Limites a la autonomía político normativa de los gobiernos regionales y municipales del Perú (página 2)

Respecto a la autonomía municipal, específicamente el Tribunal Constitucional peruano, en la sentencia recaída en el Expediente N° 0007-2001-AA/TC, ha dejado claro que los gobiernos municipales pueden "desenvolverse con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y políticos". Esto quiere decir que los gobiernos locales, haciendo uso de sus potestades constitucionalmente reconocidas, pueden normar los aspectos que consideren pertinentes para garantizar su autogobierno. En consecuencia, autonomía normativa que es derivada del ordenamiento, debe ejercerse con respeto a ese ordenamiento jurídico, sin rebasarlo ni contradecirlo, pensar lo contrario sería darle cabida a la barbarie y a la anarquía. Precisamente, las relaciones de coordinación que deberán respetarse entre la actividad normativa del Estado nacional y la de ámbito regional y municipal se encuentran desarrolladas en la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; y la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades[4]normas que por ser leyes orgánicas de desarrollo constitucional respecto a las competencias y atribuciones de órganos constitucionales, forman parte de lo que se conoce como el bloque de constitucionalidad[5]

Los Derechos fundamentales y la autonomía normativa de los gobiernos regionales y locales

Los derechos fundamentales garantizados en nuestra Constitución Política, están a la espera de ser desarrollados, implementados y regulados mediante las leyes; ahora bien, a las normas de carácter general que emanan de los Gobiernos Regionales y a las Ordenanzas Municipales[6]que dictan las municipalidades, nuestra Carta política les ha atribuido rango de ley[7]entonces nos preguntamos válidamente si es que acaso los derechos fundamentales pueden ser materia de regulación por parte de dichas normas regionales o municipales, considerando además que aquellas normas son solo aplicables a los espacios territoriales donde se circunscriben. Sobre el particular es interesante el pronunciamiento que ha emitido el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 057-98-AA/TC (fundamentos jurídicos 5, 6 y 11):

"(…) cuando la Constitución deja abierta la posibilidad de que se regulen o reglamenten los derechos fundamentales o los ámbitos dentro de los cuales éstos puedan ejercerse, tal opción no puede entenderse sino como la necesidad de que el tratamiento regulativo a dispensar sea por principio igual en todas las circunstancias. Para cumplir con dicho objetivo, es sólo la ley (o en casos excepcionales, el decreto legislativo) la única forma normativa que, como expresión de la voluntad general de toda la colectividad, puede asegurar por sus alcances universales, el cumplimiento de un principio tan elemental como el de igualdad. No ocurre lo mismo con la ordenanza municipal o, en definitiva, con cualquier otra expresión normativa circunscrita sobre ámbitos territoriales más o menos amplios o reducidos, pues independientemente de que su jerarquía o rango sea el mismo que el de una ley, es un hecho inobjetable que sus efectos (los de la ordenanza u otras variables similares) no se aplican sobre todos los individuos que conforman la colectividad de un Estado, sino tan sólo sobre aquéllos que integran la respectiva repartición descentralizada.

(…) si se permitiera que mediante una ordenanza municipal se estatuyera el tratamiento directo de cualesquiera de los derechos fundamentales, ya sea para establecerles límites o restricciones, o por el contrario, para dispensarles criterios amplios o extensivos de operatividad, resultaría que en un mismo Estado existirían tantos tratamientos regulativos de derechos como corporaciones descentralizadas de gobiernos locales, con manifiesto y evidente perjuicio –cuando no desnaturalización grotesca–, del principio de igualdad.

(…) no obstante encontrarse imposibilitados los gobiernos locales de normar en materia de derechos fundamentales, (…) ello no significa ni tampoco puede interpretarse como que carezcan de potestad de fiscalización o control en aplicación directa de la ley en cuanto norma general".

Claramente podemos darnos cuenta que el Tribunal Constitucional prohíbe que los Derechos Fundamentales queden en manos de los gobiernos regionales y municipales, pero que pasaría en el supuesto de la existencia de vacios o deficiencias normativas referentes a algún aspecto directamente relacionado con algún o algunos de los derechos fundamentales y que alguna municipalidad haya regulado tal aspecto mediante una ordenanza municipal válidamente emitida por ejemplo, considero que la ordenanza municipal podría seguir siendo válida, continuando con su aplicación, siempre y cuando no afecte, lesione o menoscabe los derechos de los ciudadanos o esté en contraposición con la misma Constitución o atente contra el principio de jerarquía normativa.

Algunas precisiones sobre la autonomía político normativa de los gobiernos municipales

Podemos comenzar haciéndonos la pregunta, es un abuso o ya es una mala práctica institucionalizada, refiriéndonos a los atropellos constantes y desaciertos reiterados que comenten los gobiernos municipales en contra de los ciudadanos, que a simple vista nos parece más una suerte de informalidad en la que se desenvuelven muchas municipalidades, y quiero dejar en claro que no se trata de una cuestión política o un acto de desacreditación hacia nuestros autoridades municipales que por cierto no todo es malo, existen elementos muy positivos y dignos de rescatar, pero para ser mas verídico en cuanto al mal funcionamiento en el que se conducen la gran mayoría de municipalidades tengo que citar algunas estadísticas elaboradas por la Defensoría del Pueblo[8]en ese sentido. Casos examinados dan cuenta de los siguientes problemas:

• 1. Procedimientos administrativos y tasas incorporados al TUPA sin cumplir con la exigencia legal de aprobación mediante ordenanzas municipales.

• 2. Falta de ratificación de las ordenanzas municipales distritales que aprueban tasas administrativas.

• 3. Cobro de tasas que carecen de fundamento legal

• 4. Cobro de tasas por cada componente o etapa de los procedimientos administrativos de autorización.

• 5. Monto de tasas que no responden al costo del servicio efectivamente prestado.

• 6. Exigencia de requisitos ilegales al interior de los procedimientos administrativos.

• 7. Incumplimiento de plazos legales.

• 8. No informan sobre ejecución de presupuesto.

• 9. No entregan información sobre expedientes judiciales en trámite.

• 10. No informan sobre expedientes administrativos en trámite.

• 11. No informan sobre expediente administrativos extraviados.

Actuación municipal rebasa límites de autonomía político-normativa afectando derechos y legítimos intereses de la ciudadanía (patrimonio, libertad de empresa, acceso a servicios públicos, identidad). Entorpece y deslegitima proceso de descentralización. La extensión de esta problemática torna insuficientes a los mecanismos de control. Es muy ilustrativo mencionar las recomendaciones que formula la Defensoría del Pueblo[9]a los gobiernos municipales al efecto, entre las más importantes tenemos:

• i) Los procedimientos administrativos y tasas que se incorporen al TUPA deben ser aprobados previamente mediante una ordenanza.

• ii) En el caso de las municipalidades distritales, la ordenanza debe ser ratificada previamente por el Concejo Provincial y el acuerdo de concejo debe ser publicado en el diario oficial.

• iii) Sólo se pueden crear tasas si una ley autoriza su creación, tal como lo exige el principio de legalidad tributaria.

• iv) El monto de tasas debe responder única y exclusivamente al servicio que efectivamente se presta.

• v) Todas las tasas cuyo pago es exigido a las personas deben estar incorporadas debidamente en el TUPA de cada municipalidad.

• vi) No se pueden cobrar tasas administrativas por cada componente o etapa de los procedimientos administrativos de autorización, ni por la presentación de cada documento o requisito exigido legalmente.

• vii) Los procedimientos de autorización y control previstos en el TUPA únicamente podrán contener requisitos autorizados legalmente.

• viii) La publicidad de los actos normativos municipales.

Es pues pan de cada día que múltiples municipalidades incumplan reiteradamente con los ítems arriba mencionados, recayendo todo el peso sobre el ciudadano de a pie peor aun si sumamos los actos de abuso de autoridad, prepotencia y corrupción, situación que deslegitima el estado de derecho y causa desesperanza en la población. Por todo ello necesitamos de entes que orienten a los ciudadanos sobre la defensa de sus derechos y sobre todo organismos fiscalizadores in situ que denuncien de inmediato tales situaciones, también hacen falta de medidas sancionadoras efectivas que recaigan directamente sobre el funcionario abusivo.

Conclusiones

No cabe duda que una ordenanza municipal o las normas regionales de carácter general poseen el rango de Ley posicionado jerárquicamente en el ordenamiento jurídico, más específicamente amparado en nuestra Carta Magna y contemplado en el sistema jurídico administrativo del Estado peruano, como expresión de la autonomía de los Gobiernos Locales se puede admitir que las mismas cumplen un rol fundamental dentro de la organización de las provincias y distritos del país, en cuanto al desarrollo normativo que regula las competencias y funciones de los gobiernos locales, y que en ese ínterin afectan las libertades de los ciudadanos en cuanto a la consecución del bien común en dichos territorios. Entendido de esta manera la autonomía normativa municipal no puede excederse de sus potestades territoriales, ni competenciales, ni puede salirse o contravenir el marco legal que encierra el ordenamiento jurídico peruano, suponer lo contrario equivaldría al desgobierno y a una suerte de anarquía legislativa en las diversas localidades del Perú, lo que a todas luces está en contra del principio de unidad que encierra el sistema normativo en conjunto y en el cual se encuentran las libertades y derechos que la Constitución Política garantiza para hacer realidad una convivencia sana y sostenible en sintonía con el bien común que estamos llamados a resguardar todos los ciudadanos peruanos.

Autor:

Luis Oscar Donayre Yshii[10]

[1] “La autonomía científica del derecho municipal” Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, N° 3, 1961, pp. 21 y ss, citado por HERNANDEZ, Antonio María en “Derecho Municipal” Parte General, Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición 2003, pág. 285.

[2] “Derecho constitucional”, t. I, pág. 541, citado por citado por HERNANDEZ, Antonio María en “Derecho Municipal” Parte General, Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición 2003, pág. 285.

[3] ALARCON GARCÍA, Gloria. “Autonomía municipal”, Madrid: Editorial Civitas, 1995, p.77.

[4] En el mismo sentido, el artículo 75º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que las normas municipales en las materias establecidas en la presente Ley, sólo cuando estén en concordancia con las normas técnicas de carácter nacional, son de cumplimiento obligatorio por los ciudadanos y las autoridades nacionales y regionales respectivas. La Ley Nº 27867-Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales y sus modificatorias, en su artículo 45º, inciso a), se confiere a los Gobiernos Regionales atribuciones de definir, normar, dirigir y gestionar sus políticas regionales y ejercer sus funciones generales y específicas en concordancia con las políticas nacionales y sectoriales.

[5] El artículo 79º de Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237, señala que “para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”; en ese sentido el Bloque de Constitucionalidad está definido por todas aquellas leyes que conforma el ordenamiento jurídico vigente, que en armonía con la Constitución, no pueden ser contravenidos por las normas jurídicas dictadas con posterioridad.

[6] El artículo 40º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, las define como las normas de carácter general, de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.

[7] Artículo 200º, Inciso 4, de la Constitución. Que a la letra dice: “Son garantías Constitucionales: (…) La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra normas que tienen rango de ley; leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del congreso, normas generales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.

[8] 2006 – 2007 Defensoría del Pueblo investigó 12696 casos sobre actuación irregular de municipales. 3256 casos estuvieron referidos a mala administración y prestación de servicios municipales: 573 casos de incumplimiento de plazos legales 533 casos de cobros de tasas desproporcionadas o ilegales Supervisión de 75 municipios: 36 provinciales y 39 distritales. Resultados: 50% no informaron sobre ejecución de presupuesto. 56% no entregaron información sobre expedientes judiciales en trámite. 75% no informaron sobre expedientes administrativos en trámite. 52% no informaron sobre expediente administrativos extraviados.

[9] Informe Defensorial N° 133 “¿Uso o abuso de la autonomía municipal? El desafío del desarrollo local” Programa de Descentralización y Buen Gobierno Adjuntía para la Administración Estatal.

[10] Abogado egresado de la Universidad Nacional “San Luis Gonzaga” de Ica: Medalla de Oro, Premio a la Excelencia Académica 2007 – UNICA. VII Premio a la Excelencia Académica en Derecho “José León Barandiaran Hart” – SUNARP. Autor de la Tesis de extraordinaria calidad científica titulada: “La Corte Penal Internacional: Problemática e Impunidad de los Delitos Internacionales”. Correo electrónico: akmakm_1[arroba]hotmail.com “Dedicado con mucho cariño a Sandra Patricia por todos estos años de comprensión y asistencia”.