Algunos aspectos del procedimiento de enmienda en las constituciones provinciales

I-INTRODUCCIÓN

En las líneas siguientes analizaremos aspectos del procedimiento de enmienda tal como resultan del diseño dado por las constituciones provinciales.-

Es claro, en ningún caso los aspectos a ser considerados, presentan mayor importancia respecto de otros que no sean objeto de análisis, sencillamente nos ocuparemos de aquellos que han sido elegidos por quien ensaya el presente trabajo.-

Nos detendremos en la diferencia existente entre enmienda y reforma como procedimientos contemplados en los textos constitucionales provinciales, dando algunos fundamentos acerca de cómo resolver la diferencia mentada.-

También nos ocuparemos de las limitaciones materiales y temporales impuestas para el ejercicio del poder constituyente derivado a través de este mecanismo, para finalmente discutir sobre la pretendida legitimidad que las enmiendas alcanzan con su sometimiento a consulta o referéndum posterior.-

II- CONCEPTUALIZACIÓN-DIFERENCIAS

Analizado el significado de los términos reforma y enmienda, veremos que la primera refiere a "la innovación o mejora que se propone, proyecta o ejecuta en alguna cosa"; la segunda a la "modificación o propuesta de modificación que se le hace a un proyecto de ley".-

A pesar de no advertirse a priori diferencias en el significado de estos términos, en el derecho público provincial se les atribuye alcance diverso. Mientras la reforma da cuenta de la modificación, adición o derogación de una norma del texto constitucional llevada a cabo en cumplimiento del procedimiento (competencia, mayorías, plazo) por el órgano especialmente convocado al efecto. La mentada enmienda se aparece como la modificación llevada a cabo por el propio órgano legislativo local/provincial alcanzada una mayoría especial determinada.-

Una vez operada la enmienda, los textos constitucionales provinciales estipulan una instancia de consulta al electorado, con la finalidad de dotar a la enmienda de su cuota de legitimidad y consenso popular.-

Una de las primeras cuestiones a dilucidar, luego de deslindados los conceptos de una y otra forma de modificación de un texto constitucional provincial, radica en la relación existente entre éstas. Algunos textos plantean una diferencia cualitativa entre aquellas, pues mientras la reforma refiere a una modificación de instituciones de importancia, la enmienda aparece como un procedimiento utilizado o destinado para "reformas" de menor entidad.-

No nos resulta clara la pauta que fundamenta tal distinción (si bien nos dedicaremos en extenso mas adelante) piénsese en una enmienda referida a la organización del poder judicial de la provincia en cuestión, acaso ¿puede dudarse de la relevancia institucional y social que tal propuesta tendría?

Aún cuando de los textos constitucionales de la provincias no resultan diferencias declaradas, del análisis de las normas que las contemplan surge el contraste en cuanto a los sujetos órganos habilitados para llevarlas a cabo, como también el límite material de las mismas, en concreto: el número de artículos que pueden ser reformados o enmendados según el caso.-

Sobre el primer aspecto señalado, mientras la reforma es ejecutada por una asamblea o convención constituyente (cuyo número de miembros generalmente es coincidente con el número del órgano legislativo provincial), la enmienda aparece como el resultado del ejercicio del poder constituyente derivado por el propio órgano que titulariza la función legislativa de la Provincia.-

Sabido es que la convención o asamblea constituyente encargada de la reforma está dotada de soberanía en lo atinente a la decisión de modificar o no en el sentido sugerido por la declaración (ley) de reforma, no existiendo limitaciones en cuanto al número de artículos cuya reforma, modificación o adición se propone a través de aquella declaración. En este aspecto difiere la enmienda, dado que solo puede serlo en un número limitado de artículos (uno o más) según el diseño plasmado en la Constitución Provincial.-

III- EL EJERCICIO DEL PODER CONSTITUYENTE Y EL ART. 5 DE LA CN.

Tal como surge del Art. 5 de la CN., las provincias que componen (o se erijan en el futuro) el Estado Argentino, reservan para sí el poder de dictar su constitución, dándose a través de ella sus propias instituciones previendo además la organización y funcionamiento de éstas.-

De aquella norma de la CN. surgen cinco materias- límites impuestas para el reconocimiento de la norma fundamental provincial: el respeto de los principios, declaraciones y garantías contenidos en la CN., la forma representativa y republicana, la administración de justicia, la educación primaria y el régimen municipal.-

Cabe tener presente que la primera parte no ha sido modificada o revisada por la reforma constitucional del año 1.994, por lo tanto el capítulo primero mantiene su texto originario con las modificaciones operadas con anterioridad, habiéndosele si incorporado un nuevo capítulo: de los nuevos derechos y garantías.-

Debe entenderse entonces que la observancia exigida por el artículo 5 de la CN. resulta comprensivo de la Parte Primera de la Ley Fundamental.-

Las condiciones impuestas por el Art. 5 de la CN. deben ser observadas por las provincias en el ejercicio de su poder constituyente para el reconocimiento de sus instituciones.-

Tenemos dicho que la enmienda, significa la modificación del texto constitucional llevada a cabo por el órgano legislativo de la provincia, sobre un número limitado de artículos del texto constitucional, completándose este proceso (en la generalidad de las constituciones que la contemplan) con el sometimiento de la enmienda decidida al cuerpo electoral a través de una consulta popular o referéndum posterior.-

Por tanto consintiendo que entre reforma y enmienda se pueden predicar como diferencias las relativas al órgano que tiene encomendada la modificación o adición de las normas al texto constitucional, y el número de artículos susceptibles de aquellas, se puede afirmar que la constitución enmendada también debe observancia a lo establecido por la CN. en su Art. 5, no resultando admisibles la incorporación de nuevas normas (artículos) o la modificación de otras preexistentes, contrarias a los principios que surgen de la CN. sobre las mentadas materias.-

IV- REFORMA Y ENMIENDA: ¿DIFERENCIA DE NATURALEZA O DE FORMA?

Al comienzo de este trabajo, expresábamos nuestro disenso con una diferencia planteada en términos cualitativos: la reforma como aquel cambio o modificación de importancia (entendemos que el alcance pretendido con esta expresión alude a instituciones o institutos de trascendencia), mientras que la enmienda sería el procedimiento elegido para operar cambios secundarios sobre el texto constitucional.-

En contrario, pensamos que entre reforma y enmienda la diferencia radica en el trámite y procedimiento requerido por los textos constitucionales para la validez y legitimidad de los cambios operados a través de una y otra, sin que esto implique atribuir mayor o menor trascendencia o envergadura al cambio o modificación en cuestión.-

Sabido es que el poder constituyente derivado, ejercido por asambleas o convenciones en los territorios provinciales, merece la calificación de poder constituyente de segundo orden atendiendo a nuestra forma federal de Estado, que luego de la última reforma reconoce tres esferas de poder.-

Según surge del análisis del Art. 30 de la CN., no se concibe en nuestra Constitución Nacional ninguna modificación "total o parcial" (en términos de la misma) que no sea llevada a cabo por una Convención convocada al efecto, esto es una Convención o Asamblea Constituyente, a quien se encomendará la misión de efectuar o no según lo considere, las adiciones, supresiones o modificaciones propuestas por la declaración de necesidad de reforma efectuada por el Congreso de la Nación.-

Cabe en este punto tener presente el procedimiento previsto por el Art. 75 inc 22º para otorgar jerarquía constitucional a tratados de derechos humanos, y para la denuncia de aquellos otros a los cuales ya se les ha conferido tal status, pues en estos casos es el Congreso el que ejercita este poder constituyente derivado, concedido por el convencional del año 1.994.-

En el derecho público provincial comparado, junto al procedimiento de reforma total o parcial de la constitución hallamos la enmienda (1), mecanismo que habilita la modificación, adición o supresión de un número limitado de artículos del texto constitucional.-

En el diseño de las constituciones provinciales aparecen claramente diferenciadas dos etapas en el procedimiento de reforma, una primera cuyo cumplimiento compete al órgano legislativo, quien tiene a su cargo la declaración de la necesidad de reforma (generalmente dicha declaración toma la forma de ley) alcanzada la mayoría de votos de miembros que estipula la propia constitución (2), además de fijar el ámbito material de actuación de la Asamblea o Convención Constituyente. Esta última es precisamente la encargada de la ejecución de la segunda etapa señalada, modificando, suprimiendo o agregando las normas, en el sentido propuesto por la declaración de necesidad de reforma o en uno distinto, debiendo en todos lo casos respetar el plazo fijado para la ejecución de la tarea encomendada (3). Es el caso de la Constitución de la Provincia de La Rioja, que estipula como término máximo el de un año desde su constitución.-

En lo que respecta a la enmienda, es posible señalar también dos fases diferenciadas por su ámbito, alcance y sujeto-órgano titular.-

El órgano legislativo de la provincia es el titular del ejercicio del poder constituyente a través de enmienda, para ello (y entiéndase cumplido el trámite parlamentario del proyecto de ley respectivo), se le impone una mayoría especial agravada, en algunos textos constitucionales de los dos tercios y en otros de tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros (4).-

Junto a la exigencia de una mayoría especial, se imponen al órgano legislativo dos limitaciones en el ejercicio de la enmienda, una material pues solo puede ser enmendado un número determinado de artículos constitucionales(5), y el otro de naturaleza temporal, fijándose el intervalo cuyo transcurso resulta de cumplimiento necesario para el supuesto de enmiendas sucesivas (6).-

El procedimiento se completa con el sometimiento de la ley de enmienda sancionada a una consulta popular o referéndum popular (7) y solo ratificada o aprobada por el pueblo (en concreto, el cuerpo electoral) quedará incorporada al texto constitucional provincial, culminando con ello la segunda etapa indicada.-

Es posible advertir de la reseña efectuada que en varios textos constitucionales no se contemplan materias cuya modificación, supresión o adición no pueda llevarse a cabo mediante enmienda (8), o diferencias que no sean de procedimiento entre una y otra.-

Tanto reforma como de enmienda, se encuentran legislados en idéntico capítulo o título según la sistemática adoptada por los textos constitucionales, por tanto como modalidades de ejercicio del poder constituyente derivado.

Sirve de apoyo a nuestra posición los términos utilizadas por algunos textos provinciales que al referirse a la enmienda agregan el aditamento de reforma, refiriendo de modo indistinto a una y otra cuando se trata de la modificación operada por el propio órgano legislativo provincial.-

Por tanto entendemos que, reforma y enmienda resultan modalidades de ejercicio del poder constituyente derivado, y la diferencia entre ellas no radica en su naturaleza o grado, sino en el trámite y forma requeridos por los textos constitucionales para la validez y legitimidad de los cambios operados a través de una y otra.-

V- CONSULTA O REFERÉNDUM POSTERIOR: ¿VERDADERO CONSENSO?

Visto el texto constitucional de las provincias, podremos advertir que entre aquellas que contemplan el mecanismo de Enmienda, existen diferencias en cuanto al número de artículos constitucionales que pueden ser objeto de modificación mediante la misma.-

Mientras algunas establecen que solo un artículo podrá modificarse, suprimirse o adicionarse al texto mediante el procedimiento en cuestión, otra fija un número de hasta tres artículos, otras habilitan a enmendar un artículo y sus concordantes, y por último las hay que no fijan límite alguno en este aspecto.-

Esto es aquello que calificáramos de limitaciones materiales de ejercicio del poder constituyente derivado por el órgano legislativo provincial.-

Se sabe ya que el procedimiento de la enmienda llevado a cabo por la legislatura provincial se completa con el sometimiento de ésta a consulta o referéndum en oportunidad de la primera elección general posterior, incorporándose válidamente al texto constitucional, aprobada por el cuerpo electoral en la ocasión señalada.-

El interrogante que se nos plantea con textos constitucionales que permiten la modificación de un artículo y sus concordantes, hasta tres artículos, y más aún aquellas que no fijan límite alguno, es la existencia de un verdadero consenso o adhesión (y con ello la legitimidad pretendida) del electorado para con la enmienda sancionada, pues aquél se aparece como un bloque que aprobará o rechazará. Para mayor claridad, el elector no tiene posibilidad alguna de manifestar acuerdo con la enmienda operada respecto de determinado instituto, y su rechazo de otro, ya que esto forma un todo en la ley de enmienda sancionada (verbigracia, aumento o reducción del número de miembros de los cuerpos deliberativos provinciales y municipales).-

Si se nos permite la comparación, la enmienda de más de un artículo constitucional se presentará en todos los casos al elector como el núcleo de coincidencias básicas al constituyente del año

1.994.-

El diseño constitucional reseñado plantea al elector el conflicto o encrucijada de legitimar o no una modificación con la que solo se haya de acuerdo en parte: acepta la modificación sancionada por el órgano legislativo en tal o cual instituto, pero disiente con otra.-

Es esto que exponemos precisamente lo que nos plantea el interrogante que da título al apartado.-

Como nos interesa, no solo mostrar el conflicto sino esbozar un aporte de solución (que de modo alguno es concluyente), entendemos que el consenso popular manifestado a través de la consulta o referéndum posterior a la enmienda sancionada, solo dotará de legitimidad a ésta cuando su conformidad o disenso (rechazo en consecuencia), se exprese respecto de un solo artículo del texto constitucional provincial.-

Claro que esta conclusión trae aparejada la pregunta siguiente: ¿Cómo operar un cambio a través de enmienda respecto de un instituto, sin modificar normas concordantes, o que refieren a idéntico presupuesto normativo? En este punto pensamos deberá atenderse a la técnica legislativa de cada texto o constitución provincial, y las posibilidades de cambio, supresión o adición que ofrece al legislador mediante el mecanismo de la enmienda.-

Líneas apartes nos merecen aquellas constituciones que contemplan la enmienda, pero lo hacen sin establecer limitaciones materiales a su ejercicio por la legislatura provincial, es decir sin fijar un número restringido; creemos que estos casos encierran la posibilidad (y oportunidad) de transformar en ordinaria la vital decisión de modificar el texto fundamental de la provincia, introduciendo cambios en un número indeterminado de artículos, de las materias mas diversas regladas en la ley de enmienda sancionada.-

VI-OTRAS LIMITACIONES MATERIALES

Algunas constituciones provinciales que contemplan la enmienda como herramienta para operar cambios en su texto fundamental, estipulan además materias o partes de su sistemática respecto de las cuales no se podrá introducir enmienda alguna.-

En este sentido encontramos las constituciones de las provincias de Río Negro y Formosa. En la primera, el sistema de enmienda no se aplicará a la primera parte de su texto, esto es a sus "Declaraciones Generales, Derechos, Garantías y Responsabilidades, mas amplia resulta ser la prohibición de la segunda pues no se encuentra habilitada la enmienda de su capítulo referido a "Reforma", al instituto de la reelección, y a "Declaraciones Derechos y Garantías".-

No caben dudas que establecer materias cuya enmienda está vedada, contribuye a aquello que señaláramos en otra parte de este trabajo; no convertir cambios operados a través de enmienda en el procedimiento ordinario, periódico y sistemático de modificación del texto fundamental, pero es cierto también que es el constituyente (en cada caso) quien deberá meditar y valorar concienzudamente cuáles de las materias que se encuentran normadas en su constitución serán ajenas a cambio por vía de enmienda.-

(1) La contemplan las constituciones de las provincias de Neuquén, Río Negro, Chaco, Mendoza, San Luis, Formosa, Tucumán, La Rioja, Bs. As., y Chubut.-

(2) Las Constituciones de Neuquén, Río Negro, Tucumán, San Luis, Chubut, y Bs. As. requieren dos tercios de la totalidad de los miembros del órgano legislativo; innova respecto de las anteriores la constitución de Formosa que exige el voto de cuatro quintos del total de sus miembros.-

(3) El plazo es de un año en algunas, dos en otras, desde su constitución.-

(4) Nótese la particularidad que presentan algunos textos como el de la Prov. de La Rioja, que no agrega aditamento alguno a la mayoría señalada pudiendo dar lugar a idénticos debates sobre el alcance de la misma que aquellos planteados con el texto del Art. 30 de la CN., que creemos quedarían zanjados por la trascendencia de la propuesta legislativa en cuestión, no debiendo dudar que la exigencia debe ser entendida como dos tercios de la totalidad de los miembros en ejercicio; más aún si nos encontramos frente a un sistema legislativo unicameral, en consecuencia con un solo órgano titular exclusivo de tal potestad constituyente.-

(5) Puede ser enmendado solo un artículo en los textos constitucionales de Río Negro, Mendoza, San Luis; un artículo y sus concordantes en las de Chaco, Formosa; hasta dos y tres según las constituciones de Chubut y La Rioja respectivamente; mientras que no fijan número alguno las constituciones de Bs. As., Tucumán, Neuquén.-

(6) El intervalo contemplado es de dos años.-

(7) Someten a consulta popular posterior las constituciones de La Rioja, Chaco; a referéndum posterior las constituciones de Neuquén, Río Negro, Formosa, Tucumán, Chubut; mientras que la constitución de Bs. As. alude a plebiscito posterior.-

(8) La Constitución de Río Negro no habilita la enmienda de la primera parte de su texto (Declaraciones Generales, Derechos, Garantías y Responsabilidades), mientras la Constitución de Formosa lo impide en el capítulo referido a reforma, en el instituto de la reelección, y en declaraciones derechos y garantías.-

VII- CONCLUSIONES

? Toda modificación, supresión o adición que se lleve a cabo sobre el texto constitucional de una provincia se halla sujeta al cumplimiento de las condiciones impuestas por el Artículo 5 de la CN., no resultando por tanto admisibles aquellas que signifiquen violación o desconocimiento de los principios que surgen de aquella.-

? Enmienda y reforma deben ser entendidos ambos como procedimientos que implican ejercicio del poder constituyente derivado.-

Pueden predicarse en consecuencia, diferencias de forma entre una y otra, pero en ningún caso una diferencia de naturaleza o de grado fundado en la importancia o trascendencia de la modificación, supresión o adición operada.-

? La delegación del ejercicio del poder constituyente derivado en el órgano legislativo provincial mediante el procedimiento de enmienda, debe ser acompañada de las limitaciones materiales, temporales y de forma que la trascendencia de tal cometido exigen, debiendo ser ponderadas por el constituyente provincial en oportunidad del dictado o reforma de la ley fundamental de su provincia.-

? El sometimiento de la enmienda (ley) sancionada, alcanzará legitimidad por el consenso popular cuando la adhesión o rechazo, resulten oportunidades que conforme el diseño del texto se aparecen como alternativas posibles al elector, y no se le presenten como un bloque cerrado.-

Entendemos que la enmienda de un solo artículo del texto constitucional provincial contribuye a ello.-

Autor:

Gabriela E. De La Vega

Enviado por:

Carla Santaella