Evaluación de la Descentralización Administrativa y Fiscal en el Perú (2002 – 2008)

RESUMEN EJECUTIVO

El presente trabajo analizará la descentralización1 administrativa y fiscal en el Perú desde el año 2002 hasta el año 2008. En aras de clarificar, explicar y evaluar sus diversos matices, se ha tomado en consideración aspectos normativos, y de política y gestión pública. En diversas ocasiones el Perú intentó implementar un proceso descentralizador; no obstante, fracasó en gran parte por motivos políticos. El último intento data del año 2002, cuando se realizó una modificación constitucional que dio paso a un modelo descentralizado. Desde aquella fecha se han emitido diversas normas y se han tomado múltiples medidas que han buscado consolidar el proceso.

El aspecto central de la descentralización administrativa se basa en la distribución de funciones respecto a las competencias de los Gobiernos Locales y Regionales. En Julio de 2002 se aprobó la Ley de Bases de la Descentralización, donde se estableció cuatro etapas del proceso; sin embargo, no se han cumplido dichas etapas. La peor derrota del proceso se dio en el referéndum del año 2005, donde 65% de los votantes rechazaron la conformación de regiones (etapa 2), lo que dejó al Estado frente a una gran presión política para entregar competencias sin poder alcanzar una nueva conformación territorial más eficiente. A lo largo del tiempo se han presentado diversos problemas, se han entregado funciones sin exigir nada a cambio por parte de las autoridades regionales y locales, existen algunas limitaciones en la distribución de las responsabilidades, lo que estaría generando duplicación de funciones. Se han presentado problemas de eficiencia y eficacia en el proceso, así como en su sostenibilidad. Aún es necesario realizar una distribución de recursos como personal del Gobierno Central hacia los otros niveles de Gobierno.

La descentralización fiscal se inicio con aprobación de la Ley de Descentralización Fiscal y su Reglamento. El proceso sería gradual y dependería del grado de funciones que asumirían los diferentes niveles de gobierno. La principal fuente de ingresos para muchos Gobiernos Regionales y Locales, sólo para inversión pública, ha sido el canon y las regalías por la explotación de recursos naturales. Los recursos para gasto corriente son asignaciones del Gobierno Central, los cuales son muy limitados y no toman en cuenta los niveles de pobreza o necesidades reales de la población. A pesar de las necesidades, se debe ser cuidadoso en la participación de estos niveles de Gobierno en la recaudación de impuestos, ya que no existe capacidad para realizar la recaudación, se perderían economías de escala y se generarían incentivos perversos para que los políticos no cobren impuestos en aras de obtener votos y/o popularidad. El endeudamiento también es otro caso de cuidado extremo, ya que existen considerables incentivos para acceder a créditos con el aval del Gobierno Central, lo que permitiría realizar muchas obras, pero existen muy limitadas opciones de que realicen los pagos debido a sus magros ingresos y al respaldo del Gobierno Central. Esto endeudaría al país y se podrían generar casos como los vividos en Argentina ó Brasil en los años 90. Se debería consolidar la conformación de regiones como paso previo a la delegación de más responsabilidades y derechos en este tema.

1 La Descentralización tiene diversas dimensiones, según la literatura se distinguen hasta cuatro partes, la administrativa, la fiscal, la política y la territorial.

I) Antecedentes de la descentralización en el Perú

En diferentes ocasiones el Perú intentó iniciar un proceso descentralizador que fracasó por diversos motivos. El intento más reciente se inició en el año 2000, durante la llamada transición democrática y se formalizó el 6 de Marzo de 2002, fecha en la que se aprobó la Ley 27680. Dicha ley modificaba totalmente el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política referido a la descentralización. En dicha modificación se estableció un modelo descentralizado basado en tres niveles de Gobierno que gozaban de autonomía política, administrativa y económica y donde los Gobiernos Regionales y Locales tenían la misma preponderancia, lo que implica una orientación hacia un gobierno basado en competencias.

II) Descentralización administrativa

El 17 de Julio de 2002 se aprobó la Ley de Bases de la Descentralización, Ley 27783, donde se estableció la forma en que se daría el proceso descentralizador, estableciendo principios, criterios, objetivos, entre otros. En ese sentido, se estableció 4 etapas que incluían: i) Un período preparatorio, donde se aprobarían una serie de normas y se ejecutarían acciones; ii) Primera Etapa, donde se instalarían los Gobiernos Locales y Regionales, entre otros; iii) Segunda Etapa, donde se conformarían las regiones; iv) Tercera Etapa, donde se transferirían competencias, salvo las de educación y salud e iv) Cuarta Etapa, donde se transferirían funciones en educación y salud.