Pase al retiro por renovación de cuadros en la PNP

Ante las diferentes opiniones vertidas sobre el pase a la situación de retiro de más de treinta Generales de la Policía Nacional del Perú; producimos el presente informe sosteniendo que la práctica de la renovación excepcional como cese definitivo de servicios, en el supuesto de nombramiento de un Oficial General de menor jerarquía como Director General, se encuentra perfectamente amparada en el artículo 50° de la Ley de Régimen de Personal, no siendo necesario que ésta se encuentra fundamentada al amparo de los criterios previstos en el precedente vinculante STC 090-2004-AA/TC

La situación policial es la condición del personal de la Policía Nacional del Perú dentro del servicio, o fuera de él, constituyendo únicamente tres: la situación de actividad; la situación de disponibilidad; y la situación de retiro. La primera de ellas es aquella en la que el personal se encuentra en servicio activo y dentro del cuadro orgánico de la institución policial. La segunda es aquella situación transitoria en la que el personal se encuentra apartado de la situación de actividad por determinados motivos, pudiendo retornar a ella en las formas previstas en la ley. Y finalmente, la de retiro, que es la situación del personal que no se encuentra dentro de la situación de actividad ni disponibilidad por haber sido apartado del servicio.

Dentro de las causas por las que un oficial puede pasar de la situación de actividad a la situación de retiro se encuentra la denominada "renovación", que procura la sustitución constante de los cuadros con la finalidad de cumplir con los fines para los que la institución ha sido concebida. La "renovación" persigue la idoneidad de los efectivos policiales para el cumplimiento de sus funciones.

Renovación es la acción y efecto de "renovar", que significa trocar una cosa vieja, o que ya ha servido, por una nueva. Así, se puede llegar a la conclusión inmediata de que se pretendió normar el retiro del servicio efectivo de aquellos oficiales que no contaban con mayores expectativas dentro de la estructuración policial, por encontrarse constantemente inaptos para los procesos de ascensos, por haber alcanzado el límite de edad en el rango según el escalafón interno, por exceso en el lapso de tiempo en la situación de disponibilidad, por falta de perfeccionamiento y méritos profesionales, y a su propio derecho.

La renovación de cuadros, como bien lo hemos referido, constituye el cese del personal que se encuentra en situación de actividad, a la de retiro. Éste se procedimiento encuentra regulado en el artículo 48° de la LEY N° 28857, Ley de Régimen de Personal de la PNP. Asimismo, por el DECRETO SUPREMO N° 012-2006, Reglamento de la Ley de Régimen de Personal de la PNP, estableciendo en su artículo 30° los requisitos y procedimientos previstos para el proceso de renovación.

Como se advierte del contenido de la ley, en un proceso regular de renovación, el tiempo de servicios o años en el grado, no constituye una causal objetiva de retiro. Sin embargo, existe un procedimiento excepcional y extraordinario en la que, el tiempo de servicios en el grado constituye la única causa objetiva por la cual un oficial es pasado a la situación de retiro por causal de renovación.

Este procedimiento es conocido como el PASE AL RETIRO EXCEPCIONAL POR CAUSAL DE RENOVACIÓN y se encuentra regulado en el artículo 50° de la Ley de Régimen de Personal de la Policía Nacional del Perú, Ley Nro. 28857. Al respecto, dicho apartado sostiene:

Artículo 50°.- Designación como Director General a un Oficial de menor Antigüedad

Para el caso de los Oficiales Generales Policías, cuando se designe como Director General de la Policía Nacional del Perú a un Oficial de menor Antigüedad, el pase a la Situación de Retiro por Renovación se produce de forma extraordinaria e inmediata.

Adviértase que del análisis de la norma desprenden dos particularidades:

• (i) Este pase al retiro es extraordinario.

• (ii) Este pase al retiro es inmediato.

¿Por qué el pase a la situación de retiro cuando se nombra a un Director General menos antiguo es extraordinario?

El pase a la situación de retiro por causal de renovación de cuadros, al amparo del artículo 50° de la Ley Nro. 28857, Ley de Régimen de Personal de la PNP, es considerado un procedimiento extraordinario porque no se aplican las causales que la Ley previene para el proceso de renovación, así como los criterios previstos en el precedente vinculante STC Nro. 090-2004-AA/TC, de observancia obligatoria para el proceso regular.

Es decir, que cuando el Jefe Supremo de las Fuerza Armadas y la Policía Nacional del Perú – que no es otro que el señor Presidente de la República – decide el nombramiento de un Director General de la PNP, los oficiales Generales menos antiguos en el escalafón de antigüedad, pasan automáticamente a la situación de retiro, sin seguir el procedimiento que la ley previene para tal fin, no requiriéndose mayor justificación que el nombramiento de la máxima autoridad policial.

Esta circunstancia ha sido concebida con la finalidad de mantener – en una institución militarizada – la línea de comando y disciplina, entendida ésta como subordinación a quien ostenta mayor antigüedad y jerarquía. Bajo ese contexto, estos pases al retiro no merecen mayor sustentación que la configuración de la causal extraordinaria prevista en el artículo 50° de la Ley de Régimen de Personal PNP; que es el nombramiento de un Director General menos antiguo.

Pero ¿Cuáles serían entonces las causales a las que se somete un oficial dentro de un proceso regular y a la que los Oficiales Generales que son pasados al retiro al amparo del artículo 50° no se encuentran sujetos?

Las causales previstas tanto en ley como en su reglamento que deben ser apreciadas en un proceso regular de pase al retiro por causal de renovación de cuadros – y que no son de aplicación en el proceso de renovación extraordinario – son las que a continuación se exponen:

Asimismo, la aplicación de estas causales – propuestas para el proceso regular de pase al retiro por causal de renovación – requiere que se aplique un debido procedimiento que respete sus garantías mínimas.

Esta justificación obedece a la reiterada jurisprudencia expedida por el Tribunal Constitucional en los casos de la indebida aplicación de la causal de renovación que han motivado a que éste tribunal expida un PRECEDENTE VINCULANTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA que regula todo éste proceso, tanto en las fuerzas armadas como en la Policía Nacional del Perú.

Este precedente vinculante, conocido como el Caso Callegari – STC Nro. 090-2004-AA/TC – previene que, para que un oficial pueda ser pasado a la situación de retiro, debe seguirse a un procedimiento administrativo regular que preste, como mínimo, las siguientes garantías:

• (i) Que la resolución de pase al retiro no se encuentra debidamente fundamentada.

La STC N° 090-2004-IN/PNP CONSTITUYE UN PRECEDENTE VINCULANTE establecido por el Tribunal Constitucional, en la que se plasman los criterios que la autoridad administrativa debe acoger para pasar al retiro a un oficial por la causal de renovación de cuadros. Por ello, su inaplicación u inobservancia conlleva a que cualquier resolución de invitación deba ser declarada nula por el Poder Judicial.

Así, el Tribunal Constitucional refirió en su sétimo considerando que:

• (ii) Que la resolución de pase al retiro se encuentre debidamente motivada.

El inciso 1.2) del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que forma parte del debido procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, en concordancia con lo establecido por en numeral 4) del artículo 3.º de la citada ley.

Al respecto, LA DEFENSORÍA DEL POLICÍA, EN EL CITADO INFORME N.° 002-2003-IN/DOR-ODPDH-04, precisa que con la motivación los afectados por un acto administrativo pueden saber con que sustento se emitió éste, información indispensable y a la que el administrado tiene derecho en virtud al apartado 6.1 del artículo 6.º de la Ley N.º 27444, que indica que: "La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado".

La motivación es, pues, uno de los requisitos esenciales del acto administrativo. Su omisión es sancionada con la invalidez del acto, según lo prescribe el inciso 4) del artículo 3.º de la mencionada Ley N.º 27444.

Es por ello que el Tribunal Constitucional ha reiterado que un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, como ya se ha dicho, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente al amparo de qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente exponer las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.

• (iii) El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado. Existe, entonces, la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aquél.

La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una proposición jurídica bicondicional; esto es, que se justifique la asignación de derechos, facultades, deberes o sanciones, si y sólo sí guardan armonía y sindéresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.

La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una conexión directa, indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal. En consecuencia, la proporcionalidad lo será cuando la razón del efecto sea deducible de la causa, o previsible a partir de ella.

Es por ello que el Tribunal Constitucional ha concluido en reiterada jurisprudencia que el control de constitucionalidad de los actos dictados al amparo de una facultad discrecional no debe ni puede limitarse a constatar que el acto administrativo tenga una motivación más o menos explícita, pues constituye, además, una exigencia constitucional evaluar si la decisión finalmente adoptada observa los principios de razonabilidad y proporcionalidad con relación a la motivación de hechos, ya que una incoherencia sustancial entre lo considerado relevante para que se adopte la medida y la decisión tomada, convierte a esta última también en una manifestación de arbitrariedad.

Por lo tanto, es exigible, en el caso del pase a la situación de retiro de oficiales de la Policía Nacional regular, que las diferenciaciones para efectos del pase a retiro por renovación, estén efectivamente justificadas con las condiciones profesionales de los oficiales y los intereses y necesidades del instituto armado correspondiente. (citando la resolución STC N° 090-2004-AA/TC).

• (iv) Que la resolución de pase al retiro expongan las razones de interés público que obligan a la institución policial a la adopción de esta medida y, por que en razón de esos interés, debe pasarse al retiro a un oficial versus otro que cuente con sus mismas condiciones.

La doctrina acepta la existencia de conceptos con contenido y extensión variable; esto es, reconoce la presencia jurídica de conceptos determinables por medio del razonamiento jurídico que, empero, varían de contenido y extensión según el contexto en que se encuentren o vayan a ser utilizados.

Es evidente que los conceptos jurídicos pretenden la representación intelectual de la realidad; es decir, son entidades mentales que se refieren a aspectos o situaciones valiosas y que imprimen calidad jurídica a ciertos contenidos de la vida social.

Los conceptos jurídicos poseen un contenido, en tanto éste implica el conjunto de notas o señas esenciales y particulares que dicha representación intelectual encierra, y una extensión, que determina la cantidad de objetos o situaciones adheridas al concepto.

En ese orden de ideas, el derecho concede un margen de apreciación a una autoridad para determinar el contenido y extensión del concepto aplicable a una situación particular y concreta, siempre que dicha decisión no sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada con las circunstancias en donde será utilizada.

Conviene puntualizar que uno de los conceptos jurídicos caracterizados por su indeterminación es el interés público.

El interés público tiene que ver con aquello que beneficia a todos; por ende, es sinónimo y equivalente al interés general de la comunidad. Su satisfacción constituye uno de los fines del Estado y justifica la existencia de la organización administrativa.

Finalmente, como hemos sostenido, estos criterios que significan una garantía para el personal sometido a un proceso de renovación regular no son de aplicación para aquellos que deban ser pasados al retiro a mérito de la ley, como es el caso de los Generales que mantengan su antigüedad versus al nombramiento de un oficial menos antiguo como Director General. Esto, como repetimos, para efectivizar el respeto a los bienes jurídicos tales como la disciplina, la jerarquía, y la línea de comando.

¿Por qué el pase al retiro en el caso de nombramiento de un Director General menos es antiguo es inmediato?

El nombramiento de un Director General de la PNP puede efectivizarse en cualquier momento, y bajo cualquier circunstancia. Por ello, el tema de la inmediatez está referido a la temporalidad de la aplicación de este pase al retiro extraordinario por causal de renovación.

De conformidad con lo previsto en la Ley de Régimen de Personal de la PNP, el pase a la situación de retiro por causal de renovación se ejecuta una sola vez al año. Es decir, expidiéndose las resoluciones de pase al retiro, estas se hacen efectivas a partir del 01 de enero de cada año. Sin embargo, el nombramiento de un General PNP como Director General genera que se lleve a cabo un procedimiento extraordinario e inmediato de pases al retiro que, al margen de la temporalidad, lo que busca es el respeto de la disciplina y la línea de comando.

Esto genera – como ya lo hemos sostenido – que pasen al retiro oficiales Generales PNP sin que les sean de aplicación los criterios objetivos previstos en la ley y en el precedente vinculante del Tribunal Constitucional, tal y como lo expone la propia ley. Así, el sólo mérito de ser más antiguo que el nombrado como nuevo jefe del comando policial obliga a que, por imperio de la ley, la renovación se aplique sin importar si ésta – mediante proceso regular – ya se llevó a cabo.

Al amparo de la sustentación expuesta, el pase a la situación de retiro aplicada a más de treinta oficiales Generales PNP se encuentra conforme a ley; y cumple con los criterios previstos por el Tribunal Constitucional, ya que éstos han sido concebidos para un proceso regular, y no extraordinario como sucede cuando se aplica el artículo 50° de la Ley Nro. 28857.

Autor:

Juan Jose Santivañez Antunez[1]

[1] Abogado, Master en Acción Política y Participación Ciudadana graduado en la Universidad Francisco de Vitoria, Rey Juan Carlos y Miguel Hernández (España), con estudios de Maestría en Derecho Constitucional, y Doctorado en Derecho. Autor del libro “La Causal de Renovación de Cuadros en la PNP. Análisis Jurídico de la Situación del Personal Policial”.