En la primera etapa predomino la estabilidad de precios, mejoraron las cuentas externas y se produjo un significativo crecimiento económico, en la segunda, hicieron eclosión todas las contradicciones del Pacto Social, y se caracterizo por la inestabilidad y una acelerada inflación.
El inicio como dijimos poseía aspectos muy favorables. Durante 1973, las exportaciones del agro crecieron un 86%, incentivadas por un alza en los precios de la carne y los cereales en el mercado mundial, y una cosecha record de granos.
Los éxitos del plan fueron evidenciados también en la contención del proceso inflacionario. La demanda se había elevado, el gasto publico aumento de manera acelerada, la suba de salarios también alcanzaban a los trabajadores de estado y esto retraía el desempleo.
Si bien se reforzó la presión tributaria y se instrumentaron nuevos impuestos como el IVA, el financiamiento de los nuevos gastos resultaba insuficiente. A partir de 1973 el gasto público corriente llego a contraerse. Un primer llamado de atención provino del exterior con el alza internacional de los precios del petróleo.
Uno de los aspectos que jaqueaba al Pacto Social era el alto grado de conflictividad obrera existente.
Los cimientos dela acuerdo comenzaron a socavarse, mientras crecía el desabastecimiento de productos esenciales, en realidad, no era que no estaban en el mercado, sino que el progresivo incremento de los costos alentaba a comerciarlos en un mercado negro.
El fallecimiento de Perón en julio de 1974, esto llevo a la presidencia a Isabel Perón, quien pocos meses después de asumir decidió el desplazamiento de Gelbard.
En este periodo aparecían como principales problemas las dificultades en la balanza de pagos, agravadas por el alza de los precios del petróleo, y las disputas con el movimiento obrero.
En octubre de 1974, la presidencia anuncia la argentinización de las bocas de expendio de combustibles pertenecientes a Shell y a Esso; La anulación de los contratos para la provisión de equipos telefónicos a ENTEL por parte de Siemens e ITT y la nacionalización de cinco bancos adquiridos por el capital extranjero durante el anterior gobierno militar.
El panorama internacional comenzaba a traer problemas y los premios en las importaciones crecían en forma sostenida.
La recesión que experimentaban las economías de los principales socios comerciales de la Argentina, hizo que redujeran su demanda de importaciones y comenzaran a poner trabas a las compras externas (se destaco en este período la prohibición de carnes que impulso el CEE). Las consecuencias fueron la aparición de un pronunciado déficit en la balanza comercial y una drástica disminución de las reservas internacionales.
Los conflictos recrudecieron entre mayo y junio de 1975, cuando se debía abrir una nueva instancia de negociación salarial. Como medida preparatoria Isabel Perón autorizo el inicio del dialogo con los sindicatos a principios del año 1975. Finalmente llego el mes de mayo y las negociaciones entre el gobierno y los sindicatos se iniciaron en un clima áspero. Muchos sindicatos obtuvieron incrementos del 100% y en equipo económico no hubo reacciones. Pero el 2 de junio, Gómez Morales fue desplazado del ministerio de economía por recomendación de López Rega, ocupando su lugar Celestino Rodrigo.
Tomando en cuenta la distorsión que se había producido en la estructura de precios relativos, el nuevo ministro trato de sincerar las variables macroeconómicas de una manera repentina, comenzando con una devaluación del 160% para el tipo de cambio comercial y del 100% para el financiero.
El objetivo del programa, que paso a la historia como el Rodrigazo, era tratar de combatir la aceleración inflacionaria, pero no se proponía avanzar sobre una transformación de las estructuras productivas. De allí que se atacara la inflación como un fenómeno puramente monetario y fiscal, un acontecimiento autónomo y sin vinculo con otros aspectos de la economía.
El circulo vicioso se completo con la ruptura entre el gobierno y su tradicional base política, cuando el 29 de junio la presidenta resolvió anular los convenios laborales que habían sido acordados en los meses precedentes, al tiempo que reducía los aumentos saláriales del 100% al 50%. En respuesta a estas decisiones los sindicatos provocaron el alejamiento de López Rega y la renuncia de Rodrigo, y tras un breve interregno, bajo la conducción de Pedro Bananni, se hizo cargo del ministerio de economía Antonio Cafiero.
Se afirmado que el Rodrigazo represento un cambio del modelo económico, anticipándose de ese modo a la dictadura militar. Esta afirmación parece razonable, por que fue un ajuste significativo y un verdadero shock económico que quedo grabado en la conciencia de los argentinos.
Allí cambiaria radicalmente el modo de acumulación, se desindustralizaría el país, se incrementaría notablemente el endeudamiento externo y prevalecería por décadas un modelo Rentístico – Financiero.
Cafiero por su parte, ni bien asumió, intento frenar el proceso inflacionario, que volvía a dispararse, aplicando un mecanismo de indexación de precios y salarios sin mucha efectividad. Mientras tanto, implemento un sistema de mini devaluaciones que pretendía evitar el retaso cambiario. El ministro trato de mejorar también la posición del balance de pagos gestionando créditos externos. Finalmente, y ya sin Cafiero que había renunciado, el gobierno de Isabel Perón intento sobrevivir a las presiones militares, los conflictos sociales y la violencia terrorista, con la aplicación de un plan de estabilización a medida de los diseñados por el FMI, a partir del cual se obtendría un préstamo stand by, y que permitiría aliviar la dura situación económica. Este programa contemplaba una nueva devaluación, el fin del control de precios y límites para los incrementos saláriales; pero la situación política de la presidenta le era profundamente adversa.
El gobierno de Isabel renunció a la actitud de cooperación con el Brasil, pero firmó un acuerdo nuclear con Alemania en 1975, lo que causo una agudización en las actuales controversias con los estados unidos. Este escenario presentaba para la Argentina la oportunidad de acceder a la posición de líder Sudamericano, no obstante este integro de reorientación fracasó, ya que el canciller Alberto Vignes procuró convencer al secretario Kissinger que estimulara las inversiones norteamericanas en el país, propuesta que no solo ignoro, sino que además viajo a Brasil, donde firmo en 1976 un memorando de entendimiento. A partir es ese suceso la chancillería brasileña endureció su posición frente al gobierno Argentino y no lo permitió participar en las decisiones de Itaipú.
Fin del Gobierno de Isabel – Golpe Militar de 1976
A partir de noviembre de 1975, las operaciones anti-subversivas alcanzaban una escala hasta entonces desconocida, los militares pasaron a ocupar el centro de la escena política. El 9 de diciembre, Álvaro Alzogaray, influyente entre las FFAA, pidió paciencia a los militares por un tiempo.
En Nochebuena, Videla, exhortó a los civiles a buscar una salida política negociada para solucionar los problemas del país. Comenzaban los últimos noventa días del gobierno de Isabel.
Al comenzar el nuevo año, Isabel, emprendió una drástica reorganización de su gabinete, en la cual desplazo a los ministros ligados al sindicalismo y a los peronismo dispuestos al dialogo y la concertación (figuras mas conservadoras retomaron sus posiciones en el gabinete).
Puestos clave pasaron a ser ocupados por personas de confianza de la cúpula militar, por ejemplo, el puesto de Jefe de Policía Militar, ocupado por el Gral. Albano E. Haruineguy.
Si bien los sindicalistas reaccionaron negativamente frente a medidas económicas que apuntaban al deterioro del salario real, no se lanzaron a confrontar con el gobierno, comprendiendo la inminencia del golpe militar.
Los sectores económicos más poderosos no respondieron positivamente a las medidas del gabinete, y a mediados de febrero, la sociedad Argentina asistió a un paro general de veinticuatro horas llevado a cabo por los empresarios.
Desde fines de febrero, varios partidos ensayaron caminos alternativos par evitar el golpe militar, con la intención de desplazar a la presidenta por caminos institucionales. Los partidos provinciales plantearon la necesidad de iniciar un juicio político a Isabel Perón. La segunda alternativa presentada por la UCR promovía la reunión de la Asamblea Legislativa para declarar la inhabilidad de la presidenta. La tercera opción fue impulsada por varios partidos (PJ, UCR, PC y PD entre otros) y trataba de un acuerdo pluripartidista para concretar un programa económico-social de emergencia.
La embajada de los EEUU sabía que el golpe militar sería sangriento (al menos con un mes de anticipación) la misma compartía la idea de reemplazar a la titular del poder ejecutivo.
Cuando el golpe fue inminente Hill (embajador de los EEUU) manifestó que los EEUU reconocerían cualquier gobierno que reuniera los requisitos necesarios. Ni el derrocamiento de un gobierno elegido democráticamente ni la inminencia de un baño de sangre parecieron constituir obstáculos para que Washington anticipara su respaldo a los golpistas.
La rama política del peronismo aguardó el golpe con resignación y cuando la madrugada del 24 de marzo, los militares derrocaron al gobierno Justicialista la Casa Rosada estaba vacía.
Anexo Ley 20.545
Emisor: PODER LEGISLATIVO NACIONAL (P.L.N.)
Sumario: Protección de la producción nacional – Restricción a la importación de productos.
Fecha de Sanción: 24/10/1973
Fecha de Promulgación: 11/11/1973
Publicado en: Boletín Oficial 22/11/1973 – ADLA 1973 – D, 3653
Art. 2º — La protección se implementará a través de: a) La Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI); b) La Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE); c) La fijación de los derechos de importación y exportación; d) La fijación de precios oficiales mínimos para importaciones y de precios índices, fijos o mínimos, reembolsos, reintegros y drawback para exportaciones; e) El establecimiento de restricciones cuantitativas o cualitativas a la importación y exportación. Art. 3º — Facúltase al Poder Ejecutivo a efectuar la modificación general de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI), pudiendo delegar el ejercicio de dichas facultades en los ministerios correspondientes, conforme a los siguientes criterios: a) Elevación de los derechos de importación que graven la introducción de bienes suntuarios o no indispensables para el desarrollo socioeconómico del país. Estos derechos podrán ser complementados con medidas que desalienten la fabricación local y/o la comercialización de esos bienes, salvo que sean de producción artesanal-regional o destinados a la exportación; b) Fijación de derechos de importación que otorguen adecuada protección a la fabricación de bienes de interés para el país. La base para fijar el tipo impositivo del derecho aplicable será el cálculo técnico de la protección efectiva que el bien específico requiera, teniendo en cuenta su grado de competencia con los restantes bienes protegidos, los requerimientos socioeconómicos del país y las metas de planificación, procurándose la atenuación de los desequilibrios de protección efectiva vigentes, en particular aquellos que afectan a las empresas de capital nacional. En casos especiales, cuando la producción nacional de insumos esenciales para la actividad industrial no cubra adecuadamente las necesidades del mercado interno, podrá recurrirse a la utilización de licencias arancelarias, mientras dure esa incapacidad de abastecimiento y siempre que la importación de dichos bienes no genere dificultades para la colocación de la producción nacional y/o comprometa las posibilidades de expansión de la oferta local; c) Suspensión de las importaciones correspondientes a los bienes enunciados en los incs. a) y b), cuando existan dificultades de balanza de pagos o el mantenimiento del nivel de actividad interno lo requiera; d) Definición de los bienes cuya protección se disponga conforme a los incisos precedentes, agrupándolos en posiciones arancelarias de acuerdo con las normas técnicas y aclaratorias vigentes para la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI). Las posiciones arancelarias correspondientes a bienes no especificados o no definidos tributarán como mínimo, derechos similares a los más elevados de la posición afín, salvo que la importación se efectúe mediante el trámite de la pertinente licencia arancelaria y/o con comprobación de destino, conforme con las normas que el Poder Ejecutivo dicte al efecto; e) Inclusión en la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) de los precios oficiales mínimos de importación aplicables en correspondencia con la respectiva posición arancelaria, aclarándose si dicho precio sólo afecta a determinados bienes de la posición. Los derechos de importación que se fijen en virtud de lo dispuesto en el presente artículo no podrán exceder el triple del más alto derecho actualmente existente en la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI). El Poder Ejecutivo reglamentará el establecimiento y otorgamiento de las licencias arancelarias que autorizan los incs. b) y d) las que serán intransferibles y estarán sujetas a comprobación de destino. A fin de cada trimestre calendario el Poder Ejecutivo deberá informar al Honorable Congreso de la Nación del uso de las facultades conferidas. Art. 4º — A partir de la publicación de esta ley en el Boletín Oficial, el Poder Ejecutivo no podrá establecer normas que autoricen importaciones sujetas a desgravaciones de derechos de importación o con reducción de dichos derechos, rigiendo por lo tanto, en todo el territorio de la Nación, la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) como régimen único de importaciones, inclusive para aquellas importaciones destinadas a, o realizadas por la Administración Pública nacional, centralizada o descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, administraciones públicas provinciales, centralizadas o descentralizadas, entidades, corporaciones y empresas provinciales y municipios. A partir de la publicación de esta ley en el Boletín Oficial, quedan derogadas todas aquellas normas generales que autorizan importaciones sujetas a desgravaciones de derechos de importación o con reducción de dichos derechos, inclusive aquéllas contenidas en regímenes promocionales, sectoriales, regionales o especiales de cualquier índole. Tal derogación no deberá afectar la ejecución de obras que hayan tenido principio de ejecución y comprendidas en regímenes de promoción regional, sectorial o especial de cualquier índole. A tal efecto el Poder Ejecutivo concertará con las autoridades provinciales el ejercicio de las facultades constitucionales concurrentes. En un lapso no superior a noventa (90) días, el Poder Ejecutivo, con el asesoramiento previo de los organismos técnicos competentes, procederá a analizar los decretos, resoluciones o autorizaciones específicas dictados con anterioridad a esta ley por aplicación de las normas generales que se derogan por este artículo, para determinar los planes industriales o sus ampliaciones que no hayan tenido principio de ejecución total o parcial, pudiendo en estos casos, sin afectar derechos adquiridos, suspender los beneficios de exención de derechos de importación. Cuando esos planes industriales hayan tenido principio de ejecución total o parcial, el Poder Ejecutivo podrá convenir con los beneficiarios el reemplazo de las desgravaciones o reducciones de derechos de importación por otros beneficios compensatorios. El Poder Ejecutivo reglamentará el otorgamiento de licencias arancelarias para la importación de bienes que sean imprescindibles para el cumplimiento de los planes de producción de las empresas industriales acogidas a dichos regímenes, conforme a las pautas establecidas en el art. 3º, inc. b). El otorgamiento de estas licencias podrá realizarse hasta la fecha de publicación del reajuste de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) a que hace referencia el art. 11, pero en ningún caso con posterioridad al 31 de diciembre de 1973, y la validez de dichas licencias para la nacionalización de los bienes, será de 360 días para los bienes de capital, y de 180 días para los bienes semidurables, a contar desde la fecha del otorgamiento de la licencia arancelaria. Art. 5º — Lo dispuesto en el artículo anterior no será de aplicación respecto a las siguientes importaciones: a) A áreas, puertos, zonas o depósitos francos; b) De mercaderías negociadas en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC); c) De mercaderías negociadas en el Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), en la medida en que pudiera excederse la tarifa máxima acordada; d) De mercaderías negociadas en el marco de cualquier otro acuerdo comercial o convenio internacional; e) Importaciones diplomáticas; f) Equipajes e incidencias de viaje; g) Pacotilla; h) Encomiendas a particulares sin carácter comercial; i) Muestras comerciales; j) Mercaderías que se despachen por posiciones de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) que tengan previsto un tratamiento en ella de liberación, exención o reducción de derechos, a los cuales será de aplicación lo establecido en el art. 3º; k) Mercaderías que se reimporten o reingresen; l) Aparatos, instrumental y sus repuestos, para la recuperación, rehabilitación y conservación de la salud pública, siempre y cuando no existan bienes producidos por la industria nacional y cuya importación se efectúe por entidades mutuales y obras sociales reconocidas como tales; ll) La importación de los materiales y bienes de capital de uso naval que sean destinados a la construcción, transformación, modificación, reparación y abastecimiento de embarcaciones, así como a la de materiales, herramientas, maquinarias y elementos para el equipamiento de astilleros y talleres navales que no produzca la industria nacional, continuando vigente su régimen actual hasta tanto se establezca el que lo reemplace; m) Plantas motrices, equipos, aparatos, instrumentos, accesorios, materiales, repuestos, fluidos de consumo a bordo, para la fabricación, reparación y mantenimiento de aeronaves, herramientas y equipos de diseño exclusivo para la fabricación y mantenimiento de aeronaves, equipos y aparatos terrestres y sus repuestos para el apoyo a la aeronavegación, siempre y cuando la industria nacional no esté en condiciones de proveerlos, continuando vigente su régimen actual hasta tanto se establezca el que lo reemplace; n) La importación de bienes de capital y materiales de todo tipo destinados a la construcción, transformación, modificación, reparación y abastecimiento de las fuerzas de defensa y seguridad de la Nación, así como a las industrias de ellas dependientes, siempre y cuando la industria nacional no esté en condiciones de proveerlos en la especialidad requerida y continuando vigente su régimen actual hasta tanto se establezca el que lo reemplace. Art. 6º — Facúltase al Poder Ejecutivo a efectuar la modificación general de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE), pudiendo delegar el ejercicio de facultades en los ministerios correspondientes, conforme a los siguientes criterios: a) Liberación, exención o reducción de derechos de exportación para aquellos bienes prescindibles en el mercado interno o cuya producción presente excedentes exportables a los que se desee facilitar el acceso a mercados externos; b) Fijación o elevación de derechos de exportación para aquellos bienes excluidos del inc. a), teniendo especialmente en cuenta la regulación de los requerimientos del mercado interno, la recaudación fiscal y las posibilidades de su colocación en el mercado internacional. Los derechos que se establezcan por aplicación del presente inciso no podrán exceder el triple del derecho de exportación más elevado actualmente existente; c) Suspensión de exportación para bienes determinados cuya producción resulte insuficiente para el mercado interno, o cuyo abastecimiento resulte amenazado por causas previsibles, o cuya escasez pueda afectar el nivel de costos internos, en especial el de vida; d) Definición de los bienes de exportación agrupándolos en posiciones de acuerdo a las normas técnicas y aclaratorias vigentes para la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE); e) Inclusión en la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE) de los precios índices FOB de exportación, fijos o mínimos, para bienes de exportación no prohibida que los tengan asignados o a los cuales se les asignen, y de los reintegros, reembolsos y "drawback" a la exportación de aquellos bienes cuya exportación se encuentre promocionada o se promocione de tal modo. En todos los casos indicados en los incisos precedentes los derechos de exportación se fijarán y la suspensión de exportaciones se establecerá sobre las bases de los cálculos técnicos que realicen los organismos competentes para fijar, elevar, reducir, eximir, liberar o suspender dichos derechos o establecer y levantar la prohibición de exportar, debiendo informar a fin de cada trimestre calendario al Honorable Congreso de la Nación. Art. 7º — Los precios oficiales CIF mínimos de importación se fijarán teniendo en cuenta la situación del sector o rama industrial que se abastece, su relación con el contexto socioeconómico del país, la existencia de producción nacional sustitutiva o competitiva y la cobertura oligo o monopólica, de capital nacional o externo, de dicho sector o rama. Para la fijación de precios oficiales CIF mínimos, se utilizarán las siguientes pautas: a) Precio de mercado interno de otros países productores o exportadores, adicionando lo que corresponda por tasas, derechos, seguro y flete hasta puerto argentino; b) Cotización internacional del producto o similares, adicionando lo que corresponda por tasas, derechos, seguro y flete hasta puerto argentino; c) Precio determinado a partir del costo de los factores de producción para el bien de que se trate o sus similares. Art. 8º — Los precios índices FOB de exportación, fijos o mínimos, se fijarán teniendo en cuenta las condiciones vigentes en los mercados externos destinatarios de las exportaciones. Los reintegros y reembolsos se fijarán de acuerdo con las normas respectivas pero tomándose, asimismo, debidamente en consideración la necesidad de compensar la distorsión de costos internos de cada sector industrial para equiparar sus precios finales con los que rijan en los mercados externos, teniendo en cuenta el ingreso neto de divisas que dichas exportaciones producirán y promocionando especialmente la exportación de productos fabricados por empresas de capital nacional, con tecnología local. Art. 9º — El Poder Ejecutivo reglamentará la fijación de precios, reembolsos y reintegros a que se refieren los arts. 7º y 8º, reemplazando las reglamentaciones vigentes. Queda facultado el Poder Ejecutivo para fijar dichos precios, reembolsos y reintegros, así como para reajustarlos o suprimirlos ante cualquier modificación en las condiciones del mercado interno o de los mercados externos, pudiendo delegar estas facultades en los ministerios correspondientes. Art. 10. — Cuando deban establecerse restricciones cuantitativas a la importación o exportación, el Poder Ejecutivo podrá asignar contingentes o cupos máximos para cada rama o sector industrial teniendo en cuenta las prioridades que se establezcan, los requerimientos de dichas ramas o sectores y la cobertura oligo o monopólica, de capital nacional o externo de los mismos. El Poder Ejecutivo dará debida cuenta al Honorable Congreso de la Nación de esta situación y de las causas que, a su criterio, las justifican, dentro de los 30 días de resuelta la medida. Asignados los cupos máximos, queda facultado el Poder Ejecutivo a delegar en los organismos técnicos competentes el otorgamiento de las licencias previas de importación o exportación, conforme a la reglamentación que el mismo dicte al efecto. Para el otorgamiento de los certificados correspondientes tendrán prioridad absoluta las empresas de capital nacional. Asimismo queda facultado el Poder Ejecutivo a efectuar aperturas de partidas en la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI), con exención de derechos de importación o reducción de los mismos, para la introducción al país de bienes esenciales para el abastecimiento y salud de la población, siempre que dichas importaciones se realicen directamente por organismos estatales y dentro de cupos que no afecten el desenvolvimiento futuro de los productores nacionales de dichos bienes. Art. 11. — El Poder Ejecutivo efectuará los reajustes de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) y de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE) y dictará la reglamentación mencionada en los arts. 9º y 10º antes del 31 de diciembre de 1973. El Poder Ejecutivo procederá, en lo sucesivo, a los reajustes de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Importación (NADI) y de la Nomenclatura Arancelaria y de Derechos de Exportación (NADE) teniendo en cuenta los criterios y pautas establecidos en los artículos precedentes, debiendo informar al fin de cada trimestre calendario al Honorable Congreso de la Nación. Art. 12. — La aplicación de esta ley se hará con la participación, en cada nivel jerárquico, de comisiones asesoras que durarán dos años en sus funciones y que estarán integradas en un tercio por representantes de las reparticiones oficiales competentes, en un tercio por representantes de las entidades centrales de las empresas industriales de capital nacional, y en un tercio por representantes de la Confederación General del Trabajo. Todas las negociaciones comerciales internacionales se realizarán con la participación de dichas comisiones, requiriéndose la opinión de las mismas antes de celebrar acuerdos de complementación y disponer la inclusión de mercaderías en las listas nacional, común y especiales de ventajas no extensivas previstas en el régimen de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), como, asimismo, en las negociaciones que pudieran realizarse en el marco del Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En dichas negociaciones deberá procurarse una adecuada reciprocidad para la producción industrial argentina, especialmente la de tecnología local. Art. 13. — Comuníquese, etc. |
Periodo 1976-1983
Marco internacional:
La suba de los precios del petróleo en los años 70` tuvo trascendentes consecuencias para la economía mundial y el funcionamiento del sistema financiero internacional. La duplicación de las reservas monetarias mundiales como resultado del aumento del circulante de dólares, cubrió la demanda internacional de liquidez producida por la inflación mundial y la crisis petrolera. El avance de la OPEP, tomando un papel protagónico, y los países tercer mundistas cobraron importancia ya que requirieron créditos a bajas tasas de interés que eran ofrecidas por la Banca Internacional.
A mediados de la década de 1970 se propagaron políticas proteccionistas, sobre todo en los países industrializados y a través de la ampliación de barreras paraarancelarias como acuerdos bilaterales para eliminar la competencia desleal y tratados que limitaban las exportaciones de los países intervinientes.
El endeudamiento de los países en desarrollo de este periodo, facilitado por la disponibilidad de liquidez internacional y transnacionalización de las instituciones bancarias, hizo que el mercado de préstamos internacionales se hiciera cada vez más competitivo y la demanda de estos créditos por parte de los países emergentes creció vertiginosamente. Sobre esta base, América Latina resultó la región hacia donde se dirigió la mayor parte del crédito pudiendo mencionarse que entre Argentina, Brasil y México recibieron el 80% de los préstamos.
La deuda externa de América Latina aumentó vorazmente entre los años 70 y principio de los 80. Para 1970, la deuda global de la región había trepado a 20.900 millones de dólares, es decir que había sufrido un aumento del 290% de los 7.200 millones que registraba en 1960. En 1980 se debían 243.000 millones de dólares lo cual significaba un alza del 1.162% con respecto a 1970. Por otra parte, este acelerado incremento del endeudamiento internacional también produjo un importante aumento en los pagos de los servicios del mismo, que pasaron de 12.000 millones de dólares en 1975 a 54.000 millones en 1982.
Los efectos de este proceso de endeudamiento fueron, en todo caso, fuertemente negativos para los países de la región. En la mayoría de ellos se detuvo por completo el crecimiento económico después de la crisis, dando por resultado lo que llegó a denominarse la "década perdida" en los años 80.
En síntesis, el fuerte endeudamiento de la región a tasas del mercado libre durante los años "70 y principio de los "80 torno a la región más vulnerable a los cambios en la coyuntura económica y financiera internacional. Luego de la crisis, las modalidades de los ajustes en cada países quedaron sujetas a los dictados de los acreedores, los cuales tuvieron la oportunidad de forzar a los latinoamericanos a reprogramar las deudas en función de una reforma estructural que abriera aun más la economías y redujeran el papel del Estado.
Las leyes de inversión extranjera entre 1976-1983
La política económica del régimen militar instaurado en marzo de 1976 significó una alteración profunda de los patrones que, hasta allí, con sus distintas especificidades, caracterizaron a las gestiones económicas precedentes. Sus peculiaridades, la intensidad del poder político con que se implementó, la naturaleza de las transformaciones procuradas y, fundamentalmente, sus connotaciones que trascienden el marco de lo "económico" a punto de convertirla en un programa de Reestructuración integral de la propia organización social, configuran diferencias básicas y sustantivas respecto de las políticas económicas aplicadas. Históricamente en el país aun aquellas que fueron instrumentadas bajo otros regímenes militares.
La liberalización generalizada de los mercados – particularmente el financiero- y la apertura económica al exterior constituyen, en dicho marco, los elementos centrales de tal política que, en síntesis, procuraba modificar radicalmente la estructura económica del país, su base social de sustentación y su inserción en la división internacional del trabajo.
El designado ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, sintetizaba los objetivos centrales de su plan económico en las siguientes palabras: "1) Lograr el saneamiento monetario y financiero indispensable, como base para la modernización y expansión del aparato productivo del país, en todos sus sectores, lo que garantizará un crecimiento no inflacionario de la economía; 2) acelerar la tasa de crecimiento económico y 3) Alcanzar una razonable distribución del ingreso, preservando el nivel de los salarios, en la medida adecuada a la productividad de la economía".
Sobre la base de tales objetivos la contención de la inflación pasó a ser considerada como "la prioridad en el corto plazo". La primera fase de ajuste y de recomposición de la estructura de precios relativos de la economía reconoce tres acciones tendientes al "sinceramiento" de precios: 1) El congelamiento salarial por tres meses 2) Eliminación del sistema de control de precios 3) Incremento en el tipo de cambio.
Hacia mediados de 1976, cuando se consideraban superadas las "distorsiones más serias" de la estructura de precios relativos, se inicio la segunda fase, orientada a superar las condiciones recesivas bajo las que se desenvolvía la economía privilegiando la inversión como "factor de impulso".
Fue intención del gobierno desde un principio brindar condiciones favorables al capital extranjero. Como parte del plan anunciado en los primeros días de abril de 1976, se contemplaba la derogación de la Ley 20.557 de Inversiones Extranjeras (sancionada en 1973) y su reemplazo por otro régimen que restringiera al mínimo las áreas prohibidas a las inversiones extranjeras y asegurara un tratamiento equitativo con el que recibían los capitales de origen nacional. Tales normas se convirtieron luego en un instrumento de negociación clave en el momento en que el gobierno buscó nuevos préstamos en el exterior y la "reestructuración" de la deuda externa. Así lo reconoció el Ministro de Economía en ocasión de iniciar gestiones ante el Fondo Monetario Internacional, subrayando que el gobierno aún debía sobrellevar un problema de credibilidad y confianza en el nuevo rumbo económico
La Comisión de Asesoramiento Legislativo manifestó pocas discrepancias con el proyecto de Ley sobre Inversiones Extranjeras enviado por el Ministerio de Economía. Las diferencias se centraron en las normas referentes a las condiciones para remesar al exterior regalías y para el acceso al crédito interno por parte de empresas extranjeras. Los argumentos oficiales en favor de la sanción de la ley enfatizaban la experiencia de las décadas precedentes, en las cuales las etapas de acelerado crecimiento y de mayor estabilidad económica relativa coincidieron con las de mayor afluencia de capitales extranjeros -especialmente, durante el período desarrollista. Se interpretaba, asimismo, que la estructura tradicional de las importaciones argentinas (mayoritariamente compuestas por productos intermedios) prometía un amplio campo para la utilización de dichas inversiones en la consolidación del proceso de sustitución de importaciones. En ese marco, se reservaba al Estado la inversión en obras de infraestructura y de transporte, y se propiciaba la inversión privada en el ámbito de las industrias básicas.
La ley que se sanciona es la Nª 21382, en la que se redactan los siguientes artículos en los cuales se pone de manifiesto la ideología del Proceso y su relación con las inversiones extranjeras.
Artículo 1º.- Los inversores extranjeros que inviertan capitales en el país en cualquiera de las formas establecidas en el Artículo 3º destinados a la promoción de actividades de índole económica, o a la ampliación o perfeccionamiento de las existentes, tendrán los mismos derechos y obligaciones que la Constitución y las leyes acuerdan a los inversores nacionales, sujetos a las disposiciones de la presente ley y de las que se contemplen en regímenes especiales o de promoción.
Artículo 2º.– A los fines de la presente ley se entiende por:
1. Inversión de capital extranjero:
a) Todo aporte de capital perteneciente a inversores extranjeros aplicado a actividades de índole económica realizadas en el país.
b) La adquisición de participaciones en el capital de una empresa local existente, por parte de inversores extranjeros.
2. Inversor extranjero: Toda persona física o jurídica domiciliada fuera del territorio nacional, titular de una inversión de capital extranjero, y las empresas locales de capital extranjero definidas en el próximo inciso de éste artículo, cuando sean inversoras en otras empresas locales.
3. Empresa local de capital extranjero: Toda empresa domiciliada en el territorio de la República, en el cual personas físicas o jurídicas domiciliadas fuera de él, sean propietarias directa o indirectamente de más del 49% del capital o cuenten directa o indirectamente con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en las asambleas de accionistas o reuniones de socios.
4. Empresa local de capital nacional: Toda empresa domiciliada en el territorio de la República, en la cual personas físicas o jurídicas también domiciliadas en él, sean propietarias directa o indirectamente de no menos del 51% del capital y cuenten directa o indirectamente con la cantidad de votos necesarios para prevalecer en las asambleas de accionistas o reuniones de socios.
5. Domicilio: El definido en los Artículos 89 y 90 del Código Civil.
Artículo 3º.- La inversión extranjera podrá efectuarse en:
1. Moneda extranjera de libre convertibilidad.
2. Bienes de capital, sus repuestos y accesorios.
3. Utilidades o capital en moneda nacional pertenecientes a inversores extranjeros, siempre que se encuentren legalmente en condiciones de ser transferido al exterior.
4. Capitalización de créditos externos en moneda extranjera de libre convertibilidad.
5. Bienes inmateriales, de acuerdo con la legislación específica.
6. Otras formas de aporte que se contemplen en regímenes especiales o de promoción.
Artículo 4º.- La reglamentación de la presente ley la determinará el organismo administrativo dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos cuya jerarquía no será inferior a la de Subsecretaría, que actuará como Autoridad de Aplicación, fijando además su constitución, funciones y facultades.
Artículo 5º.- Los inversores extranjeros podrán transferir al exterior las utilidades liquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión.
Artículo 6º.- Los inversores extranjeros podrán utilizar cualquiera de las formas jurídicas de organización previstas por la legislación nacional.
Artículo 7º.- Las empresas locales de capital extranjero podrán hacer uso del crédito interno con los mismos derechos y en las mismas condiciones que las empresas locales de capital nacional.
Artículo 8º.- Los aportes transitorios de capital extranjero que se efectúen con motivo de la ejecución de contratos de locación de cosas, de obras o de servicios u otros, no están comprendidos en la presente ley, y se registran por los términos de los respectivos contratos conforme a las disposiciones legales que les fueren aplicables, no obstante lo cual los titulares de dichos aportes podrán optar por realizar su inversión dentro de los términos de esta ley.
Artículo 9º.- Los actos jurídicos celebrados entre una empresa local de capital extranjero y la empresa que directa o indirectamente la controle u otra filial de esta última serán considerados, a todos los efectos, como celebrados entre partes independientes cuando sus prestaciones y condiciones se ajusten a las prácticas normales del mercado entre entes independientes.
Artículo 10.- Deróganse las Leyes Nros. 20.557, 20.575, y 21.037 y los Decretos Nros. 413/74 y 414/74, quedando por ello derogadas las Resoluciones de carácter general dictadas en su consecuencia. Esta Ley será aplicable a todo trámite pendiente de resolución bajo las normas aquí derogadas.
Esta igualdad de derechos implicaba la eliminación de toda posibilidad de tratamiento diferencial, tal como habían estipulado varias otras leyes anteriormente, asignándole a las empresas de capital nacional regímenes especiales como por ejemplo la promoción industrial, el acceso al crédito, etc. Asimismo, desde entonces se autorizan nuevas inversiones de acuerdo con tres categorías: i) aquellas que requerían aprobación del Poder Ejecutivo; ii) aquellas que podían registrarse automáticamente, sin autorización previa; iii) aquellas que debían ser aprobadas por la autoridad de aplicación (Subsecretaría de Inversiones Externas, en ese momento, dependiente del Ministerio de Economía). En particular, la ley establecía que las inversiones que encuadraban en la primera categoría eran las que se destinaban a ciertos sectores económicos como: defensa y seguridad nacional; prestación de servicios públicos, postales, de electricidad, gas y telecomunicaciones; radioemisoras, estaciones de televisión, diarios, revistas y editoriales; energía; educación; entidades financieras y de seguros. Más tarde se suprimió de esta calificación el sector transportes (incluido originalmente dentro de servicios públicos) y la actividad bancaria (incluida en el rubro de entidades financieras). También debían solicitar autorización al Poder Ejecutivo aquellas inversiones que implicaran la "desnacionalización" de una empresa existente, siempre que el patrimonio neto de la misma superara los diez millones de dólares, y aquellas que superaran los veinte millones de dólares, solicitaran beneficios especiales o promocionales que pudieran condicionar la inversión propuesta y las que tuvieran como titular a un Estado extranjero o a una personal jurídica extranjera de derecho público. Respecto de las inversiones incluidas en la segunda categoría -las de registro automático-, contemplaba la reinversión total o parcial de utilidades, las inversiones adicionales a las ya aprobadas (siempre que no superaran el 30% del capital extranjero registrado en la empresa receptora) y los aportes de capital inferiores a cinco millones de dólares. La tercera categoría, es decir, la referente a las inversiones que sólo requerían autorización por parte de la autoridad de aplicación, agrupaba a todas aquellas inversiones no comprendidas en las consideraciones anteriores. En cuanto a las modalidades que podía adoptar la inversión extranjera, la ley establecía en su artículo 3º que podían efectuarse en moneda extranjera de libre convertibilidad; bienes de capital, sus repuestos y accesorios; utilidades o capital en moneda nacional pertenecientes a inversores extranjeros, siempre que se encontraran legalmente en condiciones de ser transferidos al exterior; capitalización de créditos externos en moneda extranjera de libre convertibilidad (sin requerirse, en este caso, que el destino de aplicación de los mismos fuera afín con la actividad de la firma prestataria ni tampoco su uso efectivo en una capitalización cierta en la empresa receptora); bienes inmateriales como patentes de tecnología; otras formas de aporte que se contemplaran en regímenes especiales o de promoción. Como es evidente, la amplitud de recursos externos pasibles de ser capitalizados como inversión extranjera directa revela el grado de permisibilidad y liberalidad que caracterizó a este régimen. En lo atinente a la utilización del crédito local por parte de empresas de capital extranjero, el texto sancionado en 1976 establecía un tratamiento diferente según se tratara de créditos de corto o de mediano plazo. Los primeros serían de libre acceso, mientras que los segundos requerían autorización expresa, de carácter excepcional y sujeta a que el Poder Ejecutivo la considerara de "interés nacional". De todos modos, con las modificaciones introducidas en 1980 se abandonó este criterio y se suprimieron las restricciones para que las empresas extranjeras accedieran al crédito local. A partir de entonces pudieron hacerlo bajo las mismas condiciones y con los mismos derechos que las empresas de capital nacional. Esta extensión del principio de igualdad de derechos entre empresas nacionales y extranjeras también pasó a abarcar la posibilidad de incorporarse a regímenes especiales o promocionales, ya fueran de carácter sectorial o regional y, por lo tanto, a la posibilidad de acceder a los incentivos fiscales, arancelarios, financieros, etc. que los regímenes ya mencionados incluían en sus partes. Respecto de la remisión de utilidades y repatriación de capital, esta ley contemplaba las siguientes circunstancias: i) en períodos en que existiera libre cambio, la transferencia de divisas al exterior podía ser efectuada tanto por los inversionistas registrados como por aquellos no registrados; ii) cuando existiere control de cambios y el Poder Ejecutivo determinara que existía una "situación de dificultad en los pagos externos", los inversionistas que deseaban remitir divisas al exterior por concepto de beneficios tenían derecho a recibir el equivalente de la suma a transferir en títulos de la deuda pública externa en moneda extranjera a la tasa de interés vigente en el mercado internacional. De este modo, los inversionistas extranjeros podían remitir libremente las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, quedando sujetos a un impuesto especial los beneficios que superaran el 12% anual del capital registrado. En cuanto a la repatriación del capital, la ley fijaba un lapso mínimo de tres años para las inversiones que se realizaran a partir de su puesta en vigencia; para las efectuadas con anterioridad se establecía que debía determinarse primero el monto del capital repatriable. En ambos casos la repatriación podía ser total o parcial, en cuotas o en una sola operación. Además, se establecía que los inversores extranjeros tendrían derecho a transferir al exterior el importe de la realización de sus inversiones, incluyendo el excedente que pudiera resultar del capital repatriable. Por otro lado, también se fijaban ciertas normas para el tratamiento de las relaciones que pudieran establecerse entre una firma de capital extranjero y su matriz en el exterior u otra filial. Al respecto, se estipulaba que los actos jurídicos celebrados entre una empresa local de capital extranjero y la empresa que directa o indirectamente la controle u otra filial serían considerados, a todos los efectos, como celebrados entre partes independientes cuando sus prestaciones y condiciones se ajustaran a las prácticas normales del mercado entre partes independientes. Esta norma tendía a eliminar prácticas que implicaran un tratamiento discriminatorio de las empresas extranjeras frente a las nacionales. En definitiva, este criterio de "entes independientes" tenía como objetivo incentivar la incorporación de nuevos capitales externos y, fundamentalmente, un mayor nivel de reinversión por parte de las empresas extranjeras radicadas en el país.
El impacto inmediato de esta nueva normativa quedó reflejado en un informe difundido por la Subsecretaría de Inversiones Extranjeras del Ministerio de Economía, según el cual desde marzo de 1977 hasta febrero de 1978 las nuevas inversiones extranjeras aprobadas alcanzaron los 217.511.500 dólares (137.103.500 pertenecientes a radicaciones de capital y 80.407.900 correspondientes a capitalizaciones de créditos). Según la misma fuente, la mayoría de los nuevos capitales se dirigió al sector petrolero y gasífero (119.200.000 dólares), mientras que la mayor parte de las capitalizaciones de créditos se concentraron en el sector automotriz (62.800.000 dólares) y en la industria farmacéutica y de perfumes (alrededor de 9 millones de dólares). La lista de países de origen de estos capitales estaba encabezada por Estados Unidos, con casi 106 millones de dólares. Algunas de estas inversiones fueron expresamente autorizadas por decretos del Poder ejecutivo. Tal fue el caso de las realizadas por Harte y Cía. S.A., Viales y Estacionamientos S.A. (ambas firmas de origen español) y por la empresa de Jorge Fabián Barrios (estadounidense), por un monto total de aproximadamente 6.600.000 dólares, aprobadas por Decreto Nº 1125 en junio de 1978. Por medio del Decreto Nº 1128 se aprobó la capitalización de créditos por 25.184.955 dólares por parte de Internazionale Holding Fiat S.A. en la empresa Fiat Concord SAIC. Y mediante el Decreto Nº 1127 se autorizó a Regie Nationale Des Usines Renault a adquirir hasta 820.174 acciones ordinarias de un voto de Renault Argentina S.A.
No obstante, un par de años más tarde el panorama no era del todo alentador. Las inversiones extranjeras en el sector industrial -al igual que la inversión bruta interna- mostraban una pronunciada tendencia al estancamiento en el largo plazo. Las cifras registradas a lo largo de dos décadas demostraban que la Argentina no se había convertido en un polo de atracción para los capitales externos y que los montos aprobados en concepto de nuevas inversiones nunca lograron alcanzar los recibidos hacia fines de la década del 50.
El cambio presidencial se produjo con el traspaso de Videla a Viola, quien nombra ministro de Economía a Lorenzo Sigaut en marzo de 1981. Con el ascenso de este nuevo ministro se pusieron en práctica algunas políticas como una devaluación de la moneda en un 28% eliminando la famosa tablita cambiaria e implantando un sistema de cambio fijo a ser establecido día a día por el BCRA.
En junio de ese año volvió a devaluarse el peso en un 30%, estableciéndose una pauta futura de devaluación del 6% mensual. Estas decisiones en la política monetaria afectaban directamente a las inversiones extranjeras en 2 sentidos: en primera instancia con su relación con los artículos mencionados en la ley 21.382 con respecto al envió de remesas y utilidades al exterior dependiendo del tipo de cambio que adopte el país, ya que se especificaba que según la realidad económica, las remesas podían llegar a ser remitidas en títulos de deuda publica Argentina. En una segunda instancia los sucesivos cambios devaluatorios, afectan a la estabilidad económica de un país y por consiguiente no son un marco apto para la atracción de capitales extranjeros quienes como premisa para su radicación buscan polos en donde la estabilidad económica-financiera es importante y vital para el desarrollo de sus actividades.
Además de lo mencionado anteriormente y el nuevo marco de una devaluación, se trataba de atender la crisis bancaria por medio de múltiples mecanismos tales como adelantos, redescuentos, apoyo financiero especial, o el establecimiento de un régimen de prestamos destinados a la adquisición y fusión de entidades financieras de capital nacional. Dada las dificultades en las que se encontraba inmiscuido el sector bancario, esto tenia como consecuencia que se acortara el otorgamiento de créditos que indirectamente también afectaba al inversor extranjero, a quien si bien sus divisas podían tener un valor mayor dependiendo de la cotización diaria que pusiera el BCRA, se encontraba con una situación en donde la adjudicación de créditos no era moneda corriente.
A lo largo del año se pusieron en marcha algunas medidas para evitar la profundización de la recesión, entre las que se contaban el apoyo financiero para la reactivación de algunas economías regionales, líneas de crédito al sector productivo y regímenes de prestamos para mejorar el perfil temporal del endeudamiento de las empresas.
Las medidas se complementaban con una presión sobre el sector monetario por medio de altas tasas de interés, que en el primer semestre se elevaron por encima del 300%, para descender en el segundo a algo menos del 200%, nivel que de todas formas resultaba incompatible con cualquier intento de expandir la producción teniendo en cuenta que la inflación de ese año fue del 100%. Por consiguiente, las medidas provocaron una contracción del producto del 6.2%.
Se debe mencionar el papel de Estado en la ayuda a las grandes empresas privadas endeudadas en los años previos, muchas de las cuales se veían agobiadas por los pasivos. En junio, se estableció un sistema de seguros de cambio que cubría el repago de créditos obtenidos en el exterior por el sector privado, siempre que se extendiera el plazo de su vencimiento por más de un año y medio.
De esta forma la deuda privada comenzó a licuarse, mientras continuaba creciendo la publica. En rigor de verdad, el proceso había comenzado ya en los dos años precedentes, cuando las empresas del Estado se vieron obligadas a endeudarse como mecanismo para el ingreso de divisas, que se fugarían luego con las operaciones de mercado abierto y transferencias al exterior de los grupos privados. Se asistía así a un proceso de estatización de la deuda externa privada, sin contraprestación alguna por parte de este sector.
La dupla Viola-Sigaut estaría poco tiempo en la cúpula del gobierno dado que las discrepancias en el seno de las Fuerzas Armadas llevarían al reemplazo de presidente en diciembre de 1981 por Leopoldo Galtieri, que nombraría como ministro de Economía a Roberto Alemann. El desempeño del nuevo ministro solo contó con un trimestre de "normalidad", ya que a partir de abril debió enfrentarse a los efectos económicos de la Guerra de Malvinas. El objetivo inicial de su gestión estuvo centrado en el control de la inflación por medio de una política monetaria activa, para ello se unificó el mercado cambiario y se liberó la cotización de las divisas eliminando con esto la participación del Estado y las empresas públicas en ese mercado.
Se intentó reducir el déficit de las cuentas públicas, consideradas el factor principal de la expansión monetaria que provocaba la inflación. Por consecuente se tradujo en políticas económicas clásicas recurriendo a un refuerzo sobre la presión tributaria, con el fin de equilibrar las cuentas y dar una señal de estabilidad y sustentabilidad. La ortodoxia en la cual estas políticas se encontraban sumergidas, entre las que además se destacan un congelamiento de los salarios, mientras la inflación permanecía al ritmo del 7% mensual y los impuestos al consumo aumentaban, provocó las primeras manifestaciones callejeras en contra de un régimen que mostraba signos de debilitamiento y agotamiento.
A poco de anunciadas las medidas, se iniciaron las acciones Bélicas en el Atlántico Sur. Gran Bretaña adoptó represalias para con Argentina en forma de medidas económicas como el congelamiento de fondos argentinos depositados en bancos británicos y embargó exportaciones procedentes de nuestro país. Por el lado argentino, la respuesta fue tibia, como la suspensión de la venta de divisas para abonar compromisos con el Reino Unido pero no se avanzó en medidas que afectaran los intereses británicos de largo plazo, como se ha visto anteriormente en las inversiones extranjeras proveniente de ese país.
La derrota militar volvió a provocar un cambio de autoridades nacionales y ministeriales de cara a una transición democrática. Fue nombrado al frente del Ministerio de Economía, Jorge Whebe quien ya había ocupado ese cargo en años anteriores.
Una nueva alza en los precios internacionales del petróleo había desencadenado un proceso recesivo, y en simultáneo con una suba de las tasas de interés de Norteamérica los flujos de capital comenzaron a reorientarse hacia países desarrollados.
En tanto a las dificultades del pago de la deuda tanto privada como pública, el gobierno enfrentaba dos frentes, por un lado debía honrar sus compromisos externos en un marco de escasez de divisa y, por otro lado, atender las demandas de las grandes empresas privadas endeudadas para evitar un quiebre y cierre masivo de empresas. La mayoría de estas empresas eran de capital extranjero al cual todavía el gobierno les daba un trato preferencial atendiendo sus demandas en conjunto.
Al concretarse el traspaso del mando de la cúpula militar al gobierno constitucional encabezado por Raúl Alfonsín, el balance global del conjunto de la gestión económica de la dictadura mostraba un crudo panorama. En ocho años, el crecimiento del producto bruto había sido solo del 2.3% lo que significaba una drástica disminución de la riqueza por habitante. El proceso de sustitución de importaciones había sido dramáticamente desarticulado, dado que el proceso de las inversiones extranjeras no se ubicaba ni se orientaba en industrias de base, y tampoco desde el gobierno se apuntaba a la reinversión de las utilidades o nuevas inversiones de capital de las empresas a las que habían atraído por la ley 21.382 y con los decretos consiguientes. Se dio un drástico proceso de reducción salarial lo cual comprimía el mercado interno hasta niveles infrahumanos. Además, el gobierno dejaba una pesada herencia de una deuda externa que condenaba al país a décadas y décadas de esfuerzo para pagarla. Hay una existencia de un vínculo explícito entre la deuda externa, la entrada de capital externo de corto plazo y las altas tasas de interés en el mercado interno y el sacrificio correspondiente del presupuesto nacional desde el año 1976, no podían pasar desapercibidos a autoridades del Fondo Monetario Internacional que supervisaban las negociaciones económica. Por las políticas nombradas anteriormente, el país retomaba la senda de la vulnerabilidad externa en la toma de decisiones, vulnerabilidad que era conocida por la Argentina dado que gran parte de su historia estuvo signada por shocks externos y la volatilidad del mercado financiero. Se había logrado un éxito rotundo en los objetivos de transformar radical e irreversiblemente la dinámica social y económica sentando las bases de un nuevo modo de acumulación basado en la reprimerarización de la producción, la reinserción exportadora y el liderazgo de un reducido conjunto económico. Los sectores de la pequeña y mediana industria, las clases medias y los trabajadores, perderían gran parte de su capacidad de influencia y se verían cada vez más afectados por las reestructuraciones del nuevo modelo y cargarían con el peso del experimento de Martínez de Hoz para con la sociedad argentina. En síntesis, la dictadura militar, tenía, como mencionamos, objetivos que trascendían lo meramente económico. Se proponía inclinar definitivamente la balanza de poder a favor de las elites agrarias y de grandes grupos económicos y financieros locales y empresas transnacionales, cercenando la industria nacional y el mercado interno, sede de la fuerza del movimiento obrero y de los sectores empresarios vinculados a su desarrollo.
Anexos Estadísticos:
INVERSION EXTRANJERA SEGUN PAIS DE ORIGEN (porcentaje sobre el total) | |
Estados Unidos | 36,92% |
Italia | 18,52% |
Holanda | 11,79% |
Francia | 8,90% |
Alemania | 7,90% |
España | 5,20% |
Suiza | 2,17% |
Brasil | 1,81% |
Suecia | 1,60% |
Canadá | 1,24% |
Japón | 1,07% |
Reino Unido | 1,03% |
Otros | 1,78% |
Fuente: Martínez de Hoz, 1991, p. 270. | |
INVERSION EXTRANJERA SEGUN SECTOR DE DESTINO (porcentaje sobre el total) | |
Producción de gas y petróleo | 34,10% |
Automotriz | 23,63% |
Entidades financieras y bancos | 10,99% |
Maquinarias y equipos | 4,66% |
Productos farmacéuticos y perfumería | 3,65% |
Alimentos, bebidas y tabaco | 3,41% |
Productos químicos | 2,07% |
Servicios | 2,04% |
Comercialización | 1,91% |
Cemento | 1,73% |
Pesca | 1,63% |
Autopartes | 1,46% |
Construcción | 1,46% |
Otras industrias | 1,26% |
Otros | 6,00% |
Fuente: Martínez de Hoz, 1991, p. 271. | |
Periodo 1983-1989
Gobierno de Alfonsín (1983-1989), Política económica del gobierno radical
La crítica situación inicial
Al retirarse del poder, el gobierno militar dejaba una herencia económica poco menos que catastrófica: el país se hallaba en plena recesión, con una desocupación creciente, una inflación de más del 400% una deuda externa de casi 45.000 millones de dólares (casi el 70% del PBI) y sin reservas internacionales.
Algunos de estos problemas eran bien conocidos por los equipos que debían hacerse cargo de la transparencia de la información estadística y documental y, en algunos casos, por cifras engañosas presentadas oficialmente por las autoridades salientes. Tal era el caso de las reservas disponibles: los balances semanales del Banco Central registraban un stock superior a los 1.500 millones de dólares, pero en la segunda semana de diciembre, justo antes del traspaso del poder, se canceló una deuda por comprar de armas para el conflicto de Malvinas, que dejó las reservas casi agotadas.
En las cuentas públicas se encontraron también diversas irregularidades: partidas atendidas sin autorización presupuestaria, compromisos de pagos futuros y de plazos perentorios, obligaciones por avales y fianzas concebidas por el gobierno nacional a empresas públicas y privadas que luego no fueron canceladas por los beneficiarios, vencimientos de deuda interna y externa y, finalmente, una avalancha de nombramientos de funcionarios de todo orden en los meses de noviembre y diciembre.
El principal problema legado por la dictadura era el abultado endeudamiento externo, cinco veces superior a las exportaciones anuales y que prácticamente obligaba a lograr elevados excedentes comerciales para cancelar los intereses devengados, incrementados por las altas tasas de interés internacionales:
Existían al momento de la asunción de Alfonsín 20.000 millones de dólares de atrasos en los pagos.
Las exportaciones de carne y cereales se habían duplicado en la última década, pero su crecimiento futuro dependía de nuevas inversiones. En el corto plazo, en cambio, el superávit del balance comercial se debía lograr por medio de la reducción de importaciones, con efectos recesivos. Aun así, los precios de los productos exportables tradicionales argentinos se encontraban en baja, deteriorando los términos del intercambio, mientras que en las exportaciones manufactureras el país tenía dificultades para competir con los bajos salarios de Extremo Oriente y el Brasil.
En este marco, el repudio de la deuda habría implicado probablemente un embargo financiero y represarías por parte de los acreedores; una suspensión de pagos parcial habría supuesto, en cambio, inconvenientes menores. La opción elegida por el gobierno, consistente en la renegociación de la deuda con los bancos extranjeros, tampoco era simple, ya que las condiciones de un acuerdo parecían conducir a la recesión y al incremento de la inflación.
En la primera etapa de la política económica, el ministro de Economía, Bernardo Grinspun, planteó objetivos relativamente ambiciosos para su programa económico dada la situación país: lograr el crecimiento del producto del 5% anual, alcanzar un acuerdo sobre la deuda externa con los acreedores, aumentar los salarios reales en un 8% bajar considerablemente la inflación e incrementar los ingresos tributarios evitando la evasión y fijar mayores impuestos sobre la riqueza y los ingresos. Además, hubo declaraciones oficiales en el sentido de que no se aplicarían políticas de ajuste recesivas, así dejarían al libre arbitrario del mercado los precios, los salarios y las divisas.
También se disolvió no realizar pagos financieros al exterior hasta el 30 de junio de 1984. El objetivo implícito era tratar de evitar las exigencias depresivas de un crédito stand by del Fondo Monetario Internacional y negociar con la banca acreedora un acuerdo referido a la deuda externa según el cual los pagos no superaron el 10/15% de las exportaciones. Se intentaría constituir con otros países deudores latinoamericanos un frente de deudores, con el fin de negociar con los acreedores.
El enfoque de las autoridades era ajustar gradualmente las variables económicas, con el fin de conciliar las reclamaciones, no siempre compatibles de distintos sectores sociales, y armonizarlas con los objetivos de saldar y lograr, simultáneamente, la estabilidad de precios. Las medidas que se fueron implementando incluyeron un aumento de salarios de suma fija en diciembre de 1983, y de las tarifas de los servicios públicos, la fijación de pautas para el incremento futuro de precios, salarios y tarifas públicas y la determinación de cambio para el mes de enero, el establecimiento de un sistema de control de los precios industriales y la reducción de las tasas de interés reguladas. Además se presentaron al Parlamento medidas de emergencia, como la creación del Plan Alimentario Nacional, con un incremento del 25% del presupuesto educativo y de reducción simultánea del gasto militar.
Sin embargo, los proyectos y las medidas no lograron una aproximación a los objetivos iniciales, y el gobierno se topó pronto con importantes dificultades, tales como el proceso inflacionario, presiones monopólicas de los nuevos grupos económicos, planteos sindicales, déficit fiscal por retraso en la percepción de la recaudación impositiva y de las tarifas públicas y trabas en la negociación de la deuda externa. Las autoridades comenzaron a advertir que ni las variables ni los agentes económicos reaccionaban de la manera esperada. Los cambios en la dinámica de la economía habían sido muy profundos durante la dictadura, y el gobierno no llegaba todavía a comprender la magnitud de esas transformaciones.
Los problemas que comenzaban a presentarse no sólo se debían a una eventual impericia técnica del equipo económico o a la inadecuada evolución de la coyuntura internacional, sino también a una percepción errónea del gobierno con respecto a la actitud de los principales factores de poder luego de la caída de la dictadura. Los tres núcleos centrales del nuevo poder económico local (los grandes grupos económicos, con vinculaciones con el sector financiero, el sector agroexportador, también ligado a aquellos Holdings, y las empresas extranjeras), al igual que la banca acreedora, no tuvieron las actitudes esperadas respecto de la democracia naciente. Por el contrario, cada uno operó exclusivamente en función de sus intereses concretos e inmediatos. Así, la banca presionó por el pronto y mayor pago posible de los servicios de la deuda: las empresas ajustaron sus precios en función de la inflación esperada; los tenedores de divisas intentaron proteger su capital depositándolo en plazas más seguras; los países centrales continuaron protegiendo y subsidiando sus producciones locales y los sindicatos presionaron por un reajuste de los salarios para defender su poder adquisitivo frente a la inflación.
A quince meses de haber asumido, en marzo de 1985, Grinspun debió renunciar siendo reemplazado por el hasta ese momento secretario de Planeamiento, Juan Vital Sourrouille en una suerte de enroque, ya que el lugar que éste dejaba vacante fue cubierto por el ministro saliente.
En enero de 1985, Sourrouille había dado a conocer un documento denominado Lineamientos de una estrategia de crecimiento económico: 1985/1989, que pretendía cubrir con la ausencia de un plan de mediano plazo para la evolución deseada de la economía argentina, en el marco de las restricciones que imponía la difícil coyuntura, especialmente por la abultada deuda externa. El proyecto se fijaba, como objetivo de crecimiento alcanzable en las circunstancias dadas una tasa del 4% anual, por medio de lo que dio en llamarse el "ajuste positivo", es decir, el crecimiento basado en las exportaciones y la inversión. Las proyecciones establecidas en dicho documento se mostraban sumamente optimista ya que se basaban en el mantenimiento de altas demandas de nuestros productos exportables en los mercados internacionales y en un comportamiento favorable de la tasa de interés internacional, condiciones que pronto fueron desmentidas por la realidad. Se delineaba allí también la necesidad de reducir las tasas de inflación a fin de lograr niveles de inversión aceptables, mientras se manifestaba la necesidad de una coherencia entre las medidas económicas de corto y mediano plazo.
En junio de 1985, Alfonsín declaró una "economía de guerra", anunciando la reducción del 12% del gasto público, el congelamiento de vacantes en el sector público, un fuerte aumento de las tarifas y los precios de los combustibles y transportes, la paralización de las inversiones públicas y la privatización de empresas estatales.
Poco después, por medio de un decreto de necesidad y urgencia, se inició el denominado "Plan Austral". Este plan económico "heterodoxo" implicó un ajuste fuerte, aun mayor que lo solicitado por el FMI, con el objetivo explícito de evitar el peligro de la hiperinflación. Las medidas implementadas fueron las siguientes: cambio de signo monetario, introduciendo el austral, cuya unidad equivalía a 1.000 pesos; congelamiento de precios al 12 de junio, de las tarifas públicas (luego de haberlas reajustado fuertemente) y los salarios; reducción de las tasas de interés reguladas (de 28 y 30 % para depósitos y préstamos al 4 y 6%, respectivamente); devaluación del 15% y congelamiento posterior del tipo de cambio, fijándolo en 0,80 centavos por dólar, compensada con un incremento de los impuestos a las exportaciones, e implementación de una política monetaria y fiscal estricta, que comprendía una reducción significativa del déficit, del 11% y en junio al 4% hacia fin de año. Esa pauta debía ser alcanzada por un recorte en los gastos, una mayor recaudación y un financiamiento por medio de nuevos créditos externos.
El plan tuvo un efecto favorable inmediato, perola falta de un programa de largo plazo indicaba cierta debilidad, que se profundizaría más adelante. Como medidas complementarías al plan de ajuste, se plantearon algunos proyectos privatizadores, como los de SOMISA y fabricaciones Militares, el traslado de la Capital Federal a Viedma y la reducción del empleo y del gasto público, proyectos que tuvieron muy lenta o nula concreción. Algo después se lanzó el denominado "Plan Houston": en una visita a esa ciudad estadounidense, epicentro de las empresas petroleras; Alfonsín las convocó a invertir en el país, marcando un profundo viraje frente a la tradición radical de conservar la explotación del sector petrolero en manos del Estado. Sin embargo, el proyecto comenzó a dilatarse en el tiempo, en parte debido a la lentitud en el establecimiento de un contrato tipo, pero también por causa de la falta de incentivos que la Argentina brindaba para un agresivo programa de inversiones. De allí que la propuesta no pasó de un discurso sin logros concretos significativos.
La ausencia de medidas que apuntasen a estimular la expansión de los sectores productivos se superponía al recorte en los programas de inversión pública y a los efectos restrictivos de la inestabilidad sobre la inversión productiva privada. Este último aspecto era particularmente influyente en la evolución económica de largo plazo. La característica de las ondas de precios asociadas al lanzamiento de un plan de ajuste en el pasado se componían de una aceleración inflacionaria inicial, que permitía generar una renta financiera de carácter especulativo de corto plazo y una estabilidad de precios posterior, que convalidaba la nueva estructura de precios relativos, produciendo un incremento de la tasa de ganancia de los sectores beneficiarios por ella. Pero esas ganancias no eran inmediatas y dependían del nivel de realización de la producción, es decir, de la cantidad bienes que se lograse colocar en el mercado, lo cual estimulaba una movilización de recursos impulsando un aumento de la tasa de inversión. A partir de mediados de los ´70, la economía argentina se caracterizó por rápidas rupturas de los congelamientos de precios, que impedían prolongar en el tiempo la apropiación de ese segundo tipo de ganancias. De allí que la inversión se canalizara cada vez más hacia la especulación financiera e impactara negativamente en la inversión productiva.
La inversión constituye un barómetro importante de la evolución de largo plazo de la economía, por cuanto refleja el comportamiento de la capacidad de producción del país. En ese sentido, durante el período bajo análisis se observa con claridad el alejamiento progresivo de las etapas más dinámicas de los años ´60 y ´70. Luego reaparecieron los deslizamientos de precios y los pedidos de flexibilidad de los controles.
Las tasas de interés positivas afectaban, en especial, a las empresas pequeñas y medianas, con menor acceso al crédito externo o a las franjas preferenciales del mercado ínter empresario.
Esto, por supuesto, implicaba una presión recesiva aunque simultáneamente los menores niveles de producción interna, que descomprimían la demanda de importaciones. Las tasas pasivas positivas también incentivaban el ingreso de capitales de corto plazo (con un dólar marginal con cotización relativamente estabilizada), lo cual tendía a reproducir en pequeña escala la situación vigente en épocas de la "tablita" de Martínez de Hoz. Para evitar el ingreso de capitales a muy corto plazo y maniobras especulativas con las divisas el gobierno reglamentó su entrada y salida, para lo cual fijó plazos mínimos más extensos para créditos financieros y redujo el plazo máximo para la liquidación de cambio procedente de exportaciones.
El 4 de abril de 1986 se anunciaron correcciones al programa de ajuste, en procura de lograr cierta flexibilización. Las medidas consistían en nuevos aumentos de las tarifas públicas y los precios de los combustibles, incluyendo la primera devaluación del Austral en relación con el dólar, eliminación de los controles de precios y autorización a las empresas para ajustar sus márgenes y transferir a precios los aumentos de salarios otorgados y reajustados de las tasas de interés reguladas
Inversiones Extranjeras
Período notoriamente adverso y desestimulante para la radicación de capitales en toda la región, no sólo en la Argentina. Los constantes desequilibrios macroeconómicos, la carga de la deuda externa, la persistencia de una elevada tasa inflacionaria -incluyendo dos episodios hiperinflacionarios sin precedentes en 1989-, la prioridad asignada en la política económica a las cuestiones de corto y mediano plazo -con la consiguiente dificultad para realizar cálculos prospectivos de largo plazo- y la alta dosis de incertidumbre acerca de la marcha de la economía en general, creaban bases muy poco propicias para las inversiones extranjeras. Además, la depresión de la demanda interna, junto con la paulatina apertura de la economía argentina, hicieron mucho más rentable para algunas multinacionales la provisión de bienes desde el exterior antes que la producción local. Para otras, ya radicadas en el país desde mucho tiempo atrás, este fue un período de profundas transformaciones internas y reestructuración productiva y tecnológica, mediante la cual buscaban adquirir una mayor competitividad externa y una mejor inserción en el proceso exportador. Por lo tanto, entre 1984 y 1989 se observa la reversión de algunas tendencias que se habían perfilado en el período anterior. Por ejemplo, en ciertos sectores que habían sido priorizados como destino de las inversiones extranjeras decayeron, tal como la explotación petrolera y gasífera y, en menor medida, el sector financiero. Ello se ve acompañado por una mayor incidencia relativa de algunas actividades primarias (básicamente, agropecuarias), terciarias (servicios en general, seguros, comercio y, especialmente, hoteles y restaurantes) y manufactureras (ver detalle en el Cuadro 1). Es en éstas últimas donde se notan mayores cambios estructurales en la orientación del capital extranjero: las industrias tradicionales (alimentos, bebidas, tabaco) atraen más del 60% de la inversión del ramo y el sector petroquímico, junto con el de maquinarias y equipos, apenas concentran en conjunto el 2.5% de las radicaciones en la industria. Estos cambios están asociados con un factor mencionado anteriormente: la orientación de las inversiones hacia la producción dirigida a mercados externos, a partir del aprovechamiento de ciertas ventajas competitivas relacionada con la industrialización de bienes primarios (ej., industrias frigoríficas, aceitera, de bebidas, etc.). Por otro lado, la distribución de las inversiones según país de origen también revela cambios importantes durante este período, respecto del anterior (ver Cuadro 2). Estados Unidos sigue liderando el ranking, pero decae la participación de los países europeos, los que pasan de alrededor del 40% del total en las tres décadas precedentes al 20% en los ochenta. Esta caída se ve compensada con el ingreso de capitales provenientes de los llamados "paraísos fiscales" donde se radican las casas matrices: Panamá, Luxemburgo y Liechtenstein concentran el 23.5% de las inversiones extranjeras directas aprobadas en el sexenio 1984-1989. En síntesis, si se considera la década del ochenta en su conjunto y las distintas modalidades de inversión extranjera directa, surge que la afluencia de capitales extranjeros fue de cerca de 6.000 millones de dólares, de los cuales dos tercios (4.000 millones) corresponden a la reinversión de utilidades de las empresas transnacionales radicadas en el país. Este monto de reinversión representa, a su vez, casi las tres cuartas partes de las utilidades totales de esas empresas durante el decenio (ver cuadro 3). Además, si se comparan las utilidades remesadas al exterior con los nuevos flujos de inversiones directas (alrededor de 2.000 millones de dólares), este período muestra la existencia de un aporte neto positivo de divisas: por cada dólar remitido al exterior en concepto de utilidades, ingresaron 1,4 dólares como resultado de nuevas inversiones extranjeras.
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