Limites a la autonomía político normativa de los gobiernos regionales y municipales del Perú

Marco normativo

• Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972: artículo 75º.

• Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867: artículo 45º.

Introducción

En los textos legales de muchos países se observa y palpa claramente el principio de autonomía municipal, pero sucede que existe una aguda distancia entre lo normológico y lo sociológico, por ello Salvador Dana Montaño[1]distinguiera entre la sociología municipal (el ser del municipio), el derecho municipal positivo (el debe ser del municipio según ley), y la ciencia del gobierno municipal (el debe ser del municipio según su naturaleza y sus fines). Y Germán Bidart Campos[2]sostenga que "en el ámbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fáctico y el orden de la valoración".

En tal sentido, recogiendo aportes doctrinales y jurisprudenciales, abordaré el delicado tema de la autonomía normativa de la que gozan los organismos regionales y municipales en nuestro medio, buscando su fundamento legal y poniendo en evidencia la mala praxis municipal que causa tanta incomodidad entre nosotros.

El marco jurídico de la autonomía normativa de los gobiernos regionales y locales

El Estado peruano está organizado territorial y políticamente en base a los principios de descentralización según nuestra Constitución Política de 1993 y para efectos del presente análisis llamaremos "gobiernos subnacionales" ya sean a las municipalidades o a los gobiernos regionales contemplados en los artículos 43° y 188°, respectivamente. De este modo, dichos gobiernos actúan en base a los principios de: autonomía política, económica y administrativa en materias que correspondan a la competencia de tales gobiernos locales y regionales (artículo 191°).

De aquellas tres características, la autonomía política es la más importante, mientras que la autonomía financiera y la administrativa se consideran como soporte, instrumento y consecuencia de la primera[3]La Constitución alude a tres elementos propios de toda autonomía política: elección directa de sus autoridades, formas de democracia directa y facultades normativas en materias importantes y propias de su competencia (artículos 191°, 192° incisos 6 y 7, y 199°). En esta ocasión me centraré en el último aspecto es decir en la potestad normativa con la que cuentan los entes subnacionales.

La autonomía normativa de la que gozan los gobiernos subnacionales, es decir de los gobiernos Regionales y Municipales, puede definirse como aquella potestad que la Constitución les reconoce para dictar normas jurídicas con rango de ley, respetando los límites de su competencia territorial y material, ya que tal potestad normativa no es de ninguna manera absoluta, sino sólo de independencia en materia de regulación normativa dado que las entidades territoriales autónomas no son soberanas, sino entes cuyo poder es limitado y derivado.

La potestad normativa está reconocida a los gobiernos regionales en el artículo 192° incisos 6) y 7) de la Constitución cuando establece que son competentes para dictar normas y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, pero sujetando dicha facultad a aquellas normas inherentes a la gestión regional y de acuerdo a la ley; además, los gobiernos municipales ejercen la potestad legislativa que le es reconocida por nuestra Constitución y por la Ley Orgánica de Municipalidades  Nº 27972.

La Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783, señala claramente que la autonomía de gobierno de los entes regionales, consiste en la capacidad efectiva de gobierno en sus tres aspectos, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia, sujetando su ejercicio al principio de unidad de la nación (artículo 8º).