surgidos por la renta de destinación especifica que conducen a una rigidez nociva impidiendo el gasto racional y estableciendo gastos en sectores no esenciales, aumentado de manera compleja el proceso presupuestal y promoviendo el balance fiscal.

Recursos parafiscales

La parafiscalidad en Colombia se remonta a la ley 76 de 1927, la cual establecía gravámenes a los cafeteros para su propio beneficio, pero las contribuciones parafiscales mas comunes son al SENA, al ICBF, al ISS y las Cajas De Compensación Familiar, esta es una forma de recaudar contribuciones de los contribuyentes sin que sea asimilable a un impuesto.

Inflexibilidades presupuestales actuales

Podemos identificas tres grupos de inflexibilidades, inflexibilidades en el gasto, inflexibilidades en el ingreso y los recurso parafiscales.

Inflexibilidades con fuente en los gastos: transferencias

Dentro de los gastos de funcionamientos los componentes mas importantes son los gastos de personal, los gastos generales y las transferencias, estas ultimas en conjunto con el pago de pensiones son los mayores componentes del gasto con cerca de una quinta parte del total de las transferencias; estos recursos constituciones apropiaciones inflexibles y se pueden clasificar en categorías que influyen transferencias territoriales, seguridad social, educación, infraestructura, combustible y otras transferencias.

Inflexibilidades con fuente en los ingresos: rentas de destinación específica

Estas inflexibilidades surgen por que destinan un ingreso dela nación a una destinación especifica, fenómeno que se agudizo con la creación de nuevas destinaciones especificas como una estrategia de diversos grupos para asegurar recursos públicos futuros y generar una protección contra recortes en momento de ajuste, estas inflexibilidades están soportadas en el articulo 359 de la constitución nacional en la que dice que no abran rentas de nacionales de destinación especifica pero se exceptúan numerosos grupos y regiones para la designación y aprobación de las mismas haciendo que la norma no sea clara.

Recursos parafiscales

Se entiende por contribuciones parafiscales aquellas tasas o aportes que se pagan a favor de un ente público o privado con el fin de que se revierta un beneficio a favor de quienes hicieron la contribución, la corte constitucional afirma que es una forma de gravamen que esta por fuera del presupuesto que no se incorpora a el pero solo el estado lo puede manejar por que son recurso públicos aunque no un ingreso corriente de la nación.

Aquí se hace de presente una discusión y es la de que si los parafiscales son contribuciones impositivas o son aportes, respecto a esto tanto el gobierno como la corte constitucional tiene una gran confusión por que en realidad no saben si estos recursos son o no rentas corrientes de la nación.

Recomendaciones de política

Teniendo en cuenta de que las inflexibilidades son de diversa índole pero que el componente mas importante es el político se podría creer que se pueden utilizar como variables estratégicas para asegurar recursos futuros ahora bien inicialmente pueden ser estrategias pero a futuro pueden ser un problema que haría menos transparente el proceso presupuestal y dificultaría la discusión sobre las prioridades del gasto, en este orden de ideas se proponen ocho propuestas a saber:

Propuesta A, modificación al proceso de asignación del presupuesto para transferencias, recursos parafiscales y gastos asociados con rentas de destinación específica.

Esta propuesta impulsa la idea de diseñar un esquema que permita establecer de manera sencilla la prioridad del gasto teniendo en cuenta las limitaciones presupuestales, esto se podría realizar estableciendo el monto total de gastos una distribución por sectores y la distribución de montos presupuestales teniendo en cuenta reglas que guíen el proceso de asignación, este esquema busca modificar la manera bajo la cual se asignan las erogaciones en el proceso de negociación del presupuesto, permitiendo la flexibilidad y priorización eliminado la duplicidad de recursos para un mismo fin.

Propuesta B unidad de caja y tesorería

Esto implica que los gastos que los gasto no continúen siendo presupuestados sino que se efectuaran de l total de los ingresos de la nación, lo que estimulara de alguna manera la generación de mayores ingresos propios y la elaboración de los planes de acción de los establecimientos públicos.

Propuesta C cláusulas de escape para fondos de largo plazo

Hace referencia a la financiación de los fondos para contingencias futuras en especial las relacionadas con el pasivo pensional, el objetivo de esta propuesta es aliviar la situación fiscal y disminuir la presión sobre la deuda publica, creando una regla que establezca los momentos en que el gobierno debe financiar los fondos.

Propuesta D limite a la capacidad de endeudamiento

Esta propuesta establece un límite anual en la capacidad de endeudamiento del gobierno consistente con el nivel de deuda con la capacidad por parte del gobierno de recortar apropiaciones cuando haya riesgo de sobrepasar el límite.

Propuesta E el nuevo contrato entre el ejecutivo y el legislativo: Revivir los auxilios parlamentarios

En la ultima década se agudizo la practica de los auxilios por debajo de la mesa lo que le resto trasparencia al proceso, esta propuesta prepone que la mejor forma de enfrentar este problema, es la de reescribir el contrato entre el legislativo y el ejecutivo reviviendo los auxilios parlamentarios siendo girados estos de manera directa a los alcaldes bajo la vigilancia estricta de los entes de control.

Propuesta F cuarentena para las leyes o artículos que impliquen gastos

Se propone un periodo después de la promulgación des estos actos administrativos para que la sociedad evalué la conveniencia a no de dichas erogaciones.

Propuesta G introducir en los presupuestos anuales todas las rentas parafiscales

Teniendo en cuenta el principio de unidad de caja la idea es incluir los parafiscales en el presupuesto general de la nación en cada vigencia, determinado el monto de dichos recurso para cada año, proceso sujeto a la priorización y discreción por parte de cada uno de los ministros.

Propuesto H introducir en los presupuesto anuales de la nación todas las exenciones

Dado que las exenciones son una renta cedida seria conveniente hacer explicito su destinatario permitiéndole al gobierno la solicitud de una rendición de cuenta de los beneficiarios, teniendo un efecto al futuro de una reducción de las mismas.

El nuevo pacto fiscal: todos ponen

Es importante que los diversos grupos sociales renuncien a los beneficios que reciben del gobierno en aras de una estabilidad macroeconómica que beneficia a todos, en un proceso en el que todos pone mejorando sustancialmente la situación fiscal del país, esto implicaría la disminución de las exenciones, la reducción en un 20% de las transferencias de libre destinación, generando un efecto positivo sobre el déficit fiscal, incluyendo a los acreedores del estado y logrando acabar con la deuda.

Bibliografía

ECHEVERRY Juan Carlos, FERGUSSON Leopoldo Y QUERUBIN Pablo. LA BATALLA POLITICA POR EL PRESUPUESTO DE LA NACION: INFLEXIBILIDADES O SUPERVIVENCIA FISCAL Documento CEDE 2004-01 ISSN 1657-7191 Universidad de Los Andes. Enero de 2004

Autor:

Jorge Enrique Diaz Varela