L?e-govern en la pràctica: l?Administració Oberta de Catalunya

ABSTRACT

Durant una determinada etapa del desenvolupament de l’e-govern hi ha hagut, i encara hi ha, el paradigma de crear un portal on s’hi concentri tota la informació, interaccions i tràmits de qualsevol administració pública. Un portal únic que pugui actuar com a distribuïdor dels serveis públics i on el ciutadà trobi fàcilment aquells serveis que necessiti independentment de l’administració que finalment li presti el servei. Aquest és un model en el qual s’efectua un repartiment dels rols del prestador i del distribuïdor del servei: el rol de la prestació és exercit per l’administració propietària i executora del servei i s’accedeix a que un tercer distribueixi aquests serveis. Aquest model ha estat el que han adoptat les administracions públiques catalanes en el projecte Administració Oberta de Catalunya (AOC); s’ha creat en l’entorn del Consorci AOC una entitat pública amb participació de l’Administració autonòmica (Generalitat de Catalunya) i de l’Administració local (mitjançant el Consorci d’ens locals per a la Societat de la Informació Localret) amb l’objectiu de distribuir a través dels canals telemàtics (majoritàriament Internet i telèfon) els serveis de les administracions públiques catalanes. Aquest esquema a hores d’ara s’entén que està superat i és per aquest motiu que està evolucionant cap a un altre model. L’objectiu d’aquesta intervenció és exposar les principals característiques del nou model a través d’alguns dels productes que s’han desenvolupat i que s’estan desenvolupant en l’àmbit de l’AOC.

La missió del projecte AOC continua essent la mateixa: millorar la relació de les administracions públiques catalanes amb els seus ciutadans, empreses i entitats, però actualment el projecte està posant l’accent, per una banda, en el desenvolupament de solucions que incrementin la col•laboració interadministrativa i que permetin la simplificació (o eliminació) del tràmit i, per l’altra, en la integració d’informació sobre serveis públics –en un primer estadi- per, finalment, integrar la tramitació. La idea que és la base d’aquesta estratègia és que per tal que millorin les relacions entre administracions i ciutadà, paral•lelament han de millorar les relacions entre administracions. En aquest sentit des del projecte AOC s’estan desenvolupant solucions (algunes de les quals es defineixen en aquest document) amb filosofia Asp . D’aquesta manera es posa a disposició de les diferents administracions públiques catalanes solucions necessàries per tal que qualsevol d’aquestes administracions pugui avançar en l’e-govern sense que cadascuna hagi de desenvolupar aquestes solucions pel seu compte, amb un evident estalvi causat per l’economia d’escala. Entre aquestes solucions hi ha els anomenats mòduls comuns o corporatius: els registres electrònics d’entrada i sortida, la plataforma d’avisos i alarmes via e-mail o SMS i el mòdul de notificacions, en són només alguns exemples.

La visió de l’Administració i la dels ciutadans

La realitat i el comportament de les persones i les organitzacions s’ajusta més a un model en xarxa que a un de jeràrquic. Malgrat aquesta afirmació generalista, en l’àmbit de les administracions públiques la seva història ha anat configurant al llarg del temps unes organitzacions jeràrquiques, orientades a una gestió vertical de les seves competències. És cert que en les últimes dècades s’han anat introduint conceptes com ara la transversalitat en la tasca de l’administració, però també ho és que, en la majoria dels casos, miraven de respondre a problemàtiques generades per la manca de visió estratègica derivada de la verticalització de la gestió administrativa i que el benefici de la seva aplicació no ha anat més enllà de l’àmbit de la mateixa Administració sense fer-lo extensiu a la seva necessària relació amb altres nivells d’administració.

Ens trobem, doncs, per una banda, amb una Administració que funciona com un tot perfectament organitzat en què cada administració territorial té unes competències perfectament definides i fixades, amb una organització complexa però organitzada mitjançant jerarquies de poder i que sembla inspirada en aquelles cosmovisions hegelianes perfectes i pures, on tot funciona com un rellotge. La principal funció d’aquest tot és administrar, gestionar els recursos públics i oferir a la ciutadania serveis de la forma més eficaç i eficient. A l’altra banda ens trobem amb el ciutadà, últimament anomenat ‘client’ (des de la transposició al sector públic de tècniques i estratègies tradicionals del sector privat); en definitiva, usuari i consumidor de serveis públics que, davant de l’Administració se sent desconcertat. No la comprèn però sovint la pateix. És conscient que de tant en tant s’hi ha de relacionar, però pensa que com menys s’hi hagi de relacionar, millor.

Alguns exemples. Algunes solucions

A Catalunya (i a Espanya) hi conviuen tres nivells d’Administració i totes elles amb importants competències: l’Administració local, l’autonòmica i la central. L’ordenament jurídic vigent fixa l’àmbit d’actuació de cadascuna d’elles. Es tracta, doncs, d’un escenari perfectament establert i ajustat des del punt de vista administratiu i jurídic, però no pas des del punt de vista del ciutadà. El ciutadà sovint és víctima d’una distribució competencial que no respon a una lògica a la qual ell hi tingui accés. Simplement no la comprèn. A més, la distribució de competències entre les diferents administracions és canviant, amb la qual cosa la percepció d’aquest ciutadà a l’hora d’identificar un servei per poder fer front a una necessitat és, si més no, de desorientació.

Com deia, en el món real cada administració disposa d’un llistat de competències que ha d’executar, un àmbit territorial d’actuació i uns recursos per portar a terme els seus objectius. En conseqüència cada administració en els últims anys ha anat desenvolupant solucions, amb diferent grau de sofisticació i eficàcia, de cares a prestar serveis d’e-govern als seus ciutadans.

Tradicionalment les diferents administracions han anat distribuint els seus serveis pels nous canals que les noves tecnologies de la informació i comunicació permetien, centrant-se en aquells àmbits d’actuació en els quals eren competents. I era lògic que fos així. Per a cada administració el ciutadà (entès en sentit ampli en tant que ciutadà, empresa o entitat) era ‘el seu’ ciutadà. Cada administració intentava millorar els seus serveis utilitzant nous canals per relacionar-se amb els seus ciutadans, però limitava el seu àmbit d’actuació a l’estricte espai de les seves competències. El resultat d’aquest lloable esforç era la reproducció, ara en un entorn digital, de la percepció fragmentada de l’oferta dels serveis públics per part del ciutadà.

Són nombrosos els tràmits que se situen dins de l’àmbit d’actuació d’una única administració. Tot el procés s’inicia i finalitza en organismes dependents de la mateixa administració. No obstant això, en moltes ocasions el ciutadà haurà de demostrar certs atributs (p.e. viure en un determinat municipi o tenir un determinat nivell d’estudis), mitjançant la presentació de certificats que, sovint, hauran de ser emesos per altres administracions. Igualment el ciutadà en la seva vida quotidiana s’enfronta a determinades situacions on la complexitat i extensió del procés, la distribució competencial o una oferta disgregada el forcen a relacionar-se amb diverses administracions per satisfer una única necessitat. En aquests casos i atesa la fragmentació existent referida, el ciutadà no té una visió global i integrada de tots els processos necessaris en els diferents nivells administratius.

Entre els exemples més clars sobre la necessitat de relacionar-se amb diferents administracions hi ha, sens dubte, el cas del naixement d’un fill o bé el complex procés que condueix a la creació d’una empresa.

Analitzem resumidament la situació actual d’un d’aquests processos: Quins són els passos que actualment, a Catalunya, el naixement d’un fill obliga a fer a una família?

En l’àmbit de l’administració general de l’Estat, donar d’alta en el Registre Civil al nounat mitjançant la inscripció en el llibre de família; a més, si la mare treballa, haurà de tramitar la seva baixa a la Seguretat Social.
En l’àmbit de la Generalitat de Catalunya, s’haurà de donar d’alta en el Registre sanitari que gestiona CatSalut (ens públic del Departament de Salut) i, en el cas que sigui el tercer fill, sol•licitar el títol de família nombrosa, l’expedició del qual gestiona el Departament de Benestar i Família.
En l’àmbit local, la família haurà de registrar el seu fill en el cens municipal corresponent.

Per altra banda, les diferents administracions, conscients de la davallada dels índexs de natalitat al nostre país en les últimes dècades, ofereixen un conjunt d’accions que tenen per objecte fomentar i afavorir l’increment del nombre de fills de les parelles. En aquest sentit una família catalana disposa de les ajudes següents:

L’administració general de l’Estat, mitjançant l’Agència Estatal d’Administració Tributària, si la mare és una treballadora en actiu, ofereix una ajuda de 100 € mensuals.
Per la seva banda, la Generalitat de Catalunya, mitjançant el seu Departament de Benestar i Família concedeix una prestació de 550 € anuals a les famílies amb fills menors de 3 anys (que es transformen en 625 € si la família és monoparental o nombrosa).
En el mateix sentit, molts ajuntaments catalans apliquen bonificacions i reduccions en els seus impostos municipals aplicats al consum de l’aigua i als béns immobles, entre altres.

De forma resumida ens hem acostat a una realitat que es repeteix milers de vegades cada any per detectar la diversitat de procediments implicats en un acte que és únic. La complexitat augmenta encara més si introduïm nous factors (que per l’extensió d’aquest document no poden ser detallats): determinades accions s’han de fer amb anterioritat a unes altres, ja que, per exemple, per inscriure el fill al cens municipal, el fill ha de figurar prèviament en el llibre de família. En el mateix sentit, en cada tràmit haurem d’aportar una determinada documentació. Fins i tot, a voltes, el mateix certificat serà sol•licitat per diferents administracions.

Aquest simple exemple serveix, a parer meu, per demostrar que una acció orientada a facilitar la relació de les administracions amb els ciutadans hauria de permetre una simplificació dels tràmits i de la documentació a aportar i una coordinació entre les diferents administracions. Continuant amb l’exemple del naixement d’un fill, l’ideal seria que tots els tràmits derivats s’unifiquessin en un de sol i que, en base a la informació requerida (nombre de fills, si la mare és treballadora en actiu, municipi de residència de la família, etc.), s’identifiquessin els tràmits necessaris i se n’iniciés la tramitació. Això permetria una tramitació integrada dels diferents processos que s’hauria de complementar amb la possibilitat que, si la família dóna el seu consentiment, cada administració pogués accedir a aquella informació que li cal de l’altra i així evitar la presentació addicional de certificats.

En realitat, encara hi ha un estat superior d’excel•lència: atès que l’Administració té prou mecanismes per ser informada del nou naixement, el realment ideal seria que, sense haver d’endegar cap acció, d’ofici, mitjançant un mecanisme intern de l’Administració s’activessin totes les actualitzacions necessàries en el Registre Civil, en el Registre Sanitari, en el cens, … així com totes aquelles ajudes i prestacions a les quals la família tingués dret pel fet de complir uns requisits determinats. I no es tracta de ciència ficció. En alguns països ja és una realitat (els recomano visitar el projecte Reach del govern irlandès a http://www.reach.ie/).

Per altra banda, hi ha un altre tipus de serveis que, sense tenir la complexitat del naixement del fill o la creació d’una empresa, enfronta el ciutadà amb la problemàtica de relacionar-se amb diferents administracions atès que algunes d’aquestes administracions li poden prestar el mateix servei. Aquest cas s’esdevé quan, per exemple, un ciutadà mira de trobar feina com a empleat públic. Actualment haurà de consultar quina és l’oferta pública d’ocupació en cada una de les administracions, ja que no hi ha un Server que n’ofereixi la visió completa. Per poder fer front a aquesta situació des del projecte AOC estem treballant per poder oferir una sèrie de directoris que integrin l’oferta existent i permetin un accés directe i ràpid al resultat final. A més, de l’exemple esmentat de l’oferta pública d’ocupació, també es pot aplicar al conjunt d’ajudes públiques creant un directori comú d’ajudes i accions de foment, o bé un directori des del qual s’accedeixi a conèixer el conjunt de l’oferta d’habitatge públic. Aquest tipus de solucions que, per elles mateixes creiem que ja aportarien un benefici clar a la ciutadania, poden ser complementades, i afegir-hi un cert valor, amb eines ja disponibles que permeten associar un sistema d’avisos, amb la qual cosa s’enviaria un missatge (e-mail o SMS) quan aparegués un nou servei enclòs dins del perfil definit pel ciutadà. És a dir, si el ciutadà busca feina a l’administració de la província de Girona i és llicenciat en dret, cada vegada que les administracions publiquessin una oferta d’una plaça que coincidís amb les característiques del ciutadà, el ciutadà en seria informat sense necessitat d’haver de fer la mateixa consulta periòdicament.

En resum, que l’actual visió fragmentada de l’Administració s’ha d’anar transformant en una integració, en un primer estadi, de la informació –que permeti al ciutadà fer-se una idea dels passos a seguir- i, en un estadi més madur, en una tramitació integrada i fins i tot preveure la desaparició del tràmit mateix, quan sigui possible.

El servei de comunicació de domicili

Des de ja fa més d’un any existeix un projecte que té com a objectiu el desenvolupament d’un servei integrat entre els tres nivells administratius: és el servei de comunicació de domicili.

Des de la Unió Europea s’han impulsat diverses iniciatives encaminades a l’ús de les TIC per gestionar els serveis de les administracions:

La iniciativa e-EUROPE; el Pla eEUROPE 2002, del juny del 2000 que aprova un llistat de 20 serveis públics bàsics (12 per a ciutadans i 8 per a empreses) i el Pla eEUROPE 2005 presentat al Consell Europeu de Sevilla, centrat en la seguretat de les xarxes i de la informació, l’Administració electrònica, l’aprenentatge per mitjans electrònics, la sanitat en línia i el comerç electrònic.

El servei telemàtic de comunicació de domicili, és precisament un d’aquests 20 serveis bàsics identificats en la llista de serveis públics d’Administració electrònica. El servei s’emmarca en les relacions del ciutadà amb les diferents administracions públiques i en la seva prestació hi estan involucrats tots els nivells de l’Administració de l’Estat.

El servei de comunicació de domicili és un servei multiadministració, simple quant a la seva concepció, però complex degut al nombre de proveïdors públics que hi intervenen, en el qual cal una comunicació efectiva entre tots aquells actors que hi participen. La solució dissenyada en un entorn telemàtic oculta la complexitat d’aquesta relació al ciutadà, fent que l’àmbit del Server no sigui tant territorial com virtual i es pugui accedir al mateix servei des de diversos punts de la xarxa. Per oferir el servei d’aquesta manera cal que les diverses entitats administratives s’interconnectin i interoperin i que el servei estigui dissenyat per treballar de forma col•laborativa. A Catalunya calculem que cada any aproximadament un 10% de la població (650.000 habitants) canvia de domicili, la qual cosa evidencia que es tracta d’un servei amb prou massa crítica perquè sigui un servei prioritzat per part de les diferents administracions.

L’objectiu d’aquest projecte és establir un servei a Internet a través del qual el ciutadà pugui comunicar les dades de la seva nova adreça, simultàniament als diferents organismes i entitats de les administracions públiques implicades i realitzar tots els tràmits amb un sol accés.

Aquesta comunicació donarà lloc a una actualització de les dades de domicili en les unitats administratives que en siguin destinatàries i, si s’escau, a l’inici del procediment administratiu de renovació de documents personals (com per exemple la targeta sanitària o el document nacional d’identitat). L’Administració pot ser proactiva de tal manera que quan un canvi en el domicili impliqui l’inici d’un tràmit, l’Administració podrà enviar-li el nou document (com és el cas de la targeta sanitària) o comunicar al ciutadà l’inici del tràmit de renovació (cas del permís de conduir).

El servei evita al ciutadà, per una banda, demanar el volant d’empadronament, ja que n’hi ha prou que el ciutadà doni el seu consentiment perquè aquestes dades es transmetin als organismes seleccionats i, per altra banda, li evita desplaçar-se presencialment a l’organisme pertinent. Això aporta clars beneficis al ciutadà –que deixa d’esmerçar el seu temps inútilment, i per tant, deixa de gastar diners- però també a l’Administració, ja que es calcula que aproximadament el 50% de l’activitat que es porta a terme des de les oficines d’atenció al ciutadà dels ajuntaments catalans està relacionada amb l’expedició de certificats originats per la sol•licitud d’un servei d’aquests ciutadans en una altra administració.

El projecte abraça tots els aspectes legals i administratius de compliment obligat pel fet de tractar-se d’un servei públic amb informació confidencial i protegida per la Llei orgànica de protecció de dades de caràcter personal. També han estat especialment tinguts en compte els aspectes de seguretat jurídica i informàtica per tal que s’assoleixin les garanties aplicables.

De la mateixa manera que en els casos descrits per a les situacions concretes de tenir un fill i de canviar de domicili, hi ha altres casos en què el ciutadà és capaç de descriure la seva necessitat (vull una ajuda per accedir a un habitatge o vull crear una empresa) però que, en canvi, desconeix el repartiment de competències entre les diferents administracions. En qualsevol cas allò que es pretén amb la integració d’informació i de tràmits és el desenvolupament d’un nou servei integrat en el qual responent a una sèrie de preguntes s’activi una lògica que:

Identifiqui quins són els tràmits que responen a la situació del ciutadà.
Presenti un únic formulari que eviti l’entrada reiterada de la mateixa informació.
Enviï a totes les administracions implicades la sol•licitud electrònica corresponent.
Ajudi a conèixer l’estat de tramitació de tots els tràmits iniciats.

El producte resultant no serà ofert al ciutadà des d’un únic punt d’accés. La idea és exactament la contrària: que des de qualsevol administració implicada en el procés global es pugui accedir al conjunt. D’aquesta manera hem evolucionat des d’un model basat en una idea de concentració en un únic punt d’accés (el portal únic, la finestreta única) a un model basat en la idea de xarxa, en què el ciutadà tria el punt d’accés al servei. Creiem fermament que d’aquesta manera s’aconsegueix una trasversalitat interadministrativa fins ara desconeguda al nostre país.

El cercador de les administracions

La mateixa filosofia és la base d’un altre dels productes emblemàtics en aquesta nova concepció de l’e-govern: el cercador de les administracions públiques.

Tant en l’àmbit de les iniciatives privades com en el del sector públic, la gran diversitat de formes d’estructurar els continguts digitals en les pàgines web fa que una de les eines més utilitzades sigui el cercador. Aquest cercador ha de permetre, amb independència de la taxonomia utilitzada per cada pàgina web indexada, un accés ràpid i directe als continguts que l’usuari està buscant.

La gran diversitat de webs i continguts públics provoca que els cercadors esdevinguin eines fonamentals per accedir al recurs d’interès. La nostra experiència ens permet afirmar que un dels recursos més utilitzats als web del sector públic és el cercador del qual disposa la gran majoria, atès que és preferible intentar accedir al contingut d’interès des del mateix web que posar-se a navegar per un lloc que pot estar organitzat en base a uns criteris que no corresponen necessàriament a la lògica de navegació de l’usuari, ni a la seva experiència de navegació.

Malgrat això, el nivell de qualitat dels diferents cercadors de les webs públiques és, en general, bastant deficient.

En base al que s’ha argumentat, des del projecte AOC estem treballant des de fa uns mesos en el desenvolupament d’un cercador (amb filosofia Google) que permeti:

Indexar totes les pàgines publicades des dels organismes públics que actuïn a Catalunya.
Indexar, no només documents en format html sinó també bases de dades , fitxers excel, pdf, etc.
Indexar amb una periodicitat diària.
Associar uns criteris de ponderació (pagerank) al resultat per tal de prioritzar la presentació dels continguts amb més valor.
Presentar els continguts diferenciats per tipologies: tràmits, informació i equipaments.
Incorporar eines lingüístiques que permetin incrementar la qualitat de les cerques (lematitzadors, diccionaris de sinònims, etc.).
Oferir a les administracions que ho vulguin que incorporin aquest producte a la seva pàgina web.

Els beneficis d’una eina de cerca de continguts a Internet com aquesta crec que són evidents. En primer lloc, es construeix un cercador potent que integra el conjunt global de la informació disponible a la xarxa amb la qual cosa el ciutadà que està buscant un servei concret i no coneix ni l’Administració que li presta el servei, ni si existeixen altres serveis complementaris que s’adeqüin a la seva necessitat, accedeix directament al resultat global.

En segon lloc, és un servei que es posa a disposició de totes les administracions mitjançant una barra de cerca (a la Google) de tal manera que el ciutadà podrà accedir des del web de l’Administració que vulgui a una visió integrada dels serveis públics online.

Hi ha, a més, alguns subproductes que es desprenen de l’existència d’aquest cercador que per ells mateixos crec que poden ser d’interès, com per exemple, l’extracció i ‘paquetització’ de continguts. En aquest sentit estem treballant en:

Un directori d’ajudes públiques (inspirat en el web www.govbenefits.gov) que permeti accedir al conjunt de les accions de foment de qualsevol Administració pública, sigui quina sigui la denominació que tinguin: subvenció, beca, ajuda, bonificació, prestació econòmica, etc. El procediment dissenyat és que mitjançant una simple definició del perfil de l’usuari que fa la cerca (ciutadà, empresa o entitat) i responent a un llistat curt de preguntes bàsiques (per exemple si busca una subvenció per rehabilitar un habitatge, les preguntes poden ser en quin municipi està ubicat l’habitatge, el nivell d’ingressos de la família o el nombre de membres que conviuen al domicili) se li presenti la relació de serveis públics que compleixin aquests requisits previs.
Un directori de l’oferta pública d’ocupació que permeti accedir a totes les places ofertades des de qualsevol administració. Mitjançant un breu qüestionari el ciutadà podrà acotar aquelles ofertes que siguin interessants per a ell (per raó de proximitat territorial o perquè s’adeqüin al seu nivell d’estudis).
Un directori de l’oferta d’habitatge públic de les diferents administracions.
Un directori de l’oferta de formació que permeti accedir a la informació tant de la formació reglada com de la no reglada i que va dirigida a col•lectius concrets (formació ocupacional, d’adults, etc.).

En suma, un catàleg de productes que permetin la simplificació en l’accés i en la tramitació dels ciutadans als serveis públics de forma integrada, que s’hi pugui accedir des de diferents pàgines web degut a la seva naturalesa de ‘marca blanca’ i que addicionalment generin beneficis interns en les administracions prestadores. Creiem que els passos següents en la —no ho oblidem— jove vida de l’e-govern han d’anar en aquesta direcció. Si no fos així, esperem ser prou àgils per adonar-nos-en i rectificar.

Resum

Durant una determinada etapa del desenvolupament de l’e-govern, hi havia el paradigma de crear un portal on es concentrés tota la informació, interaccions i tràmits de totes les administracions per tal que el ciutadà / empresa pogués trobar fàcilment tot allò que necessitava. Actualment sabem que, en un món en xarxa i no jerarquitzat, aquest intent és bastant poc realista. Cada administració ha de disposar dels mecanismes que cregui oportuns per relacionar-se amb els seus ciutadans / empreses. Fins i tot es planteja la possibilitat que cadascuna pugui donar informació i presentar els tràmits d’altres administracions si amb això facilita les coses als seus usuaris potencials.

En aquest context, a l’AOC creiem que existeix un espai en el qual es poden treballar tots els aspectes interadministratius, especialment:

La creació i manteniment d’un cercador de serveis públics (del tipus Google) que es pugui inserir a la web de qualsevol administració en forma de barra de cerca i permeti presentar, ordenadament, tant informació com transaccions o notícies referides a les paraules clau que siguin del seu interès.
La creació i el manteniment de tramitacions interadministratives que responen a situacions específiques dels ciutadans / empreses. En molts casos, un ciutadà és capaç de concretar la situació en la qual es troba (canvia de pis, busca ajudes per renovar el seu habitatge, etc.) però desconeix el repartiment de competències entre les diferents administracions. L’objectiu és que, responent a unes quantes preguntes, existeixi una lògica que:
1. Identifiqui quins són els tràmits que responen a la seva situació,
2. Presenti un únic formulari que eviti l’entrada reiterada de la mateixa informació,
3. Enviï a totes les administracions implicades la corresponent sol•licitud electrònica,
4. Ajudi a conèixer l’estat de tramitació de tots els tràmits iniciats.
Com en el cas anterior, aquesta funcionalitat es pot incrustar a la web de qualsevol Administració pública.
El Consorci de l’AOC ha assumit el desenvolupament d’aquests dos instruments amb la participació en projectes específics de totes les administracions implicades. De fet, en aquests moments són operatius tant la barra de cerca com un primer exemple de tractament multiadministratiu que resol el canvi de domicili a partir de la inscripció del nou domicili al padró municipal.

El contenido del presente trabajo está gobernado por la siguiente Licencia de Creative Commons: ver http://creativecommons.org/licenses/by-nc/2.0

Ignasi Albors Rey