Evaluación económica de proyectos públicos y ambientales

Introducción

La evaluación de los proyectos de inversión es concebida a través de dos enfoques fundamentales: el enfoque privado, y el enfoque económico social. La evaluación para analizar proyectos de inversión se basan normalmente en el análisis de los ingresos y gastos relacionados con el proyecto.

Los proyectos de inversión pública son un instrumento de intervención del Estado en aquellas áreas que corresponden a su misión y naturaleza. De manera general, el Estado tiene funciones importantes que cumplir en áreas económicas y sociales, para el cumplimiento de tales objetivos el Estado promueve, desarrolla o ejecuta proyectos en sus diferentes niveles políticos – administrativos y territoriales.

La economía ambiental tiene que desempeñar un papel importante en el diseño de las políticas públicas para el mejoramiento de la calidad ambiental. Existe un enorme rango de variedad de programas y políticas de carácter público dedicado a los asuntos ambientales, en todos los niveles de gobierno: locales, estadales, regionales, federales e internacionales.

Para analizar estas dos alternativas de proyectos acostumbran a evaluarlos con el método del Beneficio/Costo. El análisis costo-beneficio representa para el sector público lo que un estado de pérdidas y ganancias constituye para una compañía de negocios.

Proyecto de inversión pública

Los proyectos de inversión pública son un instrumento de intervención del Estado en aquellas áreas que corresponden a su misión y naturaleza. De manera general, el Estado tiene funciones importantes que cumplir en áreas económicas y sociales, bien porque no sea atractiva la intervención para el empresario privado, o bien porque se trate de servicios sensibles de naturaleza indelegable. Aquí; se incluyen los proyectos generadores de "bienes públicos", como los que contribuyen a fortalecer la seguridad nacional o la justicia, los proyectos de tipo monopólico natural y de sectores considerados estratégicos por el Estado, o la provisión de infraestructura de apoyo a la inversión productiva o la prestación de servicios sociales donde los precios de mercado no garantizan una intervención rentable para la iniciativa privada.

Para el cumplimiento de tales objetivos el Estado promueve, desarrolla o ejecuta proyectos en sus diferentes niveles políticos – administrativos y territoriales. En lo que respecta a los proyectos de carácter micro – regional y local, los proyectos de inversión pública están dirigidos a resolver problemas o satisfacer necesidades sociales de las comunidades. El objetivo principal es el de atender a una población carente de un determinado servicio (o conjunto de servicios) y los beneficios regularmente se expresan por el nivel efectivo de satisfacción de la necesidad por parte de los usuarios del proyecto, siempre y cuando el costo de oportunidad social de los recursos lo justifique.

Para realizar el proyecto, la institución pública debe disponer de recursos que de otra forma de no hacer el proyecto – bien podría destinarlos a otro tipo de actividades (o de proyectos) con los cuales estaría en condiciones de atender otras necesidades de la sociedad. El valor de los recursos asignados para instalación, operación y mantenimiento, son los costos del proyecto. En materia de beneficios, el proyecto de inversión pública establece una diferencia de objetivos respecto de la inversión privada. El beneficio no se mide necesariamente por el valor que retribuyan los usuarios a la entidad gubernamental por los servicios prestado (aunque es deseable que el valor pagado sea lo más próximo del valor de uso). Lo que debe perseguir la institución pública – como representante de los intereses de la sociedad – es maximizar el grado de satisfacción de los ciudadanos por cada unidad monetaria que invierta en el proyecto.

Así, en el caso de un proyecto de alcantarillado interesa a la empresa municipal solucionar el problema de un grupo de habitantes que están sufriendo unos efectos negativos por la ausencia del servicio (malos olores, contaminación ambiental, difusión de enfermedades). En función de este propósito, los beneficios podrán ser expresados por la erradicación o disminución de los aspectos negativos que agobiaban a la comunidad antes del proyecto. Todos esos beneficios aportados por el proyecto pueden ser expresados, por ejemplo, en el mayor valor que los moradores darán a sus viviendas en la nueva situación (con proyecto), respecto de la anterior (sin proyecto). Obsérvese, pues, que en cierta forma los beneficios de los proyectos de inversión pública tienden a medirse "por fuera del proyecto", por el impacto que genera en un ambiente concreto, por los efectos que ocasiona en una comunidad determinada.

Esta última consideración nos conduce a otro aspecto que distingue los proyectos de inversión pública, de los privados. Mientras los privados miden la rentabilidad interna del proyecto sin considerar los efectos externos – o no darles la importancia que se merecen – los proyectos públicos se preocupan por analizar su impacto en la sociedad y en la economía en su conjunto. Para ello deben examinar los beneficios y los costos "sociales", que no siempre son coincidentes con los intereses procurados por los proyectos privados de naturaleza regional y local especialmente a los de pequeño y mediano porte – y de manera especial a los calificables para cofinanciamiento.

El proyecto y el objetivo de racionalización de la inversión pública

El proyecto de inversión pública busca primariamente satisfacer necesidades de las comunidades. Pero simultáneamente cumple el objetivo de contribuir a hacer más racional el uso de los fondos públicos.

El bienestar de la población depende de la cantidad y calidad de los bienes y servicios disponibles. Los bienes y servicios de hoy son el resultado de las inversiones pasadas. La mayor inversión de hoy posibilitará el aumento de bienestar mañana, con mayor fuerza si los recursos son escasos. Se avanzará hacia este objetivo en el tiempo en la medida en que el presupuesto público se destine en mayor proporción a inversión sobre los gastos de funcionamiento del Estado. Y los proyectos de inversión pública se convierten en un instrumento de gran potencial para este propósito. Cuando la asignación de los recursos para un proyecto se hace sobre el criterio de maximizar beneficios sobre costos (o de lograr determinados niveles de beneficio social con costo mínimo) ello significa que se está procurando la aplicación eficiente de los recursos destinados a ese proyecto. Ahora bien: si la asignación de los recursos públicos del país se hace con base en proyectos, con el criterio generalizado de privilegiar los que garanticen el mayor rendimiento de beneficios por cada bolívar de presupuesto de inversión que se asigne, el resultado deberá ser un incremento en la eficiencia global de los recursos gubernamentales.

Normalmente se presenta una relación positiva entre inversión y crecimiento económico: a mayor inversión, mayor crecimiento. Y esta relación debe darse también con la inversión pública: la rentabilidad de las inversiones impulsa en mayor medida el crecimiento, por lo que debe ser un elemento que forme parte de los modelos de crecimiento que se diseñen. Entonces, si los proyectos se convierten en un medio expedito para viabilizar la inversión pública y si además ésta se canaliza a través de los proyectos económicamente más eficientes, de este proceso deberá esperarse una contribución positiva al crecimiento global. Lo anterior refuerza la importancia de establecer un "Sistema de Inversión Pública" que coordine la acción de las distintas instituciones, que induzca el cambio de los criterios en la asignación de recursos y permita, ante limitaciones de financiamiento, priorizar los proyectos por lo menos sectorialmente De ahí la importancia de "proyectizar" los presupuestos de inversión pública, queriendo con este término referimos a la conveniencia de incorporar las técnicas de evaluación de proyectos a los procesos de formulación del presupuesto. Debe ir cediendo terreno la modalidad tradicional de asignación de recursos institucionales con base en partidas presupuestarias globales, indefinidas o para programas abiertos. En contraposición, este terreno debería irse llenando por la práctica de autorización de recursos a solicitudes de inversión apoyadas en proyectos cada vez mejor identificados, elaborados y evaluados. Es necesario, además, que la priorización de las asignaciones presupuestarias, las pautas de financiamiento y el seguimiento sobre la aplicación de los recursos verifiquen que las inversiones se cristalicen en beneficios, que los proyectos se realicen de manera completa, como requisito para su contribución efectiva al crecimiento económico y al bienestar social: Inversión iniciada que se concluya; instalación concluida que se opere; operación iniciada que garantice su funcionamiento, mantenimiento y reposición en el tiempo.

Métodos de financiación

Los fondos para financiar las actividades públicas se obtienen a través de: La creación de impuestos.

• La obtención de préstamos

• El cobro por servicios prestados.

• La venta de bonos

Análisis de Impacto Ambiental

Un análisis de impacto ambiental (AIA) es básicamente la identificación y estudio de todas las repercusiones ambientales significativas que se generan a partir de una actividad. En su mayor parte, éstas se concentran en los impactos que se esperan surjan a partir de una decisión propuesta, aunque, en retrospectiva, el AIA es también de gran importancia, especialmente cuando se realizan para asegurarse de que los pronósticos anteriores hayan sido precisos. Los AIA se pueden llevar a cabo para cualquier acción social, pública o privada, industrial o domestica, local o nacional. Constituyen ampliamente el trabajo de los científicos naturales, quienes se concentran en el rastreo y descripción de los impactos físicos de proyectos o programas, siguiendo en particular los complejos vínculos que diseminan estos impactos a través del ecosistema.

Análisis del impacto económico

Cuando el interés se concentra en cómo una acción determinada afectará un sistema económico, en su totalidad o en términos de sus diversas partes se puede hablar de un análisis del impacto económico. En la mayoría de los países usualmente existe un amplio interés en el impacto de las regulaciones ambientales en la tasa de crecimiento económico. Algunas veces la concentración estará en el seguimiento de las ramificaciones de un programa público para determinadas variables económicas.

Análisis beneficio/costo (B/C)

Un sistema de información contable es un artículo, un bien económico como aparatos para control ambiental. Este método básicamente involucra al contador, al gerente o a ambos en la predicción de las relaciones entre las medidas o sistemas contables, los modelos de decisión del gerente y los resultados. El enfoque costo beneficio no usa "necesidad" o "exactitud" como el método fundamental para resolver este tipo de disputas. En lugar de este, su método es preguntar si la decisión afectada por estos costos diferirá si se usa un método u otro. Si las decisiones no se afectan, entonces la alternativa menos costosa es preferible. Si la decisión se afecta en forma diferente, la alternativa preferible es aquella que se espera que produzca el beneficio mas grande después de deducir los costos de conseguir los datos necesarios para su evaluación. El análisis costo-beneficio es un ejercicio análogo para programas en el sector público. Esto significan que existen diferencias criticas entre en el análisis costo-beneficio y el ejemplo sobre el automóvil: este análisis es una herramienta para ayudar a tomar decisiones publicas, realizadas desde el punto de vista de la sociedad en general y no desde el criterio de una sola empresa con ánimo de lucro; con frecuencia este análisis se aplica a políticas y programas que tienen tipos de productos fuera de mercado como por ejemplo: el mejoramiento de la calidad ambiental.

Implica medir, adicionar y comparar todos los beneficios y todos los costos de un proyecto o programa publico particular. Existen esencialmente cuatro pasos en un análisis costo-beneficio:

1. Especificar en forma clara el proyecto o programa.

2. Describir en forma cuantitativa las entradas (insumos) y salidas

3. (resultados) del programa.

4. Calcular los costos y beneficios sociales de estas entradas y salidas.

Comparar estos beneficios y costos.

El primer paso consiste en decidir la perspectiva desde la cual se va a realizar el estudio. Si se fuera a realizar un estudio de costo beneficio para una entidad nacional, lo "público" normalmente estaría constituido por todas las personas que viven en el país especifico. Pero si fuera para una entidad de planeación rural o urbana, a fin de realizar un análisis costo-beneficio de un programa ambiental local, indudablemente se concentraría en los beneficios y los costos que generaran las personas que viven en aquellas áreas.

Cuando se haya decidido la perspectiva desde la cual se va a realizar el estudio, el primer paso incluye una especificación completa de los principales elementos del proyecto o programa: localización, calendario, grupos involucrados, vínculos con otros programas, etc Se puede distinguir entre los dos tipos básicos de programas ambientales públicos para los cuales se realizaran los análisis costo-beneficio: 

1. Proyectos Físicos que involucran la producción pública directa: las plantas publicas de tratamiento de desperdicios, proyectos de recuperación de playas, incineradores de desechos peligrosos, etc.

2. Programas de regulación que se proyectan para ejecutar las leyes y regulaciones ambientales, como los estándares para el control de la contaminación, opciones tecnológicas, practicas de eliminación de desperdicios, restricciones a los proyectos de urbanización, y otros programas.

Cuando se haya especificado el programa básico, el siguiente paso consiste en determinar los flujos relevantes de entradas y salidas. Si se proyecta construir una instalación para tratamiento de aguas de desperdicios, el personal de ingeniería estará en capacidad de suministrar una especificación física completa de la planta, junto con los insumos requeridos para construirlas y mantenerlas en funcionamiento. Los proyectos o programas con el ambiente, por lo general no duran un solo año, sino se extienden durante largos periodos.

El próximo paso consiste en asignar un valor a los flujos de entradas y salidas, es decir, medir costos y beneficios en términos monetarios. Esto no significa que se realicen en términos de los valores de mercado, debido a que en muchos casos se estarán tratando los efectos, especialmente en cuanto a los beneficios, que no están registrados en forma directa en los mercados. Tampoco implica que solamente los valores monetarios cuenten de manera fundamental. Esto significa que se necesita una métrica única con la cual se puedan interpretar todos los impactos de un proyecto, con el fin de compararlos entre sí, al igual que con otro tipo de actividades públicas. La relación costo-beneficio con frecuencia se utiliza en los debates públicos al describir los proyectos o programas ambientales. Pero la magnitud del programa eficiente no es el que proporciona la máxima relación costo beneficio. La relación costo-beneficio se puede utilizar para asegurar que, por lo menos, los beneficios excedan los costos, pero más halla de esto puede representar un engañoso indicador en la planeación del alcance apropiado de los programas públicos. El método de análisis beneficio/costo está basado en la relación de los beneficios a los costos asociada con un proyecto particular. El primer paso en un análisis B/C es determinar cuáles de los elementos son beneficios positivos, negativos y costos. Se pueden utilizar las siguientes descripciones que deben ser expresadas en términos monetarios.

Beneficios (B). Ventajas experimentadas por el propietario.

Beneficios negativos (BN). Desventajas para el propietario cuando el proyecto bajo consideración es implementado.

Costos (C). Gastos anticipados por construcción, operación, mantenimiento, etc., menos cualquier valor de salvamento. La relación Beneficio/costo esta representada por la relación  Ingresos Egresos En donde los Ingresos y los Egresos deben ser calculados utilizando el VPN o el CAUE, de acuerdo al flujo de caja; pero, en su defecto, una tasa un poco más baja, que se denomina "TASA SOCIAL" ; esta tasa es la que utilizan los gobiernos para evaluar proyectos.

El análisis de la relación B/C, toma valores mayores, menores o iguales a 1, lo que implica que:

• B/C > 1 implica que los ingresos son mayores que los egresos, entonces el proyecto es aconsejable.

• B/C = 1 implica que los ingresos son iguales que los egresos, entonces el proyecto es indiferente. 

• B/C < 1 implica que los ingresos son menores que los egresos, entonces el proyecto no es aconsejable.

Alternativas Esta metodología permite también evaluar dos alternativas de inversión de forma simultánea Al aplicar la relación Beneficio/Costo, es importante determinar las cantidades que constituyen los Ingresos llamados "Beneficios" y qué cantidades constituyen los Egresos llamados "Costos".

Por lo general, las grandes obras producen un beneficio al público, pero a su vez, produce también una perdida denominada "Desventaja", se puede tomar como ejemplo de esto la construcción de una represa hidroeléctrica, la cual produce un beneficio que es la generación de electricidad. La electricidad puede ser cuantificada en dinero; a su vez, se produce una pérdida, por la inundación de terrenos aptos para la agricultura y esa pérdida, también puede ser cuantificada en dinero.

Para que las decisiones tomadas sean correctas, cuando se utiliza la relación B/C es necesario aplicar en las cálculos la TIO.

Conclusiones

El método de la razón beneficio-costo se utiliza con frecuencia a fin de evaluar proyectos para las entidades gubernamentales, especialmente a nivel federal. El criterio de evaluación es el tamaño del número obtenido cuando los valores presentes, futuros o anuales de los beneficios estimados se dividen por los costos expresados en forma similar. Para alternativas múltiples es necesario un análisis incremental cuando las alternativas son mutuamente excluyentes, de la misma forma requerida para el método de la tasa de retorno.

República Bolivariana de Venezuela Universidad Nacional Experimental Politécnica

"Antonio José de Sucre" Vice-Rectorado Puerto Ordaz

Departamento de Ingeniería Industrial

Ingeniería Financiera Puerto Ordaz; Julio de 2007

Profesor Ing.

Andrés Eloy Blanco

Integrantes:

Javier Mayerling Quintero Victoria Rubio Maria

Autor:

Iván José Turmero Astros