La autonomía de las comunidades indígenas

Introducción

La Constitución Política del Perú, vigente desde el año 1993, sigue la tradición declarativa de las constituciones nacionales al señalar en su artículo 89º, que la propiedad de las tierras comunales "son imprescriptibles". Sin embargo, a diferencia de la Constitución Política de 1979, no se señala que son inembargables, y más aún se introduce la posibilidad de ser retomadas por el Estado ante su "abandono", para el expreso destino de "adjudicación y venta".

El referido artículo de la Constitución peruana también señala que las comunidades nativas "tienen existencia legal y son personas jurídicas". La existencia legal ocurriría con el acto administrativo de "reconocimiento" hecho por la autoridad competente. Este artículo también señala que las comunidades tienen autonomía en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y lo administrativo, pero dentro del marco que la ley establece.[1]

La imprescriptibilidad condicionada de las tierras comunales y la autonomía en el uso de éstas, debe ser conciliada, todavía en el ámbito constitucional, con el carácter de "Patrimonio de la Nación" que recae sobre los recursos naturales, tal como lo señala el artículo 66° de la Constitución[2]Bajo esta última premisa y siguiendo el razonamiento implícito en el texto constitucional, sólo el Estado como tal es "soberano" en el aprovechamiento de estos recursos, y por ello "las condiciones de su utilización y su otorgamiento a particulares", es fijada por Ley Orgánica.

La Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley N° 26821, norma el régimen de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, en tanto constituyen patrimonio de la Nación, estableciendo sus condiciones y las modalidades de otorgamiento a particulares, en cumplimiento del mandato contenido en los Artículos 66° y 67° del Capítulo II, Título III de la Constitución Política peruana. Esta norma señala en su artículo 18°, que las comunidades nativas tienen preferencia en el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de sus tierras, debidamente tituladas, salvo expresa reserva del Estado o derechos exclusivos o excluyentes de terceros.[3]

Se entiende entonces, que no existe exclusividad a favor de las comunidades nativas para aprovechar los recursos naturales de sus tierras, sino que el Estado Nacional, en tanto "soberano en el aprovechamiento", puede hacer "reserva" expresa de este derecho, protegiendo además el que en forma exclusiva o excluyente, haya otorgado a otros "terceros". Ejemplos de esta reserva de derecho o de la protección al derecho otorgado en exclusividad a terceros distintos de las comunidades, son frecuentes en nuestra realidad nacional, sobre todo respecto a recursos del subsuelo como los mineros y de hidrocarburos.

Hasta este punto podemos anotar que: aún reconociéndose en el ámbito constitucional la autonomía en el uso y libre disposición de sus tierras, por parte de las comunidades nativas (y ya siendo restrictivo este concepto en comparación a otros mucho más acordes, como el de "pueblos indígenas"), esta autonomía es relativa y debe concordarse con: la naturaleza de "Patrimonio de la Nación" de los recursos naturales, la "soberanía en el aprovechamiento" del Estado nacional, la "existencia legal" que deben tener las comunidades, la exigencia de "personería jurídica", y la "preferencia" en el aprovechamiento siempre que estén "debidamente tituladas".

Forma parte del marco legal nacional, el Convenio OIT Nº 169, Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Este convenio, respecto del territorio sobre el cual se asientan las comunidades nativas, señala el deber que tiene el Estado de reconocer el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Esto implica además proteger el derecho a utilizar los recursos sobre tierras que no ocupan, pero al cual han tenido un acceso tradicional[4]Que, respecto a recursos naturales que se encuentran en sus territorios, este mismo artículo señala que deben tener una especial protección, comprendiendo el derecho de estos pueblos en su utilización, administración y conservación.[5]

La Ley de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de la Selva y de Ceja de Selva, Ley N° 22175, vigente desde el año 1978, señala que: "El Estado garantiza la integridad de la propiedad territorial de las Comunidades Nativas, levantará el catastro correspondiente y les otorgará títulos de propiedad."