- Historia del sector financiero y cambiario
- El control de los cambios internacionales.
- Diferencias entre soberanía monetaria e intervencionismo económico
- Fuentes del Derecho de los cambios internacionales
- La infracción administrativa cambiaria
- Régimen legal de los cambios internacionales
- Normas
- Procedimientos cambiarios
- Superintendencia bancaria
- Jurisprudencia
- Bibliografía
UNIDAD 1
CAPITULO I
Historia del sector financiero y cambiario
La historia del sector financiero es la historia de la Banca y la historia de la Banca es la historia del dinero y para hablar de ello es necesario conocer la historia del hombre. Desde que el hombre tiene una sombra de inteligencia, otros dicen, desde que tuvo el soplo divino y empezó a utilizar sus manos para fines diferentes a apoyarse, a brincar o a gatear se dio cuenta de que podía utilizar las ramas de los árboles o las piedras para defenderse de las fieras o para atacarlas; empezó a conocer las leyes de la naturaleza que lo atacaban y lo subyugaban inmisericordemente. Pero el hombre hace un examen sobre sí mismo y el mundo que lo rodea y empieza a conocer no solo los efectos sino las causas de las leyes naturales. Conoce el fuego y la manera de crearlo, crea instrumentos o herramientas de trabajo.
En principio es nómada y luego gracias a la agricultura y ganadería se vuelve sedentario. El origen de la propiedad privada se da en tres fases: apropiación temporal, apropiación vitalicia y propiedad privada y cuando aparece la propiedad privada aparece el Estado para protegerla y desaparece la comunidad y con ella los principios de solidaridad, hermandad, colaboración, compañerismo e identidad de fines e intereses.
La propiedad privada luego se da sobre el hombre y aparece la esclavitud, pero la apropiación plena o derecho de dominio, junto con la división del trabajo son los que generan la capacidad de intercambio en el ser humano.
Es aquí donde se hace necesaria una mercancía que agilice el intercambio que sea medida de cambio y depósito de valor y que reúna las siguientes características:
Que sea escasa
Que sea de General Aceptación
Que sea fácilmente divisible
Que su unidad fuese pequeña
Esta competencia es decantada y son el oro y la plata quienes salen favorecidos y se elaboran monedas, a estas monedas se les coloca en el canto una inscripción para garantizar la calidad y el peso. Es aquí donde cada Estado elabora su propia moneda, cada feudo igualmente elabora una moneda, y aparecen unos señores llamados campsores que tenían como finalidad cambiar monedas y por cada cambio se les pagaba una comisión. El campsor en principio fue una persona natural, luego fue una familia y se les llamó banqueros, luego constituyeron una sociedad y se les llamó bancos.
Los propietarios de las monedas se dieron cuenta que no las tenían seguras en su poder y decidieron trasladarlas a los banqueros quienes las recibían y a cambio expedían un recibo, estos se dieron cuenta que los depositantes no las retiraban en su totalidad entonces la prestaban ganando algún interés, luego los bancos recogieron la moneda a cambio de un interés para prestarla a otro interés más alto.
Los príncipes decidieron pedir prestadas a los banqueros determinadas cantidades de monedas para agenciar las guerras a cambio de cederles el derecho de recoger los impuestos, y es aquí donde los banqueros deciden convertirse en sociedades anónimas y nace la institución Banco.
Como el interés era proscrito por la iglesia los campsores deciden disfrazar su negocio y les colocan diferentes nombres como montes de piedad o el nombre de algún santo: San Jorge en Génova, San Ambrosio en Milán y el Espíritu Santo en el Vaticano.
B. HISTORIA DEL SECTOR FINANCIERO Y CAMBIARIO EN COLOMBIA
– Primeros antecedentes en Colombia
"La política Colonial del Estado Español del siglo XVIII tuvo como una de sus más importantes finalidades propiciar una transferencia constante de recursos reales de las colonias a la metrópoli, alimentada con nuevos impuestos y con el establecimiento de monopolios".
"Con la regularización de las relaciones de intercambio dentro del desarrollo de la economía mercantil un grupo social se especializa como instrumento o vehículo de las transacciones y una mercancía se especializa en la función de medio de cambio y depósito de valor, dándose así las condiciones para que la producción adquiera un carácter mercantil y para que se genere la circulación monetaria.
Las monedas españolas fueron las pioneras en cuanto a esa nueva función del dinero se refiere, es decir como medio de cambio; aparecen entonces El Escudo de Oro y el Real de Plata. Con posterioridad y antes de la independencia las monedas españolas eran en primer lugar la onza, con un peso de 27.058 gramos de oro, en segundo término la media onza también una moneda de oro con peso equivalente a la mitad de la anterior; el doblón de 6.784 gramos o sea un cuarto de la onza y por último El Escudo con peso de 3.382 gramos igual al medio doblón, éstas eran las principales monedas de oro. En cuanto a las de plata la principal existente era la llamada macuquina, una moneda con una sola Ley que fluctuaba entre los 0.908 y 0.916 con peso aproximado de 256 gramos".
"El billete de banco aparece por conducto de uno de los precursores de la economía política y fundador de una de las teorías subjetivas sobre el valor del dinero JOHN LAW, quien sugirió la emisión de papel moneda como vía distinta a la práctica mercantilista de entonces, consistente en la obtención de cantidades de dinero a partir del excedente de las exportaciones. El sistema LAW puesto en práctica en 1.715 sólo produjo resultados desastrosos: la no aceptación de los billetes inconvertibles, el pánico y la catástrofe acompañaron el primer descalabro financiero.
La contrapartida criolla del experimento de JOHN LAW no se hizo esperar, JUDAS TADEO LANDINEZ, comerciante y político Boyacense, funda en el año de 1.839 un establecimiento dirigido a captar dinero a interés y a prestarlo.
El acelerado incremento de las captaciones de esta empresa especulativa, lo lleva a fundar en 1.841 la compañía de Giros y Descuentos, sin duda el primer establecimiento Bancario en la Historia del País.
Se dedica a adquirir las mayores haciendas de la Nación, minas de Carbón y sal, la naciente industria manufacturera, la exportación tabacalera, financiado en todos los casos por los papeles por él emitidos, que en poco tiempo invadieron la circulación monetaria generando una inflación que disminuyó el consumo, subió los precios y frenó la producción. Ante el ahogo desarrollado por la presión inflacionaria los acreedores del imperio de LANDINEZ exigen el pago o devolución de sus ahorros en metálico, pero la iliquidez de un patrimonio tan discutiblemente formado señala la pauta para la desconfianza, el pánico y la lógica bancarrota de LANDINEZ con un pasivo que superaba los dos millones de pesos y activos que solo llegaban al medio millón".
– El periodo de transición 1.842-1870
En 1.821 el Congreso de Cúcuta consagró en la constitución de ese año la facultad del Congreso Nacional para crear un Banco Nacional que se encargará de la emisión de billetes.
De allí en adelante los acontecimientos monetarios se pueden sintetizar así:
"En 1.830 al disolverse la Gran Colombia se revisan las leyes monetarias existentes.
En 1.836 Santander promueve unificar el peso, valor tipo y denominación del patrón monetario que se cambió por el nombre de Granadino.
El Congreso en 1.844 prohíbe el negocio de la exportación de las monedas de oro y plata como mercancías.
La administración Mosquera establece el Real de Plata como unidad Monetaria y permite de nuevo la exportación del oro.
La ley del 27 de Abril de 1.847 dio curso en Colombia a monedas de otros países principalmente francesas y Belgas.
Por medio del Decreto del 17 de Julio de 1.847 se dispuso recoger la macuquina o moneda de cruz, que se llamó así, posiblemente por no ser sino pedazos de plata sellados, nombre derivado del árabe Mahcuc que significa comprobado.
A partir de 1.848 se inicia el periodo llamado "la lucha entre el Oro y la Plata" año en el cual el bimetalismo fue eliminado por el Congreso. El Decreto 16 del mes de Junio de 1.848 creó dos tipos de billetes unos oro y otros plata, introduciendo el papel moneda.
En 1.860 surge el papel moneda de curso forzoso, que significa el curso legal aplicable a la moneda inconvertible, o sea moneda de curso legal que no es canjeable por metálico, no pudiendo el portador del billete exigir el canje de su dinero por otro que sirva de base al sistema.
La ley 14 del mes de abril de 1.864 cierra el periodo fugaz del papel moneda.
El Congreso, en 1.867, declara la libre amonedación.
El Congreso, en 1.871, reacciona contra el caos monetario y expide la ley 79 que restringe la libre acuñación de moneda metálica y establece el peso oro".
C. LOS PRIMEROS ESTABLECIMIENTOS BANCARIOS
"La abstinencia por la intermediación financiera llegaría a su término con la ley 35 de 1.865 que autorizó al ejecutivo para conceder algunos privilegios a los establecimientos bancarios materializando de esta manera el intento del Gobierno durante los años siguientes a la tragedia de LANDINEZ, en que se permitió sistemáticamente la fundación de Bancos Privados, que ante la desconfianza manifiesta por el público hacia los captadores de ahorro y sus entidades organizadas nunca lograron institucionalizarse, con excepción de dos casas comerciales antioqueñas "RESTREPO Y CIA" Y "BOTERO ARANGO E HIJOS" que por su escasa incidencia sobre la evolución monetaria y financiera no requiere mayor mención".
La ley 35 de 1.865 que ampliaba las facultades conferidas al ejecutivo por la ley 27 de 1.864 dispuso:
Contratos de concesión para los futuros bancos hasta por veinte años, con las exenciones y derechos, y bajo las condiciones establecidas en la ley.
Emitir billetes al portador admisibles como dinero en pago de los impuestos y derechos Nacionales.
No mantener en circulación un valor en billete al portador superior al doble del metálico mantenido en caja.
Que el poder ejecutivo pueda cerciorarse siempre que lo estime conveniente por medio de un comisionado, de que los bancos mantienen en caja una cantidad propia en metálico igual a la mitad de los billetes que haya en circulación.
Toda controversia financiera que pueda suscitarse respecto de los derechos y obligaciones de los bancos o sucursales sea decidida únicamente por los Tribunales y Juzgados de la unión o de los Estados, según su caso, con arreglo a las leyes del País y sin intervención de ningún poder o autoridad extranjera.
Convertir en dinero al portador en el acto en que éste lo solicite, siendo en las horas de despacho, los billetes que estén en circulación siempre que se presenten en la oficina que los emitió.
Se crearon en Bogotá los siguientes Bancos: Sucursal del Banco de Londres, Sucursal del Banco de México y Sucursal del Banco Suramericano. El Banco de los Estados Unidos de Colombia y el Banco de la Nueva Granada duraron escasos dos años debido a que querían ser monopolistas, razón por la cual desaparecieron.
En 1.871 se funda el Banco de Bogotá, el 1 de Abril de 1.875 el Banco de Colombia, luego el Banco de Antioquia, el Banco Minero y el Banco Agrícola.
En Bucaramanga el Banco de Santander y el Banco Prendario de Soto, en Popayán el Banco del Cauca y en Cartagena el Banco de Bolívar.
En 1.877 se fundó el Banco Popular de Bogotá el cual subsistió hasta 1.886.
– El Banco Nacional
El Banco Nacional se creó por la ley 39 de 1.880. El capital del Banco se constituía con dos tipos de Recursos: Dos millones de pesos suministrados por el Tesoro Nacional y hasta quinientos mil pesos que debían ofrecerse libremente al público.
- "Es agente auxiliar del Gobierno en la ejecución de las operaciones fiscales.
- Tiene el derecho exclusivo de emisión de billetes pagaderos al portador permitiéndose la creación y funcionamiento en ese momento y a los que se establezcan en el futuro, siempre y cuando admitan en sus oficinas los billetes del Banco Nacional.
- Tiene el deber de mantener en caja especies metálicas cuyo valor corresponda por lo menos a la cuarta parte de los billetes que tenga en circulación y las otras tres cuartas partes en documentos de créditos a un plazo no mayor de 180 días.
- Por considerar que las hipotecas no son la mejor Garantía Bancaria, los créditos hipotecarios no podrán excederse de un año, estarán limitados al 20% de su capital y será imposible prestar por más del 25% del valor de la garantía.
- El Banco tiene como propósito esencial procurar el desarrollo del crédito público.
El fantasma de las Guerras pasa a primer plano, y por su alto costo y la exigua disponibilidad de recursos extranjeros conducen en 1.885 al régimen de papel moneda de curso forzoso. El Decreto 604 de 1.885 eleva los billetes a la categoría de moneda legal de la República y el Decreto 104 de 1.886 consagra el régimen de papel moneda ordenando emitir un peso unidad que constituiría el patrón monetario para todos los efectos legales.
El patrón oro queda rezagado en el camino y comienzan las autorizaciones para emisiones.
El congreso de 1.894 en virtud de la ley 70 ordena la liquidación del Banco Nacional, terminando así con un balance negativo la gestión del ente estatal en la actividad financiera".
El manejo monetario durante la guerra de los mil días puede condensarse en dos decretos el 479 de 1.899 y el 520 de 1.899 mediante los cuales el gobierno autoriza a la Junta de Emisión para colocar a su disposición el dinero que fuera necesario para atender el restablecimiento del Orden Público. El manejo monetario seguía así sujeto a las empresas bélicas.
"El Gobierno del General Rafael Reyes se caracteriza por la búsqueda constante de la estabilidad en las finanzas y en la moneda del país. Mediante la ley 59 de 1.905 expedida por la Asamblea Nacional Constituyente se establece la equivalencia del 10.000 x 100 de la moneda legal oro en que deben llevarse las cuentas sobre el papel emitido por el Gobierno.
La citada ley autoriza la creación de una entidad particular, El Banco Central de Colombia que mediante contrato con el Gobierno efectuaría la conversión de los billetes del antiguo Banco Nacional a razón de un peso oro por cien pesos de papel y además tendría el privilegio exclusivo por treinta años para emitir billetes Bancarios; contrato cuya terminación, por orden al gobierno en 1.908, pone fin a los privilegios concedidos a esa entidad.
El congreso de 1.909 expide la ley 69 por medio de la cual se crea la Junta de Conversión encargada de realizar la conversión del papel moneda en oro y de mantener el cambio en el exterior según el sistema de 10.000 por 100 pesos".
– La quiebra de los Correa y del Banco López
"El 8 de junio de 1.905 se constituye en Bogotá un Banco destinado a realizar sus operaciones en Medellín. Don Félix Correa junto con algunos antioqueños recientemente quebrados en la llamada Bancarrota antioqueña de 1.904, funda EL Banco de Sucre que poco a poco llega a ser una institución de crédito clave para el desarrollo de la Economía Antioqueña.
Durante la administración de Don Marco Fidel Suárez se funda en 1.919 el Banco López con un capital de dos millones de pesos y solo un año más tarde está a punto de quebrar en la crisis de 1.920, pero es rescatado por diversos bancos extranjeros que acudieron a su ayuda.
Este auge Bancario del período 1.915 – 1.920 nutrido por los éxitos del precio del café llega a su fin con extremada rapidez al desaparecer la causa del fenómeno".
"El 7 de agosto de 1.922 tiene lugar la posesión de Don Pedro Nel Ospina como Presidente de la República, quien se fija como objetivo a corto plazo la organización monetaria y bancaria. Él mismo habría sufrido la desgracia de las Bancarrotas y por ello una de las principales acciones gubernamentales emprendidas por Ospina sería la Reforma Financiera y Monetaria; en desarrollo de esa pretensión obtuvo autorización del congreso para contratar una misión de expertos en estos temas mediante la ley 60 de 1.922 por iniciativa del entonces embajador de Washintong Enrique Olaya Herrera, misión que después llegó al país en cabezada por el profesor de Economía política y Finanzas de la Universidad de Princeton, EDWIN WALTER KEMMERER. Además de los extranjeros el Gobierno contrató a tres Nacionales para que intervinieran en dicha misión, ESTEBAN JARAMILLO, ELISEO MEDINA y EDMUNDO MERCHAN.
El balance de la misión KEMMERER y sus colaboradores muestra un avance extraordinario en lo respectivo a la intervención del Estado en las actividades financieras y crediticias.
De otra parte, la misión dentro del contexto mundial tendría unas implicaciones que rebasarían el ámbito de la consultoría técnica porque a través de ella se conciliarían el interés de los inversionistas norteamericanos para extender sus negocios y créditos a Colombia y la aspiración local de contar con recursos foráneos y con mercados externos para la colocación de valores.
La presencia KEMMERER garantizaba al Gobierno Norteamericano que la indemnización por Panamá sería recibida por un sistema ordenado de finanzas privadas y públicas.
Así KEMMERER representaba no solo un aval ante los centros financieros internacionales sino que actuaba como carta de garantía interna ante buena parte del sector privado Colombiano, en el sentido de que la organización financiera establecida a partir del Banco de la República se hacía en beneficio directo del Estado y de los banqueros, por el incierto pasado especulativo que algunos sectores económicos temían que se volviera a presentar.
Las reformas fiscales quedaron concretadas en el cuerpo de disposiciones inspiradas por la Misión KEMMERER: sobre formación y fuerza restrictiva del presupuesto, sobre contabilidad nacional, sobre administración y recaudo de renta nacional, sobre impuesto sobre renta, sobre banco central. Se crearon y fortalecieron establecimientos bancarios fruto de las labores de la misión, las cuales se vieron reflejadas en la ley 25 del 11 de julio de 1.923 la cual organiza el Banco de la República, la ley 45 del 19 de julio 1.923 sobre establecimientos bancarios y la novedosa legislación sobre instrumentos negociables contenida en la ley 46 del 19 de julio de 1.923".
La ley 25 de 1.923 crea la base dentro de la cual el Banco de la República queda facultado para realizar las funciones de emisión, giro, descuento a los bancos accionistas del mismo y se constituye como agente fiscal del gobierno y depositario de los fondos del Gobierno nacional. El propósito de primer orden perseguido por esta ley fue el de buscar el manejo de la política monetaria y crediticia conjuntamente con el gobierno, El Banco de la República, los bancos particulares y los accionistas privados.
Para tal efecto las acciones del establecimiento se dividieron en cuatro clases:
CLASE A: SUSCRITAS POR EL GOBIERNO NACIONAL.
CLASE B: SUSCRITAS POR LOS BANCOS COMERCIALES PRIVADOS NACIONALES.
CLASE C: SUSCRITAS POR LOS BANCOS EXTRANJEROS.
CLASE D: SUSCRITAS POR EL PUBLICO EN GENERAL.
Las características fundamentales del Banco de la República pueden esbozarse en los siguientes puntos.
- Banco de emisión, giro, depósito y descuento con el privilegio de emitir billetes dentro de las normas del patrón oro, es decir que pudiera convertir de inmediato y a su presentación los billetes que emitiera en oro.
- Sociedad Mixta: Con un capital de 10 millones de pesos, 5 millones aportados por el Gobierno Nacional y 5 millones por los Bancos Nacionales, Bancos Extranjeros y los particulares.
- Junta Directiva integrada por tres representantes del Gobierno, seis representantes de los Bancos, la mitad de los cuales deberían tener carácter de banqueros y los otros tres de hombres de negocios, agrícolas comerciales e industriales.
Obligación de someterse a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, institución creada por la ley 45 de 1.923.
Situados en 1.923, es válido a partir de ese momento dividir en siete épocas la evolución de las instituciones y mecanismos financieros para así sistematizar su desarrollo.
– Etapas de evolución
PRIMERA: Se sitúa en 1923, fecha de la creación del Banco de la República. En esta época la naturaleza del Banco era mixta, y prevalecía el patrón clásico oro, hasta Septiembre de 1931 cuando se implanta el control de cambios en Colombia y se acaba con la convertibilidad del billete del Banco de la República en oro.
SEGUNDA: Se sitúa desde 1931 hasta 1951. En esta época se expide el Decreto 1683 de1931, primer Estatuto Cambiario, por el cuál se suspende la convertibilidad del billete en metal y el libre comercio del oro, reduciendo así el respaldo del billete.
TERCERA: Se sitúa desde 1951 hasta 1963. Esta es la etapa de la orientación deliberada de la política monetaria y crediticia del país por parte de la Junta Directiva del Banco de la República, gracias a que el Decreto Legislativo 756 de 1951 le otorgó los instrumentos necesarios para este fin, como la facultad de fijar créditos de cupo ordinario, especial o de fomento y créditos de emergencia; también la facultó para fijar y variar las tasas de interés y de descuento, y para señalar y modificar el encaje legal de los bancos.
CUARTA: Se inicia con la creación de la Junta Monetaria del Banco de la República por medio de la Ley 21 de 1963, su organización y sus funciones las determinó el Decreto 2206 de ese mismo año; entre sus funciones se encontraban la organización, regulación y operación monetaria, cambiaria y crediticia del país.
QUINTA: Da inicio en 1966 con la expedición del segundo Estatuto Cambiario, Decreto 2867 de ese año, el cuál fue la base de la Ley 444 de 1967, en el cuál se le dieron distintas funciones a la Junta, entre las más importantes se tienen: la regulación de los mercados de cambios al exterior, elaborar presupuesto de ingresos e ingresos de divisas, intervención en el cambio fluctuante, certificado de cambio.
SEXTA: Comienza en 1973 con la Ley 7, por la cuál se nacionaliza el Banco de la República. Con la nacionalización el Gobierno adquirió todas las acciones del Banco, así se eliminaron las acciones de clase C, D y E (acciones de Bancos extranjeros, acciones del público en general y acciones de Bancos oficiales y fondos de estabilización, correspondientemente)
A pesar de la modificación en su capital, no se afectó su autonomía, ni la composición de su Junta Monetaria.
SÉPTIMA: Con la Constitución de 1991 se introdujeron reformas radicales al Banco de la República y al manejo de la política económica del país.
Se eliminó la Junta Monetaria y se transfirió a la Junta Directiva la responsabilidad de definir la política monetaria, cambiaria y crediticia. Su conformación está constituida por siete miembros.
1. La Junta Directiva tiene las funciones como:
a. Autoridad Monetaria: El Banco controla la cantidad de dinero que circula en la economía, para ello el Banco tiene diferentes mecanismos como lo son:
– Operaciones de Mercado Abierto OMA
Son operaciones de compra o venta de títulos de deuda pública que hace el Banco en el Mercado Financiero.
– Los encajes
Son un porcentaje que deben mantener como reserva las entidades financieras en el Banco de la República o en su caja por cada peso que reciben en depósito. Su función principal es cubrir retiros de fondos por parte de los clientes.
b. Autoridad Cambiaria.
El Banco es el encargado del diseño y el manejo de la política cambiaria, para ello aplica el régimen de tasa de cambio flexible, en el cual la tasa sube y baja libremente de acuerdo con la oferta y la demanda de divisas.
c. Autoridad Crediticia.
El Banco se encarga de regular el crédito interbancario y en situaciones especiales tiene facultades para establecer límites temporales a las tasas de interés y topes al crecimiento del crédito que otorgan entidades financieras.
2. Funciones del Banco: el Banco es el ejecutor de las políticas dictadas por la Junta y sus funciones son:
– Emisor de la moneda: tiene el monopolio de la emisión de las monedas y billetes, además plantea y coordina las emisiones y distribuye el dinero en todo el país.
– Administrador de las Reservas Internacionales: las distribuye para que estén disponibles cuando se requieran. Estas reservas están compuestas por monedas libremente convertibles, derechos especiales de giros y un pequeño porcentaje en oro.
– Banquero de bancos y coordinador del sistema de pagos: Maneja las cuentas de depósito de entidades y de los intermediarios financieros; se encarga de la compensación intercambiaria.
– Prestamista de última instancia: Acuden al Banco los intermediarios financieros cuando enfrentan problemas transitorios de liquidez.
– Agente fiscal del Gobierno: El Banco puede participar en la contratación de los créditos internos y externos del Gobierno y administrar algunos títulos y bonos emitidos por éste.
– Investigador de la Economía Nacional: El Banco cuenta con un equipo de investigadores altamente calificados y especializado en diferentes áreas, con el fin de estudiar la evolución de las variables económicas, con el objeto de apoyar a la Junta en la toma de decisiones de política económica.
La reforma de 1.923 se presenta como la meta ambiciosa de quienes venían adelantando los procesos reformistas en el sector financiero desde las décadas anteriores al desarrollo de las leyes 25 y 45 de 1.923. Hay que concluir que el alcance de la reforma financiera de ese año no se limitó a la evolución de la organización institucional, de leyes orgánicas, de organismos estatales, de Banco Central y Bancos Especializados bajo la regla de la selección de operaciones, o a consolidar la ortodoxia económica en las Instituciones, sino que contempló los rasgos indispensables de una política financiera permanente basada en principios hasta cierto punto radicales que chocaron con las prácticas y escasa infraestructura de algunos establecimientos bancarios existentes en el momento, los cuales se fueron a pique y que obligaron a algunos observadores a hablar de masacre bancaria y de bogotanización que sufrió la banca por la concentración de capital bancario fortalecido a través de los Bancos privados Bogotanos.
– Las secuelas de la crisis de 1.929
"La tendencia predominante en 1.922, recomendada por la Conferencia Económica Internacional de Génova, era el retorno al patrón del oro y la fundación de los Bancos Centrales de Emisión.
El 24 de septiembre de 1.931 con el decreto 1683 del mismo año, se suspende la convertibilidad de billete a metal, el libre comercio de oro y se establece el control de cambios, cerrándose el periodo de aplicación ortodoxa de la política financiera de 1.923".
"El Banco de la República por mandato del decreto 756 de 1.951 se convierte en el rector de la política monetaria y crediticia del país. Por contrato celebrado entre el gobierno y el Banco de la República se modifica la constitución de la Junta Directiva del mismo, el capital del Banco queda formado exclusivamente por aporte de los Bancos, pero en cuanto al poder decisorio el voto del Ministro de Hacienda es imprescindible para la toma de cualquier decisión y los accionistas particulares pierden su representante en la Junta. Los miembros de la Junta Directiva representan los intereses generales de la Economía Nacional independientemente del origen de su elección; el Gobierno Nacional otorga a favor del Banco por 20 años más el derecho de emisión, se otorgan amplias facultades para la regulación monetaria y crediticia a la Junta Directiva del Banco de la República y se señalan sus objetivos por medio del decreto 756 de 1.951".
– Creación de la junta monetaria
"La ley 21 de 1.963 dispuso crear una Junta Monetaria encargada de estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de crédito (labor que hasta entonces venía desempeñando la Junta Directiva del Banco de la República), y de ejercer las demás funciones complementarias que le fueron otorgadas por el gobierno Nacional y que en el futuro se le señalarán por mandato de la ley. Dentro de esas últimas funciones se le adjudicó la de fijar la tasa de interés de las operaciones de crédito y los encajes de las entidades financieras no vinculadas al Banco Central.
En síntesis, la Junta Monetaria creada durante este periodo se constituye como la máxima autoridad definidora de la política monetaria, crediticia y cambiaria en Colombia.
En cuanto a su naturaleza, era una entidad administrativa financiera, de carácter asesor, que ejercía sus funciones como delegada del Congreso quien es el titular de la llamada soberanía monetaria hasta el punto de ordenar y dirigir, mediante la expedición de actos administrativos de alcances general o particular, las políticas monetarias, crediticias y cambiarias que demanden el desarrollo económico del país según las circunstancias del momento. Así pues el Banco de la República pasó a ser el máximo organismo ejecutor de las medidas de regulación que adoptó la Junta Monetaria; el régimen de esta junta sería el del Banco de la República al tenor del artículo 2 del decreto 340 de 1.980, el indicado para las leyes 25 de 1.923, 82 de 1.931 y 7 de 1.973 y por los decretos 2617 y 2618 de 1.973, junto con sus propios estatutos, sus reglamentos internos y los contratos que celebre con el Gobierno Nacional".
"La crisis cambiaria de finales de 1.966 fue manejada con magistral acierto mediante la expedición, en primer lugar, del decreto 2867 de 1.966 el cual estableció una reglamentación muy segura con relación al control de cambios; y en segundo lugar, mediante la invención del cambio fluctuante (Decreto 444 de 1.967) el cual se estableció al día siguiente de la ruptura de las relaciones que el país tenía con los representantes del Fondo Monetario Internacional; la invención del cambio fluctuante se consolidó como la pieza maestra del régimen de cambios internacionales y de comercio exterior en Colombia, siendo éste uno de los más notables anticipos en el mundo al régimen de cambio, el cual vino a sustituir el régimen del patrón oro incorporado al sistema de Bretton Woods, sistema adoptado por todos los países industriales".
El Fondo Monetario Internacional siempre prestaba plata con la condición de una devaluación masiva que multiplicara el poder de compra de los inversionistas de capital extranjero en Colombia, particularmente del capital de sus socios, quienes eran los extranjeros que habían comenzado a operar en el país a raíz de la misión KEMMERER. Los Bancos extranjeros, en vista de esta perspectiva ofrecida por el Fondo Monetario Internacional empezaron a tomar posiciones en la Banca colombiana; el 16 de febrero de 1.967 apareció la noticia de que el CHASE MANHATTAN BANK adquirió el 46% de las acciones del Banco de Comercio.
Las Bases del Decreto Ley 444 de marzo 22 de 1.967 son las siguientes:
Concentración del movimiento de las divisas en el Banco de la República.
Integración del Departamento Administrativo de Planeación en la toma de decisiones sobre inversión extranjera y políticas de importación y exportación.
Cambio Fluctuante.
Fomento a las nuevas exportaciones mediante el Certificado de Abono Tributario CAT.
Cuenta especial de cambios.
Fortalecimiento tributario del Fondo Nacional del Café.
Elasticidad en el manejo de los precios del café.
Admisión de diversos sistemas de importación y exportación.
Fondo de Promoción de Exportaciones PROEXPO.
Organización administrativa de los organismos de cambio y comercio exterior.
De toda esta sabiduría del Decreto ley 444 vale la pena destacar su invención del cambio fluctuante y del certificado de Cambio.
Se produce la Bancarrota del Banco Bananero del Magdalena en 1.966, al igual que la del Banco Comercial de Barranquilla.
G. EL SISTEMA UPAC Y LAS CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA
"Al terminar la década de los 60 la Economía Colombiana ofrecía una perspectiva halagüeña. En el campo externo, se logró un desarrollo aceptable del aparato exportador y en el interno, el crecimiento real de la economía se ubicó por encima del 5% anual; el aumento del empleo en el sector manufacturero se vuelve evidente, pero la política comienza a considerar un fenómeno que en adelante desestabilizaría el nivel general de precios, fenómeno conocido como inflación".
"El cambio de escenario de la política exterior dio condiciones más favorables para la expansión de los mercados internacionales y el desarrollo positivo de las actividades de producción y distribución, que propiciaron una mayor dinámica financiera.
La puesta en marcha de un nuevo plan de desarrollo "las cuatro estrategias" tuvo como su más importante realización la creación de las corporaciones de ahorro y vivienda estatuidas por el decreto 678 de 1.972. El mencionado plan acogió al sector de la construcción como líder para el desarrollo del país en virtud de la alta utilización de la mano de obra no calificada, la baja exigencia de capacidad instalada y sobre todo, los grandes beneficios sociales que lleva consigo la construcción de vivienda. La creación de estos establecimientos se justifica por la estrechez financiera que durante muchos años se venía presentando en instituciones como el Banco Central Hipotecario y el Instituto de Crédito Territorial, encargados de la dotación de vivienda hasta ese momento, lo que había llevado a una parálisis casi total de la actividad. Uno de los principales objetivos propuestos era aumentar la captación del ahorro privado y canalizarlo hacia la construcción para evitar que la financiación fuere realizada mediante Gasto Público y endeudamiento externo con la consiguiente emisión y costo inflacionario.
Se estableció el sistema de valor constante para los ahorros lo mismo que para los préstamos destinados a la construcción, de acuerdo a la reglamentación contenida en los decretos 677 y 1229 de 1.972.
Este sistema resultaba indispensable para lograr el objetivo de canalizar el ahorro en la cantidad necesaria para satisfacer la inmensa demanda de vivienda, puesto que se requería una rentabilidad suficientemente atractiva para inducir al público a efectuar su ahorro en activos financieros y no en bienes suntuarios. Lo anterior da pie a concluir que la mejor forma para lograr el objetivo sería crear un sistema que protegiera al ahorrador del proceso inflacionario y que además le diera rentabilidad real positiva.
Es decir que el poder adquisitivo del ahorro se mantuviera constante a través del tiempo y que además le diera un beneficio adicional; para esto se creó la unidad de poder Adquisitivo Constante UPAC determinándose que su valor debería reajustarse de acuerdo con las variaciones en el promedio del índice nacional de precios al consumidor para empleados y para obreros en el período trimestral inmediatamente anterior.
De esta manera se suponía que el poder adquisitivo del ahorro se mantenía constante y además se reconocía un interés sobre el valor nominal del UPAC en el momento de la liquidación, lo cual representaba el estímulo o el premio al ahorrador por haber postergado su consumo.
El segundo de los entes creados por el decreto 677 de 1.972 fue el fondo de Ahorro y vivienda FAVI como una sección del Banco de la República que actúa como Banco Central de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda para solucionar sus bajones ocasionales de recursos tomando préstamos de acuerdo con la cantidad de sus captaciones y también para que dichas corporaciones depositen allí sus excedentes de liquidez, por los cuales se les reconoce un interés".
H. LA REFORMA FINANCIERA DE 1.974
"Los supuestos básicos de la doctrina monetarista parten del funcionamiento efectivo del sistema económico capitalista dejando al vaivén de sus propias fuerzas y al margen de la intervención estatal. La reestructuración del capitalismo que propone tienen que ver con la plena restauración de las fuerzas del mercado, la rebaja drástica de salarios, la liberación financiera y la apertura externa. Existen dos vertientes perfectamente definidas dentro de la escuela monetaria, de un lado MILTON FRIEDMAN y su "CHICAGO BOYS" y de otro lado la tendencia más heterodoxa encabezada por RONALD MAKINNON y sus "STANFORD BOYS". Esta última ha tenido decisiva influencia en la elaboración de políticas en nuestro país, no solo por las recomendaciones de Makinnon sino por los trabajos que sobre intermediación financiera ha elaborado el pontífice de esta tendencia Edward Shaw.
La diferencia fundamental entre las dos tendencias radica en que mientras FRIEDMAN, aconseja un control del dinero tan brusco como sea necesario Makinnon plantea un control a través del precio del dinero, es decir de las tasas de interés para alcanzar un equilibrio monetario de manera gradual. Las dos corrientes se identifican en cifrar el degeneramiento y la fragmentación de las economías en el cierre de las mismas después de la Gran depresión y fundamentalmente en la restauración que, por medio de la acción del Estado, comenzó a efectuar lo que las fuerzas del mercado eran incapaces de hacer: aumentar el nivel de la actividad productiva y el empleo mediante la creación de la demanda efectiva.
El profesor Salomón Kalmanovitz ha sintetizado en cinco características los elementos suficientes para definir en qué consiste la orientación de esa política económica esencial para comprender la reforma financiera iniciada a partir de 1.974.
- Recorte de las libertades públicas, disminución de salarios reales, reducción de las prestaciones sociales, contracción del gasto público social, aumento del gasto ley y orden. Todo ello justificado por una supuesta eficiencia, aumento de la competencia, combate a la corrupción administrativa y a los privilegios contenidos en los subsidios oficiales.
- Los neoliberales y monetaristas tienen gran fe en las fuerzas del mercado libre de ataduras estatales y hasta llegan a insinuar que los ciclos y las crisis del sistema no son sino resultados de sus leyes de funcionamiento como producto del manejo monetario equívoco de los Gobiernos de turno; estos creen que toda reglamentación a nombre del bien común que se le imponga al capital, ya sea seguridad industrial, salarios mínimos, etc., conduce a la ineficiencia que no es igual a rentabilidad privada. No consideran peligrosa la presentación de fuertes capas de grandes terratenientes frente a campesinos y trabajadores pobremente organizados, o el desarrollo de consorcios financieros industriales nacionales con un descomunal poder económico, siempre y cuando aquellos generen empleo.
- Los monetaristas creen que la inflación es siempre y en todas partes un fenómeno fundamentalmente monetario. El desequilibrio en la balanza de pagos, en la ecuación ahorro-inversión, en el empleo y en el ciclo de los negocios son consecuencias de perturbaciones monetarias humanas y no al contrario.
- Los monetaristas favorecen, dada su premisa anterior, a los canales más acertados de la circulación monetaria, o sea a la máxima intermediación financiera privada posible. Los fondos prestables deben provenir del dinero público y ser captados por medio de una tasa de interés atractiva y no a través de fondos que emita y maneje la Banca Central con tipos de interés determinados por vía administrativa. Esta política siempre, en todas partes, favorece a los consorcios industriales y financieros que no solo intermedian sino que se quedan con las empresas que valen la pena, y favorece también a los Rentistas del dinero. Los monetaristas aducen, sin embargo, que es éste el único mercado que puede dirigir eficientemente al ahorro hacia aquellas actividades verdaderamente rentables o sea aquellas cuya tasa de ganancias es superior a un muy alto tipo de interés.
- Estrechamente ligada a la eficiencia de la asignación de recursos e inversiones, los monetaristas y neoliberales propugnan por una economía abierta al comercio mundial y al flujo internacional de capitales; se favorecerán tan solo aquellas actividades que, en la economía en cuestión, cuenten con ventajas comparativamente internacionales".
2. Las recomendaciones de Shaw
"En el primer simposio sobre mercado de capitales en Colombia, el profesor EDWARD SHAW, padre de la escuela monetarista de STANFORD BOYS y asesor de los Gobiernos de Corea del Sur y Taiwán manifiesta por primera vez en nuestro país la idea de implantar un mercado de capitales que gobernará el sistema de créditos y financiaría solamente los déficit del Estado si estos se presentaran. Según él, un mercado de capitales debería tener las siguientes funciones:
- Aumentar la relación ahorro – ingreso, por las tasas de interés más altas que desincentivarían el consumo.
- Los ahorros sociales deberían ser utilizados óptimamente y no se perderían como venía sucediendo, según su presunción, al ser otorgados administrativamente en proyectos industriales decididos por tecnócratas gubernamentales.
- Reducir el financiamiento inflacionario del Gobierno, ya sea por créditos externos con bancos extranjeros o internos con el Banco Central, terminando así con la creación de medios de pago sin respaldo.
- Solucionar en gran parte el problema estructural del desempleo, al proveer los fondos requeridos para las inversiones que serían también intensivas en el trabajo sin importar el precio que alcanzara el alquiler del dinero.
- Reducir cuantiosamente la desigualdad del ingreso presuntamente alcanzando después del pleno empleo, pues anteriormente la filosofía era básicamente antitrabajadora.
- Disminuir la inestabilidad de la producción y el empleo, o sea que el mercado financiero debería proveer una especie de colchón que contrarrestaría los movimientos del ciclo económico, con lo que ratifica un dogma "la crisis no es obra del sistema capitalista sino de errores de intervención en los mercados". Varios años después de dados estos consejos, la mayor parte de ellos puestos en práctica, no se ha alcanzado ninguno de los beneficios planteados por SHAW; hay crisis y desintermediación en el sector financiero. Se logra únicamente un mercado de préstamos a muy corto plazo, la inflación se ha recrudecido, el desempleo llega a tazas elevadísimas el tipo de interés alcanza cifras reales económicas, la reconcentración del ingreso es notable, existe grave crisis agrícola y se profundiza la recesión económica".
3. Las recomendaciones de Makinnon
El cuestionamiento acerca de las bases de la estructura financiera en la década de los setenta se inicia con las deliberaciones del grupo de estudio de las instituciones financieras en un ambiente dominado por tendencias denigrantes del intervencionismo estatal y el proteccionismo, y propulsoras de una libertad económica ortodoxa.
Dentro de las conclusiones del mencionado grupo de estudios se enumeraron las siguientes alternativas:
– Un sistema financiero adecuado a las demandas del crecimiento de las distintas esferas de la producción dentro de un sector privado dinámico y eficiente.
– Un mercado de capitales destinado por una parte a fomentar el ahorro privado al remunerar efectivamente al ahorrador por el sacrificio de un consumo presente y por otra a llevar esos ahorros a las inversiones más eficientes. En un sistema de libre empresa se logran estos objetivos con tasas de interés suficientes para remunerar adecuadamente al ahorrador y para que los productores eficientes que tienen altas tasas de rentabilidad, puedan demandar crédito.
– Fomentar en el mercado de capitales la más sana competencia con miras a captar un mayor volumen de ahorro, evitar la concentración del poder financiero y buscar un mayor uso de los recursos.
4. Aspectos reformados de la ley 45 de 1923
La reforma financiera de 1.974 consistió básicamente en los siguientes hechos:
"En primer término se modificó la tradicional política de las tasas de interés para permitir un funcionamiento más flexible de éstas, así como una apreciable disminución de la heterogeneidad que existía dentro de cada uno de los conjuntos de tasas activas y pasivas. El paso definitivo se dio al eliminar el tradicional tope máximo del 14% que regía para los préstamos ordinarios de los Bancos. El sistema UPAC fue parcialmente integrado al resto de la estructura por medio del establecimiento de un límite de corrección monetaria. Igualmente se modificó el manejo de las tasas de redescuento para aplicarlas con criterios de política monetaria y no con fines de crédito dirigido.
En segundo lugar se reestructura a fondo la política de crédito del Banco de la República, en forma tal que la utilización de cupos quedara limitada al ordinario para fines de liquidez y el redescuento a través de los fondos financieros; otras líneas y fondos fueron suprimidos, al igual que algunas inversiones forzosas.
Se redujeron y modificaron los requisitos del encaje para que el sistema bancario tuviera mayor libertad en la distribución del crédito manteniendo el financiamiento dirigido hacia determinados sectores. Por último se abrió la posibilidad de introducir nuevos mecanismos de control con la puesta en práctica de operaciones de mercado abierto las cuales difícilmente podrían ejecutase bajo las condiciones de un mercado financiero reprimido". Toda la anterior reforma se hizo efectiva gracias a la Ley 1773 de 1.973 y 971 de 1.974.
I. EL AVANCE DEL SECTOR EXTERNO Y LA CONTRAREFORMA
"La diversificación de las formas de captación institucionales, como los certificados de depósito a término de los Bancos y las corporaciones financieras y los depósitos de UPAC, el surgimiento de las nuevas instituciones de intermediación como las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y la aplicación de un esquema de reforma establecido en 1.974, aparentemente dispusieron las circunstancias apropiadas para percibir el incremento de la riqueza en su forma financiera. La reforma de 1.974 eleva el ritmo de crecimiento del ahorro financiero demostrando que el ahorro era sensible a la tasa de interés.
En el año de 1.977 se produce un viraje absoluto en la política financiera ante la avalancha de divisas que genera la bonanza del sector externo de la economía Colombiana. El objetivo prioritario deja de ser el incremento del ahorro y pasa a ser el control de la expansión de la oferta monetaria; la elevación significativa de los ingresos cafeteros trastocó el marco de la política financiera diseñada para un esquema de desarrollo con escasez de divisas induciendo a frenar el proceso de liberalización iniciado en años anteriores. El apremio obliga al gobierno a regresar a la política dirigista del crédito refundiéndolo de nuevo con el control monetario. En pocos meses se regresa de la holgura del liberalismo monetario a las restricciones cuantitativas de un esquema diseñado a última hora. Las principales medidas comprenden la introducción de nuevos encajes que se incrementaron en 1.976, hasta alcanzar un margen del 100% entre 1.977 y 1.980 cuando se congelaron la emisión de documentos de ahorro forzoso TAC y certificados de cambio, otros de libre adquisición, títulos de participación, títulos canjeables por certificados de cambio, todo ello con el fin de evitar los incrementos no deseados de los medios de pago, por los efectos que estos tendrían sobre la tasa de inflación y la política de estabilización. La elevación irracional de la tasa de interés traería a la vez las siguientes consecuencias:
- Un cambio en la rentabilidad relativa de los sectores ya que es mucho más rentable colocar los fondos de los particulares y de las empresas en el sistema financiero que en actividades productivas o en acciones de sociedades anónimas. Se produce una transferencia de los recursos del sistema productivo hacia el financiero, lo cual vendría a reforzar una tendencia que apunta hacia el desarrollo financiero creciente en la medida en la cual una economía avanza por darse un aumento en la riqueza de quienes la componen . El efecto es la alteración en la distribución del ingreso favoreciendo a los rentistas en lugar de los asalariados.
- La antipreferencia por la liquidez, en donde ningún agente económico desea mantener decisiones de liquidez. Los particulares acuden a poner sus fondos en actividades financieras o en compra de activos reales; las empresas se dedican a comprar otras empresas o a vender las que se tienen para llevar los recursos al sector financiero; las instituciones financieras colocan rápidamente sus excedentes y compran acciones de empresas. El efecto es la alteración en la distribución de la riqueza en favor de quienes están en capacidad de adquirir activos reales.
- Con la aparición de banqueros no profesionales, el negocio financiero se vuelve muy atractivo, no para cumplir el fin de la intermediación sino para comprar empresas a precios irrisorios, bancos y otros activos en el exterior y para financiar empresas en mala situación a tasas elevadísimas de interés para más adelante absolverlas. Ello acompañado de un altísimo riesgo que se pone de manifiesto pocos años después.
- Una dependencia acentuada, en el sistema financiero, del comportamiento de la demanda global de la economía.
- La atomización del sistema financiero, caracterizado por la creación de nuevos intermediarios sin objetivos claramente definidos que ofrecen servicios competitivos con los de los intermediarios tradicionales, y por la proliferación de instituciones estimuladas por la creciente demanda de servicios financieros en un mercado fuertemente restringido.
- Las discutibles interpretaciones de la ley bancaria condujeron a reconocer la viabilidad jurídica a realidades financieras poco ortodoxas que no respondían a los postulados dogmáticos que inspiraron el Estatuto de KEMMERER con sus modificaciones posteriores".
J. LA CRISIS FINANCIERA DE 1.982
"La perfecta movilidad de los recursos productivos y la supuesta maximización de la utilidad colectiva a través de la maximización individual de la utilidad pregonadas en la reforma financiera de 1.974 vienen a demostrar la magnitud de sus efectos con los hechos acaecidos a partir del segundo semestre de 1.982, cuando se aprecia en todos sus alcances el significado de esa pretendida eficiencia en la asignación de los recursos por parte del mercado.
El ahorro financiero transferible pasó de representar el 8.8% del PIB en 1.973 al 10.3% en 1.975 reflejando la mayor canalización del ahorro a través del sector financiero, especialmente mediante las captaciones a través de UPAC y CDT.
Por el contrario, los niveles de inversión mostraron una tendencia decreciente fruto de la coyuntura de mayores costos financieros. En efecto, mientras la inversión crecía en 8.7% en 1.973 y 1.974, en 1.975 fue de 3.9% y en 1.976 de 0.75%. Esto confirma uno de los fenómenos desatados desde 1.974 como es el deterioro de las actividades de inversión, la más importante para la economía y su crecimiento, así como el desconocimiento del objeto último del sector financiero, cual es la financiación de la actividad productiva.
La tendencia creciente de las tasas de interés hace cambiar al público la composición de sus portafolios de inversión de modo que se produce un movimiento hacia activos más líquidos, devaluándose los activos de menor liquidez como acciones, maquinaria y en general los activos productivos; dicha desvalorización explica en gran parte el fenómeno conocido como la "toma" de empresas existentes y ha sido un factor que ha afectado negativamente la inversión empresarial.
La autoridad monetaria procede a principios de 1.980 a congelar el encaje marginal al requerido el 31 de enero de 1.980, aumenta el ordinario en 5% y libera las tasas de interés de los certificados de depósito a término de Bancos y corporaciones financieras. Se esperaba un cambio gradual de la capacidad de crédito del sistema financiero institucional, un descenso en el nivel de las tasas de interés y la extinción de las llamadas innovaciones financieras. Lo primero habría de ocurrir puesto que en efecto, los Bancos contaron con mayores recursos para canalizar a los sectores productivos con base en la captación de certificados de depósito a termino, papel que se convirtió en el más atractivo del mercado. Lo segundo no podría ocurrir precisamente porque la mayor captación institucional se logró con base en la alta tasa de interés que ahora este podía ofrecer".
2. Hechos que se dieron en la crisis de 1.982
a) La piramidación de capitales
Esta aparece en el mundo financiero al permitir la ley que un establecimiento cualquiera invierta en otro un porcentaje determinado de su capital y de sus reservas.
b) Los grupos financieros
La noción de Grupo Financiero engloba la existencia de un conjunto de sociedades que participan en el mercado del dinero o que sirven de auxiliadores a dicha labor, en las cuales se dan las características de una subordinación económica financiera o administrativa que conlleva un propósito común de interrelacionar actividades.
c) La concentración de capital
El ahorro transferible se convirtió en un fondo de dinero para especulaciones y para la creditización de operaciones comerciales y compraventas personales; no significó un aporte al desarrollo económico.
d) Los problemas en la asignación del crédito
La asignación del crédito si es arbitrada por las fuerzas del mercado, se inclina hacia las actividades más rentables o a las de menor riesgo cuando se restringe la tasa de interés.
e) El sector real vs financiero
La pérdida relativa de la dinámica de los sectores productivos disminuye las oportunidades de colocación de los recursos financieros, generando una situación favorable para las operaciones especulativas; la vigencia temporal de circunstancias especulativas resulta propicia para el surgimiento de actividades que se comportan como el modelo bancario ortodoxo y profesional, minando, en consecuencia la confianza del público en los controles de intermediación.
Resulta entonces fundamental la dependencia del sector financiero de la dinámica de los sectores productivos, sin desestimular el influjo que a su vez el sector financiero pueda ejercer sobre el resto de la economía. El menor dinamismo de los sectores de la producción abre las puertas a situaciones en las cuales adquieren importancia las operaciones especulativas, con todas las repercusiones que de ellas puedan derivarse para la propia estabilidad del sector financiero en la medida en que adquiere, como se ha comentado, el hábito de comenzar a buscar la penetración en el sector real de la economía que se encuentra postrado.
f) Mercado extrabancario y nuevos intermediarios
El decreto 1970 de 1.979 incurrió en el deplorable error técnico de someter a todos los intermediarios a un régimen disciplinario severo y asimilarlo al consagrado en la ley 45 de 1.923.
El artículo primero del decreto 1970 de 1.979 consagró en síntesis la previsión de que ciertas actividades, entre las cuales, la de manejar fondos de ahorro privado para financiar ciertos productos de la matriz de la sociedad misma o de sus filiales o subsidiarias, podrán desarrollarse libremente pero bajo la reserva de que en cualquier momento el superintendente bancario podría someter las sociedades respectivas a su control y aplicarle en todo o en parte las disposiciones del decreto legitimándose así, sin ningún control, el sistema de autofinanciamiento.
El decreto 1839 de junio 22 de 1.982 autoriza la creación de compañías de autofinanciamiento y las somete, sin sentido alguno, a la vigilancia de la Superintendencia de la Sociedades.
Dichas sociedades podrán prestar a cada socio hasta 10 veces el patrimonio conjunto de los socios, sin relación alguna con el capital propio de la autofinanciera, con lo cual la posibilidad de endeudamiento de un socio viene a ser infinitamente mayor estableciendo una capacidad de pasivo sin precedente en la historia financiera del país. Lo anterior sucede cuando ya se estaban viendo las consecuencias del aprovechamiento del ahorro privado para la inverosímil concentración del crédito en cabeza de una sola persona o de entidades y de personas físicas ligadas a éstas.
g) La crisis de la profesión bancaria
Dentro de la amplia gama de actividades que día a día desde 1.974 fueron apareciendo en el sector financiero surgieron paralelamente por un lado, neobanqueros motivados por la alta rentabilidad y mínimo esfuerzo en la consecución del éxito abandonando los principios tutelares de la banca, y por otro lado, grupos manejados por aventureros, aprendices e improvisados financistas que montaron los más variados establecimientos para atraer hacia ellos el ahorro de las personas.
h) La insuficiencia del marco jurídico vigente
Diversos fenómenos vienen a cambiar por completo las circunstancias que rodearon la expedición de la ley 45 de 1.923 entre los cuales se encuentran: la aparición de la clientela masiva, de modalidades operativas en las actividades de la Banca (como los préstamos a largo plazo, créditos de consumo, tarjetas de crédito, el leasing, el factoring, fiducia comercial, el reporte y el underwriting) y el aumento del costo del dinero, lo cual subvaloró el papel de los depósitos en cuenta corriente como eje de la actividad bancaria, entrando la banca en el terreno riesgoso de los márgenes entre operaciones activas y pasivas.
No se descarta la influencia que en la crisis hayan tenido las decisiones equivocadas, la ausencia de criterios ortodoxos y de profesionalidad, el desacato de normas legales, la negligencia en la vigilancia y la debilidad de los controles.
Igualmente no se debe pasar por alto la presencia de operaciones especulativas en la ampliación y diversificación de los activos financieros por la modificación cualitativa del portafolio de activos, pasando la tasa de interés a ocupar un lugar predominante frente al abandono de las inversiones en el sector productivo ante mayores rendimientos ofrecidos por el sector financiero.
Estas contradicciones no son más que manifestaciones de los desequilibrios del sistema económico en una etapa reciente de desarrollo".
Sobre la economía real de la producción se monta la superestructura financiera que moviliza las mercancías en la circulación del mercado mediante el dinero.
El problema se plantea cuando el dinero deja de representar el valor de cambio de valores reales y se convierte en un signo de valor nominal cada vez más alejado del intercambio real de mercancías. Entonces el dinero se vuelve un papel moneda que identifica la riqueza y el capital con la emisión editorial de sus billetes.
Una de las consecuencias de esta alquimia del dinero es la teoría monetarista que relaciona el resultado del aumento de los medios de pago con la elevación de los precios, cuando en realidad los medios de pago aumentan porque han sido previamente marcados en el volumen requerido por las garantías y salarios proyectados y por los créditos privados y estatales previstos.
A medida que aumenta la medida del valor agregado en la intermediación de servicios entre el productor y el consumidor la suma de estas utilidades marcan un precio cada vez mayor que supone una correspondiente creación de más medios de pago.
La proyección de gastos por encima de los ingresos crecientes en los presupuestos del estado origina enormes déficit fiscales que plantean la creación de más medios de pago. Lo mismo ocurre cuando los presupuestos del consumo personal exceden los ingresos del consumidor y tiene que financiarse a crédito dicho excedente.
La financiación crediticia del gasto público y privado es la causal original del aumento de los medios de pago pero no de la elevación de precios que previamente ella monta. La expansión de la economía de servicios hoy es una cadena cada vez más larga en utilidades y salarios agregados que no puede ser compensada por los aumentos de la productividad en la elaboración de mercancías y servicios. Este déficit de productividad aumenta el precio sin aumentar el valor realmente creado y plantea su conversión inflacionaria.
El monetarismo tiende a ocultarnos las causas reales de la inflación para concentrar nuestra atención en el eslabón final de esta cadena: la creación de medios de pago y la superestructura del crédito. El monetarismo ataca en forma cuantitativa e indiscriminada el control del crédito y los medios de pago, sin buscar selectivamente los vectores que originaron las presiones de ganancia y de trabajos improductivos en la expansión de la economía de servicios.
Si no existe relación entre el ahorro y la inversión sobran los intermediarios financieros, los establecimientos de crédito, los inversionistas institucionales, las entidades de servicios financieros, además de los fondos financieros y el Banco de la República.
L. EL ANTEPROYECTO DE LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
"La evolución reciente del sistema financiero colombiano una vez más pone de presente, que así se olvide con mucha frecuencia , la confianza es el factor decisivo en el desempeño del sistema financiero y en el grado de solidez o de anarquía que éste logre alcanzar. Y aunque el elemento confianza existe de hecho a nivel particular en las relaciones económicas lo cierto es que se convierte cada vez más en un fenómeno social, en el caso concreto del dinero y del crédito, que es avalado y sostenido por el Estado.
En esta perspectiva hay que situar los acontecimientos que en 1.982 obligaron al gobierno a intervenir en algunas entidades financieras por problemas de liquidez originadas por irregularidades en su administración.
De allí en adelante se expide el decreto 2557 de 1.982 mediante el cual se dispuso que el Superintendente Bancario en representación de las entidades intervenidas celebrara contratos de mandato con el objeto de aliviar con la mayor rapidez posible la situación de sus acreedores, pequeños ahorradores y depositantes que desconocían el manejo del mercado financiero y que debían tener alguna protección por parte del Estado.
El decreto 2920 de 1.982 en desarrollo de la emergencia económica declarada por el decreto 2919 consagra tres aspectos fundamentales para el manejo del sector financiero.
a. Nacionalización de las instituciones financieras.
b. Creación de tipos penales.
c. y la obligatoriedad de la democratización de la propiedad accionaría de las
instituciones financieras.
Finalmente los decretos 3227 y 3243 de 1.982 reglamentaban algunos artículos del decreto de emergencia económica especialmente en lo concerniente a la captación habitual y masiva del dinero del público, al límite de créditos que una entidad financiera puede otorgar a un sólo beneficiario y al proceso de democratización accionaría del capital de una institución financiera, previsto en el artículo 28 del decreto 2920 del mismo año".
El gobierno nacional creó mediante el decreto 3153 de 1.982 una comisión asesora de alto nivel encargada de elaborar el anteproyecto de la ley orgánica del sistema financiero.
Los principales objetivos del anteproyecto se reseñan en la exposición de motivos:
a. Un nuevo estatuto orgánico que reglamente el ahorro y el crédito.
b. Fortalecimiento del sector financiero y democratización de la propiedad accionaría.
Estas orientaciones se especializan en ocho principios del sistema financiero que garantizan la solidez de las instituciones que lo integran, evitan que la actividad financiera sea ejercida por personas ajenas a ella, limpian la administración y alineación del sector financiero, impiden la concentración de acciones en pocas personas, consagran sanciones y mecanismos eficaces de control sobre las operaciones y simplifican el funcionamiento de las instituciones financieras.
Cabe destacar por su importancia el fondo de garantías de las instituciones financieras, el cual colabora en la rápida liquidación de las instituciones que den lugar a ella, adquiriendo los activos, otorgando anticipos sobre ellos o realizando cualquier otra operación que permita finiquitarlos pronto.
El deterioro continuo de la actividad productiva se ha transmitido al sector financiero en una pobre recuperación de cartera. Dentro de los factores que explican este fenómeno se encuentra el receso en la actividad productiva de la economía, agravada por la caída del poder de compras del ingreso familiar, la reducción en las exportaciones, los altos índices de endeudamiento familiar, el nivel de las tasas de interés, de los créditos, la disminución en el volumen de vetas de las empresas que ocasionó un incremento no deseado en los inventarios lo cual hizo disminuir el capital de trabajo de las unidades productivas, lo que los llevo a incrementar sus préstamos a tasas de interés de altos niveles de endeudamiento, en busca de refinanciación, atacando así la liquidez de los mismos y generando una cesación de pagos por parte de una gran cantidad de agentes económicos y en muchos casos a la hoy denominada liquidación obligatoria.
El perfil de la crisis económica latinoamericana tampoco puede dejarse de lado".
4. Las innovaciones financieras
1.923: La ley 45 de este año, como resultado de la misión Kemmerer, distingue entre capitales circulante o comercial que captan y administran los Bancos comerciales a corto plazo y el capital de inversión que sólo se puede manejar a través de secciones especializadas de ahorro, hipotecarias o fiduciarias.
Establece prohibiciones de inversión de los bancos en cualquier otra empresa, incompatibilidades entre la profesión del banquero y del comerciante, agricultor o industrial, limitaciones a la concentración personal o empresas comerciales de crédito y sanciones a los autopréstamos.
Sus normas sobre capital, reservas y encaje liquidan 30 bancos provinciales en el País, concentra el poder bancario en tres instituciones bogotanas y en cinco bancos extranjeros.
1.957: El Decreto 336 crea las corporaciones financieras. En 1.959 se funda en Bogotá la primera entidad de este tipo, la Coordinadora de inversiones y en Medellín la Corporación Financiera Nacional.
1.959: La ley 26 autoriza a los bancos comerciales para prestar a mediano y largo plazo para proyectos industriales y agrarios con base en cupos de redescuento de los bancos en el Banco de la República.
1.960: El Decreto 1961 crea las sociedades de capitalización. El Decreto 2369 amplía las funciones de las corporaciones financieras para convertirlas en Bancos de fomento y en intermediarios financieros, particularmente de capital extranjero. El decreto 2968 organizó las sociedades administradoras de inversión y de los fondos mutuos.
1.967: El Decreto 444 sobre nuevo régimen de cambio fluctuante, el CAT, PROEXPO y reorganización de la cuenta especial de cambios. Termina con las devaluaciones bruscas y masivas y establecen con 5 años de anticipación en Colombia el régimen contemporáneo de cambio fluctuante.
1.971: El Decreto 410 autoriza a los Bancos para constituir secciones fiduciarias.
1.972: En mayo, por medio de los decretos 677 y 678, se crea el sistema UPAC y las corporaciones de ahorro y vivienda que duplican las tasas de interés en Colombia y amarran toda la economía a la Upaquización de los contratos.
1.973: Con Decreto 1773 se legisla sobre el mercado extrabancario del dinero, por medio del registro en la Superintendencia Bancaria de los intermediarios privados compradores y colocadores de ahorros.
1.974: El decreto 1725 autoriza a las compañías de seguros para invertir hasta el 30% de sus reservas matemáticas en acciones de sociedades.
1.975: Con el Decreto 399 se autoriza a las corporaciones financieras para emitir certificados de depósito a término y otorgar préstamos hasta de tres años para financiar la venta de bienes de consumo durable y la comercialización de productos, invertir en títulos de crédito hasta en un 90% de los recursos captados, emitir y negociar títulos emitidos por terceros, es decir se convierte a las corporaciones financieras en banca paralela a los bancos comerciales y se abre la tronera de especulación de bienes a crédito.
1.976: El Decreto 295, fue el desarrollo de la resolución 24 del pacto andino, otorgándole más del 51% de las acciones de los bancos extranjeros en Colombia a personas colombianas. A través de diversas representaciones, los grupos financieros existentes en Colombia adquieren el control de esos bancos.
1.979: El Decreto 1970 y la resolución 065 de 1.980 reglamentan las compañías de financiamiento comercial.
El Decreto 148 crea las compañías de arrendamientos de equipos y servicios llamadas "LEASING".
1.980: El Decreto 384 de la Comisión Nacional de Valores le prohíbe a los fondos mutuos invertir en los bancos y en cualquier sociedad controlada por la Superintendencia Bancaria, lo mismo que adquirir más del 10% de las acciones de una sociedad que tenga en su poder.
1.981 : El Decreto 2059 crea las compañías especializadas en compra-venta de cartera o factoring.
1.982 :El Decreto 1839 de junio crea las compañías de autofinanciamiento Comercial.
El Decreto 2919 declara la emergencia económica de 24 horas para dictar una ley marco sobre la nacionalización de los bancos, por medio del Decreto 2920/82.
Los Decretos 2978 y 2929 establecen el alza de interés en el sistema UPAC y las nuevas normas sobre distribución de sus recursos.
1. Análisis de la ley 45 del 18 de diciembre de 1.990
"Inspirado en el proyecto presentado por el gobierno, por medio del Ministro de Hacienda, el Congreso expidió una profunda reforma financiera contenida en la ley 45/1990, la cual guarda gran fidelidad con el proyecto original.
El momento histórico en que había sido expedida, en el que se escuchaban vientos de privatización y apertura económica, parece ser el más propicio para una reforma que propende por la modernización y el robustecimiento del sistema financiero en general, procurando obtener un sector financiero y asegurador más grande, dinámico, eficiente y competitivo, a la vez que un sistema de vigilancia y control más fuerte y eficaz, que contara con las herramientas apropiadas para ajustarse al marco de la libre competencia.
En efecto, el entorno actual mostraba en la mira una solvencia patrimonial de las Instituciones financieras en su nivel más alto de la historia ($769 miles de millones), una notable reducción de sus activos improductivos que obedecieron en especial al mejoramiento de la cartera, la modernización progresiva de la normatividad jurídica (mediante la expedición de novedosas y convenientes medidas, tales como la determinación del "capital adecuado" a través de los activos ponderados por riesgo y la eliminación de los plazos máximos en los créditos) y el fortalecimiento de mecanismos de control a través de disposiciones que establecieron la obligatoriedad de calificar los activos (cartera e inversiones) y la adopción de un sistema contable único (PUC) para las instituciones financieras.
A través de su proyecto original al gobierno pretendía reformar el marco legal del sistema financiero en 3 áreas principales:
- La relativa a las reglas que afectan la libertad de entrada y salida del mercado y la composición accionaría de las instituciones financieras, a través de la aceleración del proceso de reprivatización de los intermediarios estatales y la apertura de la inversión extranjera, en cualquier proporción, en la propiedad del sector.
- Las normas sobre los servicios que prestan dichas instituciones, a través del levantamiento de las excesivas restricciones sectoriales existentes y la posibilidad para la banca de realizar operaciones no bancarias y de innovar en la prestación de sus servicios financieros.
- La relativa a las reglas sobre flujos de información a quienes participan en el mercado, a través de una nueva regulación sobre la publicidad de las tasas de interés, las operaciones del mercado y la solvencia y liquidez reales de las instituciones que conforman el sector.
La ley 45 de 1.990, en tres títulos, varios capítulos y 99 artículos recoge cabalmente lo anterior; destacamos los siguientes aspectos:
La ley fija límites a dicha inversión y establece una serie de prohibiciones y restricciones relacionadas con la administración y representación de las filiales, así como con la adquisición de activos por parte de la matriz y la celebración de operaciones activas de crédito entre aquellas y ésta.
- Con el fin de que los intermediarios financieros institucionales puedan ejercer nuevas actividades financieras, permite que aquellos participen en el capital de sociedades fiduciarias (se prevé el desmonte progresivo de las secciones fiduciarias de los establecimientos de crédito), de compañías de leasing, de sociedades comisionistas de bolsa, de almacenes generales de depósito, de sociedades administradoras de fondos de pensiones y de sociedades cuyo único objeto sea la prestación de servicios técnicos administrativos necesarios para el giro ordinario de los negocios de las instituciones financieras inversionistas.
- Para facilitar el proceso de reestructuración, reordenamiento y fortalecimiento del sector financiero, se consagraron las siguientes figuras jurídicas :
- La determinación de montos de capital mínimo de las instituciones financieras en cuantías reajustables anualmente en forma automática.
- La conversión o transformación de una institución financiera en otra.
- La escisión o subdivisión de una institución financiera en dos o más sociedades.
- La adquisición o absorción de una institución financiera por otra.
- La cesación de activos y pasivos de una institución financiera a otra.
- La fusión de instituciones financieras.
Las anteriores son figuras, unas novedosas y otras antiguas (la fusión ya existía), a las que se les señalan mínimos requisitos legales para garantizar su plena operatividad.
De otra parte, establece que la reprivatización de las instituciones financieras nacionalizadas u oficializadas se efectuará a través de martillos de bolsas de valores "en condiciones de amplia publicidad y libre concurrencia". Complementariamente, esta ley permite que la inversión extranjera en las entidades del sector se efectúe en cualquier proporción, derogando así varias disposiciones de la ley 74/89.
Así mismo, determina que en adelante los procesos liquidatorios de instituciones financieras estarán a cargo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN).
- Con el fin de fortalecer los medios de inspección y vigilancia, la ley establece:
- La obligatoriedad para las Instituciones financieras de tener un revisor fiscal, el cual debe posesionarse ante el Superintendente Bancario y a quien deben destinarse por la respectiva entidad las apropiaciones necesarias para suministrar los recursos humanos y técnicos que vayan a apoyar sus funciones.
- En adelante, los límites de los cupos individuales de crédito serán fijados por la Junta Monetaria, hoy Junta Directiva del Banco de la República, pero le corresponderá a la Superintendencia Bancaria establecer las circunstancias o eventos en los cuales deberá entenderse que una operación activa de crédito se ha realizado con una misma persona.
- En razón de la "dispersa, abundante y, en ocasiones, confusa legislación" de los intermediarios financieros (en los términos del proyecto), se otorgan facultades extraordinarias al Gobierno para que en el plazo de un (1) año codifique y expida el ESTATUTO ORGANICO DEL SITEMA FINANCIERO, el cual tendrá seguramente gran utilidad. Hoy en día ese es el decreto 1730 de 1991, el cual fue modificado por el Decreto 663 de 1993.
- Para garantizar lo que la ley denomina la "transparencia de las operaciones", dedica un capítulo a los intereses en el cual regula los siguiente aspectos:
- Proscribe el hecho de que los límites puedan ser superados con el pretexto de cobrar también una corrección monetaria.
- Reputa como intereses todas las sumas que el acreedor reciba del deudor.
- Censura el procedimiento de que se haga uso de la cláusula aceleratoria de los créditos, cobrando intereses de mora sobre toda la obligación, tantas veces como sea restituido el plazo.
- Otorga a la Junta Monetaria (hoy Junta Directiva del Banco de la República) la facultad de señalar las tasas máximas de interés tanto remuneratorio como de mora, que los establecimientos de crédito podrán cobrar o pagar en operaciones, así como las sanciones administrativas aplicables por excesos cometidos.
- Establece como sanción por el cobro excesivo de interés la pérdida de los mismos (exige la devolución inmediata de ellos al deudor ) y una multa igual a su valor.
- Para propender por la libre competencia entre los intermediarios financieros institucionales, se prohíben los acuerdos, las decisiones y las prácticas que vayan en su contra.
- Con relación a los mecanismos de salvamento de instituciones financieras, la ley 45/90 fortaleció la figura conocida como la "OFICIALIZACIÓN" previendo que ésta ocurrirá cuando quiera que una de aquellas instituciones incumpla con una orden de capitalización expedida por la superbancaria. En nuestra opinión, la causal descrita se suma a las ya consagradas en la ley 117/85 y disposiciones complementarias, sólo que sus requisitos legales se disminuyen ostensiblemente hasta el punto de que las ampliaciones de capital que el FORGAFIN efectúe se perfeccionan con su pago mediante consignación en cuenta a nombre de la entidad receptora de la inversión estatal.
Igualmente, en lo que ataña a la figura de la nacionalización de instituciones financieras, la deroga expresamente e insiste, con respecto a las entidades actualmente nacionalizadas, en que esta figura tiene por objeto culminar el proceso previsto en el Artículo 13 del Decreto Legislativo 2920/82, es decir el de la reprivatización de dichas entidades. La anterior medida se adoptó dados los satisfactorios resultados obtenidos desde 1982 y como una reafirmación de la oficialización para el salvamento de las instituciones financieras.
- Dentro de las disposiciones finales, el artículo 97 llama la atención por su tímida inclusión dentro del título dedicado a las mismas. Sin ninguna denominación específica establece la obligatoriedad para las sociedades anónimas en general (lo que considero como "un mico") y para las instituciones financieras, de expresar el resultado económico de sus empresas dentro de la vigencia determinada "en términos de utilidad o pérdida que reciba cada una de las acciones suscritas". En nuestro concepto esta norma consagra un verdadero termómetro de las empresas para quienes poseen acciones en ellas o son inversionistas potenciales, toda vez que les permite conocer en forma sencilla el verdadero impacto que la buena o mala actividad empresarial produce en una acción o parte alícuota de capital social.
- Finalmente, además de conceder facultades extraordinarias al Gobierno para expedir lo que se denominará el "estatuto orgánico del sistema financiero" ya aludido, las concede también en otras dos oportunidades:
- En el artículo 19 para que el gobierno "determine la fusión, absorción escisión, transformación, conversión, etc", de las "entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria con régimen de empresas industriales y comerciales del Estado o sujetas a este régimen."
- Por último, en el artículo 91 las concede para que en un plazo de cuatro meses reestructure la Superintendencia Bancaria, acomodándola a los dispuesto en esta ley, lo cual parece razonable dentro de la dinámica de la misma.
El 19 de diciembre de 1.990 la ley 45/90 cumplió fielmente con los propósitos del Gobierno y se convierte, junto con las correspondientes disposiciones jurídicas reglamentarias, en el medio más eficaz para tan anhelado robustecimiento del sector financiero colombiano, La ultima reforma financiera es la ley 111 del 4 de agosto de 1999".
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