Los estudios de factibilidad y su no aprovechamiento en la ejecución de obras de infraestructura

1. Cuestiones Preliminares
3. Una exigencia de modificatoria

La necesidad de una modificación en el artículo 58º del DS Nº 084-2004-PCM

Cuestiones Preliminares

Mediante Ley Nº 27293 del nueve de Mayo del 2002, el Congreso de la República creó el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión; quedando sujetas a sus disposiciones todas las Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos.

Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo.

Cabe señalar que mediante Decreto Supremo Nº 102-2007-EF se aprueba el Reglamento del SNIP; en dicho cuerpo normativo se define como Proyecto de Inversión Pública a toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos; no considerándose como tal a las intervenciones que constituyan gastos de operación y mantenimiento, así como a reposición de activos que: (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.

Es así que mediante Resolución Directoral Nº 009-2007-EF-68.01 se aprobó la Directiva General del SNIP. Dentro de los alcances del acotado sistema técnico legal, los Proyectos de Inversión Pública se sujetan a las siguientes fases: a) Preinversión: Comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibilidad y del estadio de factibilidad. b) Inversión: Comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto. c) Postinversión: Comprende los procesos de control y evaluación ex post.

Haciendo un comentario de lo esquematizado, la Directiva aludida anteriormente, define al Perfil como una estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de beneficios y costos de un conjunto de alternativas. Por otro lado se define al Estudio de Prefactibilidad como el estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. En cuanto al Estudio de Factibilidad lo define como la valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado. Por otro lado, define a un Estudio Definitivo como el estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de preinversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto. Finalmente, define al Expediente Técnico Detallado como el documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.

Tal como establece la Ley especial en comentario, para pasar a la fase de Inversión es requisito sinequanon que se declare la viabilidad del estudio de Factibilidad, ello debido a su tecnicismo y grado de confiabilidad.

Problemática

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, la etapa de Inversión comprende la elaboración de los estudios definitivos y el expediente técnico así como la ejecución de la obra. Para la materialización de estas dos sub etapas, las entidades públicas tienen que abrir procesos de contratación pública diferentes, con la finalidad de que se seleccione al contratista que la ejecutará (empresas constructoras) y a la supervisión que vele por la correcta ejecución de obra (empresas consultoras).