Comunidades y rondas campesinas. Aproximación a su naturaleza jurídica

1. La Comisión de la Verdad y los derechos de los pueblos indígenas
2. Los mecanismos tradicionales de resolución de conflictos
3. El concepto de pueblo indígena
4. Las Comunidades Campesinas y Nativas
5. Las Rondas Campesinas
6. La Ley N° 27908 y las Rondas Campesinas
7. Tareas pendientes

En los últimos años en nuestro país han surgido diversos conflictos vinculados a la explotación de los recursos naturales, entre empresas mineras y organizaciones de la sociedad civil. De alguna manera, a nivel internacional, las pautas y estandares de tratamiento de tal situación ha sido contemplada en las denominadas "Normas sobre las responsabilidades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales en la esfera de los derechos humanos", aprobadas por la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas en agosto del 2003. Por su parte, a nivel nacional, entre otros aspectos, dicha problemática ha determinado se retome un importante debate sobre la naturaleza jurídica de las rondas campesinas, especialmente en los ámbitos de la seguridad y la justicia.

En principio, el rol y funciones de las rondas campesinas en materia de seguridad ciudadana ha sido regulado meridianamente mediante la Ley N° 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, y su Reglamento, en las que se reconoce su contribución a través de sendos representantes elegidos en los Comités Provinciales y en los Comités Distritales de Seguridad Ciudadana. No debe obviarse que para tales efectos, la participación de las rondas campesinas se realiza en el contexto del concepto de Seguridad Ciudadana, entendida como la acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, destinada a asegurar su convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como para contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas (Artículo 2° de la Ley N° 27933).

Sin embargo, el reconocimiento del innegable papel que cumplen las rondas campesinas en el ámbito de la resolución de conflictos y administración de la justicia hasta la fecha no resulta pacífico. Las posiciones doctrinales al respecto se encuentran divididas, con diversos matices, entre los que sostienen que las rondas campesinas tendrían relativas facultades de colaboración en las funciones jurisdiccionales y policiales; los que plantean que las rondas campesinas constituyen instancias informales de resolución de conflictos; y quienes afirman que las rondas campesinas tienen y deben ejercer de manera plena funciones jurisdiccionales.

La multiplicidad de interpretaciones sobre el rol de las rondas campesinas en materia de justicia, entre otros factores y en gran parte se ha visto acrecentado por la existencia de un marco jurídico impreciso y contradictorio, tanto en lo que se refiere a los instrumentos internacionales vigentes en nuestro ordenamiento interno, como a nivel constitucional y en la legislación ordinaria. De esta manera, sin la intención de dirimir en la polémica –que por lo demás sería una pretension ilusoria-, pero sí con el propósito de aportar algunos elementos históricos, fácticos y normativos al debate sobre este importante tema, se realizará un suscinto inventario de las principales normas sobre las rondas campesinas, se establecerá las diferencias conceptuales y fácticas con otras formas de organización social y, finalmente, se destacará sus potencialidades y debilidades, precisando algunas tareas pendientes a nivel normativo y jurisprudencial para los operadores jurídicos.

La Comisión de la Verdad y los derechos de los pueblos indígenas

En este punto, es necesario destacar que, en la última conclusión (171) del valioso Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR), se afirma categóricamente que la reconciliación nacional tiene como meta general "… la edificación de un país que se reconozca positivamente como multiétnico, pluricultural y multilingüe." Señalando, además, que "…tal reconocimiento es la base para la superación de las prácticas de discriminación que subyacen a las múltiples discordias de nuestra historia republicana", como es el caso del trágico conflicto armado interno sufrido en el período 1980-2000.

En este sentido, la CVR propone que el gran horizonte de la reconciliación nacional sea el de la ciudadanía plena para todos los peruanos y peruanas, e interpreta la reconciliación como un nuevo pacto fundacional entre el Estado y la sociedad peruana, y entre los miembros de la sociedad.

De esta manera, el nuevo pacto fundacional debe comprender ineludiblemente la constitución de un nuevo haz de relaciones permanentes y democráticas entre el Estado, por una parte, y a los pueblos indígenas, las comunidades campesinas, las comunidades nativas y a sus organizaciones representativas, de otro lado. La agenda del nuevo pacto social entre los pueblos indígenas y el Estado, no puede desconocer las importantes recomendaciones que la CVR propone en materia de reformas institucionales.

Tal como lo advierte la propia CVR, "… las reformas institucionales del Estado que propone… no constituyen ni deberán constituir una propuesta de reforma del Estado integral, que es responsabilidad de otros organismos y actores. Tampoco es el esbozo de un programa de gobierno" (p. 111), por estar circunscritas y en referencia a los sucesos luctuosos que vivió el país en las dos últimas décadas.

Sin embargo, las mismas por su propia naturaleza, toda vez que constituyen propuestas serias de "… cambios o modificaciones de la pauta, institucionalidad o normativa vigente con impactos en un determinado ámbito, actividad o sector de la acción del Estado, deben implicar la responsabilidad de una reforma profunda del Estado y deben indudablemente influir en la configuración actual del sector público nacional". Ellas se deberán expresar necesariamente como "… cambios organizacionales o como lineamientos de política pública, a través de reformas constitucionales, leyes, u otras normas o políticas de gobierno, dependiendo de su nivel y de su profundidad…"

Entre las diversas propuestas de reforma institucional en favor de los pueblos indígenas planteadas en el Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) del Perú del año 2003, luego de más de dos años de investigación de las causas, el proceso y las secuelas del conflicto armado interno del período 1980-2000, destaca la recomendación referida al reconocimiento e integración de los derechos de los pueblos indígenas y sus comunidades en el marco jurídico nacional, materializado en el reconocimiento del derecho a la administración de justicia indígena de acuerdo a los derechos humanos y el acceso a la justicia ordinaria con juzgados especializados en materia indígena y el reconocimiento de mecanismos tradicionales de justicia alternativa(págs. 118-119), así como la de fortalecer la institucionalidad de las Rondas y Comités de Autodefensa (CAD), adecuadamente reglamentada (pág. 115), para lo cual "… es muy importante normarlas adecuadamente, de modo de evitar la criminalización de sus miembros por el ejercicio de sus prácticas de autodefensa, desarrollo comunal, resolución de conflictos y de administración de justicia. Deberá evaluarse la posibilidad de seleccionar a los miembros de los CAD para que, previa calificación, constituyan los primeros destacamentos de la policía rural, en estrecha coordinación con la Policía Nacional. Esta posibilidad adquiere gran importancia dada la experiencia y calificación de los miembros de estas organizaciones, que podrían aprovecharse en el contexto actual, para asegurar la pacificación."

El fundamento inmediato de tales recomendaciones radican en las dimensiones que alcanzó el conflicto armado en nuestro país, donde las estadísticas grafican rotundamente la existencia de una notoria relación entre situación de pobreza y exclusión social y probabilidad de ser víctima de violencia, en la que la población indígena –léase campesinos y nativos, esencialmente- fue la principal víctima del conflicto armado interno (asesinados, ejecutados extrajudicialmente, desparecidos, torturados, desplazados, etc.). Así, el 79% por ciento del total de víctimas reportadas vivía en zonas rurales, el 56 % se ocupaba en actividades agropecuarias, el 75 % tenía el quechua u otras lenguas nativas como idioma materno, el 68 % de las víctimas tenía un nivel educativo inferior a la educación secundaria, aproximadamente el 70 % del total de desplazados internos fue población de procedencia rural e indígena, esencialmente bilingües, pertenecientes a comunidades campesinas, comunidades nativas y de grupos étnicos que mantenían una especial relación con sus tierras y territorios, etc.