Recursos regionales
El proceso de descentralización no sólo supone el traspaso de importantes atribuciones del Gobierno y del Estado Central a los Gobiernos y Estados Regionales. Supone también dotar a las regiones de recursos suficientes para su normal desenvolvimiento, pero, sobre todo, para que se impulsen hacia el desarrollo.
En general, debe hablarse de hasta tres tipos de recursos:
a) activos y recursos de capital de que hoy dispone y maneja el Estado Central, pero que se encuentran en las regiones; b) recursos presupuestales que siendo de carácter y destino regional, se vienen manejando desde Lima, y; c) transferencias crecientes que en el futuro vaya haciéndose desde el Estado Federal a las Regionales Federales.
Activos regionales
Constituyen activos de cada Región Federal los siguientes:
• Los bienes muebles e inmuebles que actualmente están bajo el control del Concejo Transitorio de Administración Regional –CTAR–.
• Los demás que, estando actualmente bajo control del Gobierno Central, a solicitud de las autoridades regionales sean transferidos a éstas.
• Las tierras eriazas no denunciadas ni en curso de explotación.
• Los bosques, minas, canteras, depósitos de recursos naturales y otros de este género que aún no han sido denunciados ni puestos en explotación.
• Las aguas de los ríos, lagos y nevados.
• La riqueza ictiológica marítima que no sea de altura, hasta el límite que por tal consideración fijen las autoridades correspondientes del Gobierno Federal.
• Las empresas estatales de ámbito estrictamente regional (en el caso de las hidroeléctricas, por ejemplo, sólo la fase de generación). Las regiones, a iniciativa de sus autoridades, decidirán su futuro. En el caso de ser privatizadas o cedidas en concesión, los ingresos que se obtenga pasarán a constituir activo de la región.
• Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos presupuestales regionales
Constituyen recursos presupuestales de las regiones:
• Los ingresos que se obtenga por tributos y tasas impositivas existentes, y los que sean creados en y para la región.
• La porción de los tributos que capte el Gobierno Federal y que corresponda a las regiones.
• Las transferencias directas que haga el Gobierno Federal durante el proceso de descentralización, y correspondientes a cada una de las actividades que paulatinamente vayan asumiendo las regiones.
• Otras transferencias específicas que pueda hacer en lo sucesivo el Gobierno Federal.
• Las transferencias correspondientes a la región en el Fondo de Compensación Regional.
• Las rentas que produzcan sus bienes no privatizados.
• Los derechos periódicos que se pacte con los nuevos propietarios o concesionarios de las empresas regionales privatizadas.
• Una parte del canon de explotación y transformación que pagan las empresas sujetas a ese régimen.
• Los recursos provenientes de operaciones de crédito interno.
• Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos municipales
El Estado Federal y los Estados Regionales deberán reestructurar sus activos y recursos presupuestales de modo que queden completamente descentralizados, con la mayor cesión de recursos posibles a los municipios del país.
Activos municipales
Constituyen activos de cada municipalidad los siguientes:
• Los bienes muebles e inmuebles que actualmente están bajo el control de las mismas.
• Todos aquellos que, a solicitud de los Concejos Municipales, sean transferidos a las municipalidades por el Gobierno Federal y el Gobierno Regional.
• Todos aquellos que, como parte del proceso de descentralización, vayan siendo transferidos por el Gobierno Federal y los Gobiernos Regionales.
• Las empresas estatales de ámbito estrictamente municipal (agua potable, generación y distribución eléctrica de ámbito provincial o distrital, etc.: y la empresa del Tren Eléctrico en Lima, por ejemplo, que necesariamente debe pasar a competencia del Distrito Federal).
• Las tierras eriazas, minas, canteras, bosques, etc., que estén bajo la jurisdicción de los distritos y provincias dentro del radio que, a partir de cada centro urbano, fije en cada caso el Congreso Regional (véase el gráfico aclaratorio que al respecto se presenta más adelante en el acápite "Recursos comunes").
• Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
• En el caso de la costa en particular, y en lo que corresponda en las demás zonas geográficas del Perú, los ríos y los territorios agrícolas de sus cuencas son activos provinciales y, en consecuencia, están bajo jurisdicción de las autoridades de éstas. De constituirse Juntas de Regantes, éstas necesariamente deben contar con representantes de toda la cuenca, sin excepción; y en la forma y proporción en que, en cada región, lo determinen coordinadamente las autoridades provinciales y las regionales competentes.
Recursos presupuestales municipales
Constituyen recursos presupuestales de las municipalidades:
• Los ingresos que se obtenga por tributos, contribuciones, arbitrios, licencias, tasas impositivas existentes, y los que sean creados en y para la municipalidad.
• La porción de los tributos que capte el Gobierno Regional y que corresponda a las municipalidades.
• Las transferencias directas que haga el Gobierno Federal durante el proceso de descentralización, y aquellas correspondientes a cada una de las actividades que paulatinamente vayan asumiendo las municipalidades.
• Otras transferencias específicas que puedan hacer en lo sucesivo el Gobierno Federal y el Gobierno Regional.
• Las transferencias correspondientes a las provincias y distritos en el Fondo de Compensación Provincial.
• Las rentas que produzcan sus bienes no privatizados.
• Los derechos periódicos que se pacte con los nuevos propietarios o concesionarios de las empresas municipales privatizadas.
• El canon o la parte del canon de explotación y transformación que pagan las empresas sujetas a ese régimen, y las que se establezcan en el futuro.
• Los recursos provenientes de operaciones de crédito interno.
• Los legados y donaciones que se hagan a su favor.
Recursos comunes
Actualmente, los distritos y provincias eminentemente rurales son geográficamente inmensos. Es lógico esperar que paulatinamente se vayan creando en ellos nuevos distritos. Entre tanto, la inmensa mayoría de los espacios rurales deben ser considerados como activos comunes, de allí la necesidad de establecer no sólo las competencias sino la modalidad como se distribuirán los beneficios a obtener con las nuevas inversiones.
La autoridad competente será la que obtenga los ingresos por autorizaciones, licencias, etc., salvo las autorizaciones y licencias de tipo urbano involucradas en cada proyecto que en tal virtud corresponden a los distritos.
La decisión del sistema para definir las competencias es una tarea que, en función de las características geográficas del territorio de cada región, deberán asumir los Congresos Regionales.
Definición de competencias sobre activos comunes
En términos generales, para definir la competencia sobre activos comunes puede pensarse en por lo menos dos sistemas complementarios y concurrentes. Ellos son:
• Criterio geográfico.
• Criterio económico.
En primera instancia se aplicaría el criterio geográfico. Y en segunda instancia, y sólo si modifica al criterio geográfico, el criterio económico.
Criterio geográfico
Puede aplicarse un criterio geográfico como el ya sugerido, mediante el cual, dentro de un determinado radio, medido a partir de la plaza principal (o un punto equivalente) de cada centro poblado, la competencia corresponde a la municipalidad distrital; del límite de éste a otro, a la autoridad provincial; y, de este último al límite geográfico del distrito, a la región.
Pueden presentarse por lo menos cinco casos distintos:
Caso I: Autorización corresponde a las autoridades distritales. El proyecto queda circunscrito dentro del círculo de competencia del distrito.
Caso II: Autorización corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto queda circunscrito dentro del círculo de competencia de la provincia.
Caso III: Autorización corresponde a las autoridades regionales. El proyecto queda circunscrito dentro del ámbito de competencia de la región.
Caso IV: Autorización corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto involucra ámbitos de competencia distrital y provincial.
Caso V: Autorización corresponde a las autoridades regionales. El proyecto involucra ámbitos de competencia provincial y regional.
En la práctica, sin embargo, también se darán otros casos como los siguientes: Caso VI: Autorización corresponde a las autoridades provinciales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o más distritos.
Caso VII: Autorización corresponde a las autoridades regionales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o más provincias.
Caso VIII: Autorización corresponde a las autoridades federales. El proyecto involucra jurisdicciones de dos o más regiones.
Criterio económico
Concurrente y alternativamente, y siempre que modifique la competencia surgida de la aplicación del criterio geográfico, se aplicaría el criterio económico. Éste estaría definido por el monto de la inversión a realizar en el proyecto. Así, a título de ejemplo:
Competencia Inversiones
Distrital: Menores a 500 mil dólares
Provincial: De 500 mil a menos de 5 millones de dólares. Regional: Entre 5 y menos de 1 000 millones de dólares. Federal: Mayores a 1 000 millones de dólares.
Sólo de la producción y de los excedentes (canon, impuestos, etc.) que genere la nueva inversión productiva es de donde el país puede obtener recursos para financiar la inversión social. A este respecto, la identidad que todos debemos internalizar es:
• Inversión productiva ––> inversión social
De allí que se sostiene que el desarrollo (que en gran parte significa empleo e inversión social), se sustenta en inversión productiva, dado que es la única que, al propio tiempo, garantiza plazas de trabajo estables e indefinidamente autosostenidas; y excedentes con los cuales solventar la inversión social.
Nadie tendrá más entusiasmo, más interés, ni lo hará mejor, en cada lugar, que quienes residen en él. Hay que crear las condiciones para que ello ocurra.
Pero, simultáneamente, porque ya no hay tiempo que perder, debe potenciarse la capacidad de manejo de cada vez mayores recursos, y la capacidad de desarrollar proyectos y adoptar decisiones de inversión.
De la misma manera que antes hablábamos de que el ejercicio democrático se aprende con la práctica, aquí debemos enfatizar en que también el manejo de los recursos y las decisiones de inversión se aprenden con el ejercicio, y sólo con él.
El efecto de esa descentralización potenciará a las regiones, provincias y distritos, en la medida que múltiples tipos de especialistas serán necesarios para asumir esas responsabilidades: ingenieros, arquitectos, calculistas, especialistas en presupuestos, ingenieros sanitarios, electricistas, etc. Los efectos directos serán económicos –en tanto crecerán los mercados regionales y locales–. Pero el asentamiento de todos esos tipos de especialistas habrá de contribuir, además, a elevar la calificación profesional promedio en todos los rincones del país.
Sin duda habrá de argumentarse que la multiplicación de unidades de proyectos de ingeniería en todo el país –para sólo hablar de eso aquí–, incrementará sensiblemente los costos que hoy, centralizadamente, se tiene por ese concepto. Por supuesto que los incrementará. Pero ése es uno de los costos que tendremos que pagar por descentralizar el país. ¿O alguien ha imaginado que tan anhelado objetivo nos habría de resultar gratuito?
Tendremos entonces que planteárnoslo de otra manera: ése habrá de ser uno de los tantos costos que tendrá que pagar el país por haber incurrido en el gravísimo error del centralismo. No obstante, y como se ha adelantado, sería absurdo considerar que la descentralización sólo habrá de significar costos, cuando inmensos serán los beneficios que, concurrentemente, habrá de proporcionar al país.
Identidad "inversión ––> beneficios"
Hay que crear las condiciones para que todas y cada una de las poblaciones del país aprendan a proyectar e invertir sus propios recursos y las transferencias que se les asigne; y se esmeren en atraer y concretar inversiones privadas: miles de pequeñas, en los distritos; cientos de grandes, en las provincias; y muchas muy grandes, en las regiones.
Sin embargo, esto último sólo será posible si en cada espacio –en cada distrito, en cada provincia, en cada región–, la población identifica e internaliza todas las formas de expresar la identidad que hemos mencionado antes:
• inversión productiva ––> inversión social
• inversión productiva ––> beneficios
• empleo, impuestos ––> beneficios = inversión social
En síntesis, se les ha retaceado hasta el extremo el sagrado principio de que cada pueblo tiene derecho a labrar su propio beneficio.
¿Cómo romper con ese estado de cosas? ¿Cómo quebrar ese nefasta y castrante inercia? ¿Cómo, en fin, establecer, afianzar y consolidar en todo el territorio peruano la identidad "inversión > beneficios"?
Según ya puede verse, los pueblos "sólo" tienen que arrancarle al Estado centralista el derecho a aplicar autónomamente tres políticas, y las tres necesariamente concurrentes:
• El derecho a promover inversiones en sus territorios;
• El derecho a captar directamente los excedentes sociales que generen la nuevas inversiones, reteniendo directamente lo que les corresponde, y;
• El derecho a proyectar y aplicar la inversión social de los ingresos captados.
Agresiva política de concesiones
La casi nula capacidad de inversión social existente en el país, y la previsiblemente escasa que habrá en el futuro inmediato e incluso mediato, obligan a pensar en la necesidad de promover agresivamente inversiones sociales, y específicamente viales, bajo la forma de concesiones.
Todos debemos entender la importancia estratégica extraordinaria que para el desarrollo tienen las comunicaciones físicas. Debemos internalizar la idea de que las comunicaciones viales tienen la primera y más absoluta prioridad entre las inversiones sociales. Incluso antes que educación y salud. Mas debemos explicarnos, porque el asunto es verdaderamente importante y espinoso, y lo último que quisiéramos es dar lugar a malas interpretaciones.
Como bien se sabe, y directamente relacionado con esa cifra, un elevadísimo número de centros educativos en el país, muchísimos en ubicación aislada y remota, tienen deplorable condición física, sin los más mínimos equipamientos educativos ni sanitarios, para no mencionar deportivos. Y, por inaudito que parezca, con profesores que atienden al propio tiempo a alumnos de diversos grados que, en múltiples casos extremos, están en la misma aula, bajo el mismo techo. Y todo ello como resultado, básicamente, de la ausencia de vías de comunicación.
En presencia de éstas, como en otros países del mundo, los alumnos de distintos centros poblados cercanos asistirían a un mismo colegio, más grande, mejor equipado, con mejores maestros, personal de apoyo, etc. Y otro tanto puede decirse de los centros de salud.
La integración vial es fundamental. Habrá de dar paso, necesariamente, al diseño y concretización de infraestructuras educativa y de salud más racionales, mejor implementadas y, necesariamente también, de mejor calidad. De allí, entre otras diversas razones, la indiscutible importancia estratégica del desarrollo vial.
Y por eso también, entonces, la necesidad imperiosa de otorgarle privilegiada atención. Mas ésta, vista la estrechez de capacidad de inversión pública, no podrá ser sino a través de un masivo sistema de concesiones privadas. Sí, todas las regiones, y todas las municipalidades provinciales y distritales, deberán licitar concesiones tanto para la construcción como para el mejoramiento de la red vial. Y, supletoriamente, deberán asumir directamente la responsabilidad en las vías que se considere de mayor importancia en cada espacio.
Crear mercados y proyectos rentables
Aun cuando el desarrollo se sustenta en inversión, y en inversión descentralizada en particular, nunca será suficiente recalcar que no basta con concretar inversiones. ¡Tienen que ser inversiones rentables!
Es decir, económica y societariamente rentables, o, si se prefiere, privada y socialmente rentables. Esto es, que satisfagan tanto los legítimos intereses de los inversionistas, y que generen adicionalmente excedentes de los que, también legítimamente, pueda usufructuar la comunidad: canon, impuestos, etc.
Al inversionista, con una tradición y experiencia social centenaria tras de sí, no hará falta pedirle que concrete proyectos rentables. Simplemente y llanamente, si los proyectos no son rentables –en el papel y antes de comenzar–, no los llevará a cabo. Y cada vez que se concrete un "no", estará dejándose de crear empleo y dejándose de crear impuestos.
La existencia de proyectos rentables supone siempre la existencia previa de mercados capaces de absorber la nueva producción o los nuevos servicios generados. Sin embargo, la deplorable pobreza del Perú representa, entre muchas otras cosas, precisa y lamentablemente, la carencia de mercados, más aún en las provincias, y más todavía en las más remotas.
Crear mercados –mercados internos–, es una obligación fundamental de cualquier política económica coherente e integral (mas no es en eso en lo que piensan nuestros gobernantes, ni la mayor parte de los economistas). Los nuevos proyectos que se pongan en ejecución en el país no pueden estar pensados en satisfacer sólo la demanda externa, que invariablemente se reduce siempre a productos primarios, sin transformación. Por esa vía –como lo han demostrado Roca y Simabuko–, nos mantendremos siempre pobres y, lo que es más, con recursos naturales cada vez más depredados.
Bien se sabe que no es posible crear grandes mercados de la noche a la mañana. Pero sí es posible, en cambio, desarrollar más rápidamente muchos pequeños mercados distritales, potenciar algunos medianos mercados provinciales, y dinamizar y hacer crecer a otros más grandes mercados regionales.
Pero a su turno, y para ello, resulta imprescindible transferir demanda – consumidores– hacia donde queremos desarrollar, potenciar o dinamizar mercados. De allí, por ejemplo, la importancia de:
• transferir a miles de funcionarios públicos de Lima a provincias;
• incrementar diferencialmente sueldos y salarios (públicos y privados), para que sean más altos fuera de Lima; no sólo para incrementar directamente el consumo en esos mercados, sino para alentar el reflujo migratorio, que una vez más acrecentaría el volumen de los mercados provincianos.
• alentar la inversión descentralizada, porque los nuevos trabajadores estables y los funcionarios de las nuevas empresas incrementan la demanda;
• facilitar que des centralizadamente se capte el canon y los impuestos, porque ello invariablemente dinamizaría las economías regionales y provinciales, y, entre otros;
• dejar que en cada espacio se decidan y proyecten las inversiones sociales locales, porque ello demandará afluencia de técnicos y profesionales fuera de Lima.
Recaudación autónoma
Resultará fundamental que, en el contexto del proceso de descentralización, los pueblos puedan recaudar autónomamente los excedentes sociales, tanto el canon como los impuestos, generados por las nuevas inversiones; y tanto los propios como los de otras instancias del nuevo aparato estatal descentralizado del país.
La recaudación autónoma y descentralizada, como está dicho, coadyuvará necesariamente a la dinamización de las economías locales. Mas tiene otro beneficio cuya importancia tampoco puede soslayarse.
En efecto, obligará a desarrollar pequeñas administraciones tributarias en cientos y miles de espacios del territorio. Y ello, en sí mismo, es también altamente beneficioso hasta en dos sentidos. Porque, en primer lugar, alentará el reflujo a provincias de técnicos en la materia, contribuyendo a elevar la calificación profesional promedio en provincias. Pero, además, en segundo lugar, y de hecho, contribuirá a incrementar la magnitud de cada pequeño mercado local.
¿Significará ello un incremento de los costos de recaudación? Por supuesto. Sin la más mínima duda. Pero téngase cuidado, se elevarán los costos absolutos. E incluso los costos relativos. Pero muy probablemente se incrementaría la recaudación neta –que es realmente lo que debe buscarse–. Veámoslo.
Los costos absolutos se incrementarán en tanto habrá más funcionarios y dependencias de recaudación. No obstante, y sin mayor estímulo especial de por medio, es absolutamente comprensible que la recaudación bruta y neta habrá de incrementarse más que el incremento de los costos correspondientes. La recaudación descentralizada será más eficiente y más barata.
¿Por qué habrá de incrementarse la recaudación? Pues previsible y comprensiblemente por varias razones: a) porque habrá más funcionarios recaudadores, más y mejor distribuidos en el territorio del país; b) porque habrá más autoridades interesadas en el incremento de la recaudación, y; c) porque la población estará directamente interesada en concretar el mismo objetivo. Unos y otros tendrán conciencia de que de ello depende que se haga mayor o menor inversión social.
Solidaridad y redistribución
El titánico reto del desarrollo del Perú no podrá ser solamente una resultante de múltiples esfuerzos aislados. Necesariamente tiene que ser el resultado de esfuerzos concurrentes y complementarios, que recíprocamente potencien el esfuerzo que habrá de desplegarse en cada uno y todos los rincones del territorio.
Será imprescindible diseñar un esquema en el que se plasmen tanto la mutua solidaridad como un permanente proceso de redistribución. Tanto porque un sistema solidario afianzará el sentimiento de unidad en todo el país. Cuanto porque un sistema redistributivo permitirá que los excedentes obtenidos mañana en un espacio, potencien luego el desarrollo de otras áreas cuyos excedentes, más tarde, repotenciarán a su vez a las áreas de donde vino el apoyo inicial.
Una manera en que se plasmen ambos principios sería, por ejemplo, que de todo cuanto recaude un espacio determinado, una parte sea para disposición propia y otra de aporte el Fondo de Compensación correspondiente. Así, en el caso de los distritos, una parte de cuanto recaudarían sería para el Fondo de Compensación Distrital de la provincia a que pertenecen. Igual criterio se daría en el caso de las provincias, que en tal caso aportarían al Fondo de Compensación Provincial de la Región a la que pertenecen. Y, a su turno, las regiones contribuirían con el Fondo de Compensación Regional, al que lógicamente también aportaría el presupuesto del Gobierno Federal.
Hoy el único mecanismo de compensación existente es el que se concreta a través de las transferencias del Gobierno Central a 1 819 distritos del país. Mas no se conoce cómo ha sido diseñado. Lo cierto es que, a través de él, los distritos del departamento de Lima reciben más transferencias que todos los de otros diez departamentos del país juntos.
Todo indica que, si se han combinado y sopesado varios criterios, aquel al que más peso específico se le ha dado es al de "población". Así las cosas, de hecho, se sigue alentando el crecimiento poblacional de la capital, por cierto en detrimento del resto del país. Y ello, por decir lo menos, es absurdo. Ese absurdo sólo es consistente con el ancestral criterio de clientelismo político que viene prevaleciendo en el Perú, y que es impostergable erradicar.
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