La Inconstitucionalidad del procedimiento Disciplinario en el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente

1.- La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 156 la competencia del Poder Público Nacional. Entre las competencias de este Poder Público Nacional se consagra en su numeral 32 la legislación en materia de procedimientos. Asimismo, el artículo 49 numeral 6 establece que ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes. Por su parte, el artículo 186 de la misma Carta Magna señala que corresponde a la Asamblea Nacional legislar en las materias de la competencia nacional. Es decir, dictar leyes en las materias competencia del Poder Público, y en cualquier otro caso que la Constitución ordene. Esto atiende al principio constitucional de la Reserva Legal, lo cual implica que solo la Asamblea Nacional podrá dictar normas sobre las materia a que atiende el Poder Público Nacional. 2.- La Ley Orgánica de Educación establece en su Título VIII todo lo referente a las faltas y sanciones al personal docente. En dicho título se señala que para la averiguación y determinación de las faltas cometidas por los funcionarios docentes, la autoridad educativa competente instruirá el respectivo expediente, en el cual se respetaran todos los derechos a la defensa y al debido proceso. Asimismo se señalan los tipos de faltas existentes, la sanción a cada una de ellas, y los recursos y acciones procedentes contra dichas sanciones. A tal efecto se señala en el artículo 120 y 121 de la Ley, que existen para el funcionario docente dos tipos de faltas: las graves, las cuales son sancionadas con separación del cargo durante un periodo de uno a tres años, y con sanción de destitución e inhabilitación para el servicio docente, si existe reincidencia en la comisión de una falta grave, y; las faltas leves, las cuales se sancionaran con amonestaciones orales o escritas, o con separación del cargo hasta por once meses. Estos artículos confieren una potestad discrecional al Ministro de Educación, Cultura y Deportes, para que dependiendo de la gravedad de la falta, éste pueda separar del cargo o directamente destituir al funcionario, sin necesidad de que exista reincidencia. Sin embargo, nada establece la Ley en cuanto al procedimiento disciplinario aplicable en cuanto a la tipificación de las faltas ni para la aplicación de dichas sanciones. 3.- El Reglamento para el Ejercicio de la Profesión Docente consagra en la sección tercera del capítulo II del Título IV referente al Régimen Disciplinario del Personal Docente, los procedimientos disciplinarios y las normas para la instrucción de expedientes disciplinarios. Específicamente, en los artículos 167 y siguientes se consagran los procedimientos administrativos sancionadores aplicables a los funcionarios docentes. Además de ello, el propio Reglamento señala los tipos de faltas existentes, a lo cual prácticamente se repite lo señalado en la Ley Orgánica. Asimismo, el proyecto de Reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente establece de igual manera un procedimiento sancionador para la tipificación de las faltas y la aplicación sancionadora. 4.- En tal sentido, la normatización de un procedimiento administrativo sancionador por medio de un Reglamento, es en nuestra opinión, inconstitucional, por cuanto se invade la esfera de la Reserva Legal consagrada en la Constitución. 5.- El Presidente de la República tiene la potestad reglamentaria consagrada constitucionalmente, esto es, puede reglamentar total o parcialmente las leyes sin alterar su espíritu, propósito o razón por lo que el Reglamento constituye un acto dictado en ejercicio de la función legislativa por el Presidente de la República. El ejercicio de esa función legislativa puede manifestarse en decretos leyes, o en reglamentos, cuando se trata de actos de ejecución de la legislación, como es el caso concreto, regulado en la Carta Magna que se refiere a reglamentar las leyes. Ahora bien, la reserva legal constituye el límite del Reglamento. La reserva legal tiene como fundamento el que forma parte de ella toda materia que la Constitución reserva expresamente al legislador, es decir, cuando hay indicación expresa de tal reserva en la Constitución. Así, la materia que el texto constitucional remita a una Ley, no es regulable por reglamento, sino para desarrollar lo que esa Ley diga. El profesor Lares Martínez señaló en su oportunidad que hay materias que están reservadas exclusivamente a la competencia de la ley. Son materias que deben ser siempre reguladas por leyes, esto es, por actos sancionados por el órgano Legislativo Nacional conforme al procedimiento constitucional establecido para esos efectos. El maestro García Pelayo señala que por el principio de la supremacía constitucional, el mandato dado exclusivamente a la ley no podrá ser delegado al reglamento o a otro acto de carácter sublegal. La reserva legal constituye en definitiva un límite a la potestad reglamentaria como garantía fundamental de derechos constitucionales. En efecto, tratándose de actos administrativos de efectos generales, los reglamentos son siempre de carácter sublegal, es decir, sometidos a la ley, por lo que su límite esencial deriva de la reserva legal. Los reglamentos, en consecuencia no pueden regular materias reservadas al legislador en la Constitución, y esas son fundamentalmente el establecimiento de delitos, faltas e infracciones y las penas y sanciones correspondientes, la regulación y limitación a los derechos y garantías constitucionales, los procedimientos y el establecimiento de tributos.

6.- En este sentido, el procedimiento mal podría establecer el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente un procedimiento sancionatorio, puesto que la Constitución reserva a la ley la creación de leyes procedimentales a tal efecto. El normatizar el procedimiento sancionador docente por medio del Reglamento sería contravenir la Constitución, por invasión de la reserva legal, ya que, como se señaló, el artículo 156 de la Carta Magna señala como competencia exclusiva del órgano Legislativo Nacional, esto es, la Asamblea Nacional, el legislar en materia de procedimientos. De igual manera lo señaló la derogada Constitución de 1961. En efecto, la novísima Ley Orgánica de la Administración Pública expresa en su artículo 87 que los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva legal. Siendo así, somos de la opinión que el nuevo Reglamento que se dicte a tal efecto deberá abstenerse de dictar procedimiento alguno, ya que entraría en contradicción con la letra constitucional. 7.- Por otra parte, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos señala en su artículo 10 que ningún acto administrativo, tal como lo es el Reglamento, podrá crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes. Dicho principio tiene origen con relación a la responsabilidad penal, en el sentido que señaló Beccaria "nulla poena sine lege" o lo que es lo mismo, no puede haber pena sin ley, por lo que los delitos y las penas deben ser establecidas por ley preexistente. Tal es así, que el artículo 49 numeral segundo de la Constitución expresamente señala este particular. Este principio se extiende a todo el ámbito de las consecuencias de la responsabilidad , tanto en materia civil como en materia administrativa y disciplinaria. Por tanto, la regulación de la potestad sancionadora del Estado , es materia de reserva legal, por lo que en materia administrativa solo la Ley puede establecer sanciones. 8.- En este sentido, el Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, así como el proyecto de reforma del mismo contienen la tipología de las faltas en las que pueden incurrir los funcionarios docentes, las cuales se dividen en graves y leves. Asimismo se señalan las sanciones establecidas para cada tipo de falta Sin embargo, esto también es violatorio de la letra de la Constitución, por cuanto se tipifican faltas disciplinarias, y se establecen sanciones. Así, se contraviene tanto el principio de la reserva legal, como el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y el artículo 87 de la Ley Orgánica de Administración Pública, los cuales prohiben al Reglamento dictar sanciones. Por tanto, el Reglamento no debe bajo ningún concepto tipificar faltas administrativas ni establecer sanciones, so pena de nulidad por inconstitucionalidad del mismo. 9.- A tal efecto, es menester realizar algunas consideraciones y propuestas sobre el régimen a seguir, vistas las consideraciones preliminares. Sobre el régimen procedimental de las faltas graves de los funcionarios docentes, al no haber un procedimiento legal que normatice dicha actividad administrativa, puede aplicarse el procedimiento administrativo sancionador establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública. En efecto, el artículo 89 de la ley ejusdem contiene una rica articulación en materia procedimental, referido al procedimiento disciplinario de destitución de los funcionarios públicos. Creemos que nada obsta a que pueda ser aplicada esta ley en cuanto al procedimiento disciplinario de los funcionarios docentes, por cuanto la Ley del Estatuto de la Función Pública excluyó del ámbito de aplicación de la misma a los funcionarios docentes de las universidades nacionales, pero no a los docentes no universitarios, por lo que son aplicables las normas de esta Ley a los docentes adscritos al Ministerio de Educación, Cultura y Deportes . Esta aplicación supletoria además es posible gracias al principio de aplicación analógica de la ley consagrada en el Código Civil , por el cual se pueden aplicar normas que regulan casos semejantes o materias análogas si no hubiese disposición expresa de la ley. Evidentemente, el procedimiento disciplinario de los funcionarios públicos es análoga y semejante al caso de los funcionarios docentes, ya que los principios que regulan al derecho administrativo sancionador son los mismos para todos los casos. 10.- En cuanto al procedimiento de faltas leves, en cuanto a las amonestaciones escritas, también la Ley del Estatuto de la Función Pública contiene un procedimiento para ello. Por tanto, también es aplicable el procedimiento establecido en el artículo 84 de la ley funcionarial al caso de los funcionarios docentes. 11.- En el caso de las amonestaciones orales, a diferencia de las otras faltas, la Ley del Estatuto no señala nada al respecto. Y consagrándose dicha amonestación en la Ley Orgánica de Educación, la misma debe tener de igual manera un procedimiento. A tal efecto, consideramos que el procedimiento sumario consagrado en el artículo 67 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es el conveniente para este tipo de sanción. La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es la norma matriz en materia de procedimientos administrativos, por lo que, de no señalarse nada en leyes especiales, esta debe aplicarse. Este procedimiento sumario es un procedimientos expedito, que tiene por caracter ística la celeridad. Y este tipo de amonestaciones no requiere mayor complejidad, por el contrario, se estima que debe realizarse el procedimiento rápidamente, por lo que, de acuerdo con el artículo 4 del Código Civil, debe aplicarse el procedimiento sumario de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos a este tipo de amonestaciones. 12.- Por ultimo, en cuanto a la tipificación de faltas y creación de sanciones, el que nada señale el Reglamento no reviste mayor inconveniente, por cuanto la Ley Orgánica de Educación ya señala estos particulares. En efecto, la ley tipifica los tipos de falta y las sanciones. El Reglamento vigente prácticamente repite el viejo esquema de la ley educativa. 13.- Visto estos comentarios, nos permitimos realizar algunas conclusiones, a fin que sean considerados para la eventual reforma del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente:

• Debe el Reglamento eliminar todo tipo de procedimiento sancionador, de modo de no violar la reserva legal consagrada en la Constitución;
• El Procedimiento para faltas graves debe regirse por el Procedimiento para Destitución consagrado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por su semejanza y analogía con el caso en concreto;
• De igual manera debe aplicarse para las amonestaciones escritas lo pautado en la Ley del Estatuto de la Función Pública;
• En cuanto a las amonestaciones orales debe seguirse el procedimiento sumario consagrado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos;
• Por ultimo el Reglamento no debe tipificar las faltas ni establecer nada en torno a las sanciones, dejando a la Ley Orgánica de Educación esta función.

Caracas, 7 de julio de 2003

Bibliografía

• Brewer Carías, Allan R.. "Instituciones Políticas y Constitucionales. Tomo II. EL Régimen del Poder Público y su Distribución Vertical: El Poder Nacional, y el Régimen Federal y Municipal". 3ra edición. Editorial Jurídica Venezolana. Universidad Católica del Táchira. Caracas, San Cristóbal, 1996.
• ________________________ "Reflexiones sobre el Constitucionalismo en América". Cuadernos de la Cátedra Fundacional Dr. Charles Brewer Mauco "Historia del Derecho de Venezuela". Universidad Católica Andrés Bello Nº 2. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2001. Pág. 232.
• Lares Martínez, Eloy. "Manual de Derecho Administrativo". Décima primera edición. Universidad Central de Venezuela. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas. Caracas, 1998.
• García-Pelayo, Manuel. "Derecho Constitucional Comparado". Fundación Manuel García-Pelayo. Caracas, 2002. Pág. 62.

Autor:

Manuel Rojas Pérez

Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. Jefe de División de Asuntos Laborales y de la Carrera Administrativa de la Consultoría Jurídica del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Cursante de la especialización en Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela.