Regimenes de promoción analisis y propuestas – caso Catamarca (página 2)

9. El Análisis

Es bueno plantearse ciertas preguntas que permitan ubicar claramente el contexto en el que va a discurrir el trabajo, primero ¿Qué es el diferimiento y como funciona? ¿Sirve como método de crecimiento económico de zonas marginales?¿Es un instrumento de desarrollo?¿Qué puede hacer la provincia para sacar un mayor provecho?

Como resultado de la lectura del marco jurídico, detallado en el capitulo anterior, podemos definir el diferimiento como un sistema de crédito a tasa de interés cero, basado en la postergación del pago de impuestos por ciertos montos que sumados a aportes propios, serán destinados por el "inversor" a la ejecución de proyectos de inversión por sí o a través de empresas "promovidas", en lugares marginales del país, marginales desde el punto de vista productivo.

Ante esta definición podemos plantear en forma inmediata una formulación primaria: como en cualquier operatoria crediticia habrá quienes cumplan y quienes no con las condiciones establecidas en el sistema. Por otra parte y por la forma de financiación del crédito, el fluir de fondos para inversión está indisolublemente atado a las condiciones macroeconómicas requiriendo una conducta muy eficiente del inversor.

Es decir que a la potencial falla propia de cualquier sistema de crédito por conductas impropias o especulativas, deberá sumarse la posibilidad de que los ciclos de la economía conspiren contra el sistema promocional mediante la iliquidez originada en la baja de la actividad económica. El derivado inmediato de esta situación ha sido y en algunos caso todavía es, la especulación financiera manejando los picos de liquidez, o sea que habrá momentos en que el inversor no tiene fondos para pagar sus impuestos y simula su pago con diferimiento y otros momentos donde acumula fondos que se derivan al negocio financiero a través de depósitos a plazos, en ningún caso por supuesto habrá inversión.

Este ambiente un tanto enrarecido, sin duda llevó al gobierno nacional a suspender el régimen y a endurecer el sistema de garantías, esto último a nuestro entender solo logrará aumentar el riesgo de incumplimiento.

No será motivo de este trabajo la discusión del diferimiento y su efecto en el presupuesto nacional, por lo menos en forma directa y si nos ocuparemos de establecer un método de justificación económica del régimen si eso fuera posible.

Ahora, ante la pregunta de la bondad del sistema como herramienta del crecimiento es necesario plantear lo siguiente: Catamarca, como decimos mas arriba, no estuvo preparada para recibir y conducir tamaño proceso de inversión, no estuvo preparada como estado ni como actividad privada y esto se ve claramente a la hora de contabilizar el destino del gasto realizado por las empresas inversoras pues salvo la tierra, la mano de obra no especializada, combustible y un bajo porcentaje de mano de obra especializada, el resto del gasto se ha realizado en provincias consideradas industrializadas e incluso en otros países.

Esta circunstancia genera por lo menos dos efectos que pueden ser tomados como las dos caras de una misma moneda, por un lado el impacto del multiplicador de la inversión en Catamarca actúa en forma reducida y precisa de una actitud comprometida de la sociedad para aprovechar al máximo las oportunidades, y por otra parte no se produce un traslado del ahorro desde las provincias ricas hacia las más pobres a pesar que en ellas está el origen de los fondos y es el efecto buscado por este tipo de leyes promocionales que pretenden romper el "circulo vicioso de la pobreza".

Está en las provincias beneficiadas hacer de la inversión por diferimiento una herramienta de crecimiento consistente con el aumento del PBG.

En el largo plazo el éxito del sistema sin duda modificará los guarismos macroeconómicos de la provincia, aun en el caso de que el estado nada hiciera para que esto suceda, la cuestión está en lograr que el crecimiento sea el máximo posible y además se traduzca en desarrollo.

Esto nos introduce en el planteo de la tercer pregunta que nos hacíamos y sobre ello, en un contexto de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades, podemos decir que: la irrupción de estas mega inversiones traerá, casi sin dudas, aparejada la modificación de los precios relativos que perjudicará en el mediano y largo plazo al minifundista local imposibilitado de reconvertirse; por otra parte, del análisis de los proyectos presentados surge que los niveles de ocupación por hectárea o por monto invertido son particularmente bajos.

También, la muy actual sujeción fundamentalista al sistema de mercado como el único y eficiente asignador de recursos, implica que la inexistencia de rentabilidad en el futuro significará el abandono liso y llano por parte de las empresas de la actividad promovida, con el consecuente costo social que en ningún proyecto de inversión analizado por la autoridad de aplicación fue considerado, es decir nunca hubo una tasa de corte social que permitiera a la provincia evaluar los proyectos para su adjudicación.

No se consideran aquí los aspectos ambientales positivos o negativos que la instalación de proyecto ha provocado y provocará.

Debemos considerar a favor, las economías de escala producto de la impensada expansión de la frontera agrícola provincial, la introducción de tecnología de punta y la emulación de esta por parte de los productores locales, el potencial crecimiento industrial a largo plazo y la participación en mercados no tradicionales.

10. El Modelo

En este marco de conceptualizaciones y para intentar responder la última pregunta hemos generado, con base en el análisis tradicional de proyectos de inversión, una metodología de la que a continuación presentamos una simulación para información al 31 de diciembre de 1997. El conjunto de cálculos utilizados en forma de cuadros forman parte del trabajo como anexo estadístico.

Se trabajó específicamente con los diferimientos agroganaderos, sin considerar los turísticos.

Se consideró, a partir de una clasificación lo más homogénea posible, la inversión por hectárea por tipo de explotación (Cuadro 1), los valores considerados son un promedio entre los consignados en los proyectos analizados y los que en realidad se han realizado en algunas inversiones.

Luego y bajo el mismo criterio de selección se agrupó las hectáreas proyectadas a incorporar (Cuadro 2) corregidas por cumplimiento, se incorpora aquí este criterio como el que facilitará analizar la sensibilidad del sistema ante mayores o menores grados de cumplimiento de la inversión.

Ambos cuadros dan origen al de inversión comprometida (Cuadro 3) también discriminada por grados de cumplimiento en rangos del 10%, de ello surge, en forma consecuente con la información que se dispuso, que el monto total comprometido ronda los $ 800.000.000, en primera instancia esto significa que los valores de inversión por hectárea que surgen de los proyectos aprobados tienen distorsiones con los precios de mercado actuales, ello implica la necesidad de sincerar esta cuestión que podría traducirse en elemento negociador con el sector beneficiado en términos de hectáreas u ocupación a lograr.

Se estableció con base al cuadro uno la información (Cuadro 4) que mostrara los costos de producción que se usarán, bajo correcciones (separados en etapa de inversión y etapa de explotación) para el cálculo de la contribución al impuesto a las ganancias.

El paso siguiente fue establecer la producción del sistema y su valoración (Cuadros 5, 6 y 7), que obviamente viene corregidas por cumplimiento. En este caso la producción por hectárea y por año se consignó, en algunos casos, muy por debajo de los valores que presentan los proyectos aprobados de manera de acentuar la corrección por cumplimiento que para este trabajo se determinó en el 70% (los valores históricos de incumplimiento en bancos privados rondan el 30%), de cualquier modo mediante un análisis de sensibilidad se puede determinar hasta donde la corrección de los valores establecidos por hectárea y por año o los grados de cumplimiento, modifican el resultado final.

Los precios que se toman son promedios de los pagados en las últimas zafras respectivas y que comparados no se alejan demasiado de su valor promedio histórico en divisas.

Estos valores también deben soportar análisis de sensibilidad, al igual que los de producción, los realizados por nosotros no alteran el resultado hasta el 30% promedio de variación.

Sobre la base de ingresos, costos y exención (Cuadro 8) se determinó la potencial contribución al impuesto a las ganancias que haría el sistema.

Cabe a esta altura explicitar un supuesto que subyace en todo el análisis que es el de obviar la cuestión de la puesta en marcha y ello por varias cuestiones que hacen la realidad productiva de los proyectos y para evitar la complicación en esta simulación de trabajar con valores equivalentes ante proyectos de distinto número de períodos.

Si bien por efectos del Pacto Federal, el impuesto a los ingresos brutos no se recauda o no se recaudaría, hemos procedido a calcularlo (Cuadro 9) y ha establecer su valor presente neto como una forma de mostrar el sacrificio que hace la provincia, en términos de costo de oportunidad.

El IVA (Cuadro 10 y 11) se calcula en sus dos variantes crédito y débito y ello por que sí bien el origen financiero de la inversión en un 75% (hay un año al 65%) está en el diferimiento, cada vez que se efectúan compras el estado recupera en tiempo real el crédito fiscal de la compra y en la medida que la relación ingresos – gastos es positiva el estado tiene ingresos tributarios por IVA para los cuales los proyectos no tienen exención. Los valores presentes netos obtenidos son un anticipo del resultado favorable del análisis.

Con todos estos datos a disposición, el paso final fue construir el flujo de fondos fiscal (Cuadro 12) asumiendo lo peor, es decir que se difiriera en cinco años todo lo comprometido y que solo se invirtiera el 70% en siete años.

De este modo el monto diferido actúa como la inversión que debe hacer el estado nacional para llevar adelante este sistema y los recuperos serían los ingresos presentes y futuros por el cobro de impuestos que la nueva actividad económica genera.

Este método de cálculo refuerza la hipótesis a favor de obviar los criterios de puesta en marcha fijados por la autoridad de aplicación y deja abierta la puerta para discutir si los períodos de puesta en marcha solo deben ser considerados desde un punto de visa estrictamente agronómico en los futuros procesos de reasignación, si estos fueran posibles y justificables a partir de las conclusiones de este trabajo.

Por último hemos calculado el valor presente del impuesto inmobiliario (Cuadro 13) que esta fenomenal incorporación de tierras generaría y su valor positivo resiste una reducción de alícuota de hasta el 50% sin ningún problema respecto del uso que en las propuestas de este trabajo se pretende dar al valor presente del impuesto inmobiliario.

En general se ha trabajado con un horizonte de análisis de veinte años, período que, en condiciones de "estabilidad macroeconómica", nos parece prudencial, de cualquier modo si consideramos que el incremento del valor de la hectárea por los sucesivos aumentos de capital que debiera hacer el sistema deben corresponderse con un valor de inversión por hectárea mas alto que el tomado en este trabajo, podemos esperar entonces que una reducción del período de análisis sea suficientemente compensado por el aumento producto de considerar el "obligado" valor de la hectárea.

Como podemos ver entonces en el marco de la evaluación privada de proyectos y bajo la metodología propuesta, el sistema de promoción agroganadero mediante el diferimiento de impuestos, arroja resultados positivos tanto para las regiones marginales donde se aplica como para el tesoro nacional.

11. Conclusiones y Propuestas

En primera instancia debemos decir que el sistema, por efecto del escenario de desigualdad inicial en los procesos de desarrollo provinciales, termina actuando en beneficio de un conjunto más grande que el específicamente era el destinatario de las ventajas y ello sin duda hecha por tierra cualquier pretensión critica de desigualdad manifiesta en la distribución de los recursos.

También podemos concluir que el efecto negativo inmediato sobre el presupuesto nacional es morigerado por el aumento en la actividad económica que estos proyectos generan.

Podemos decir también que la provincia hace su contribución nada despreciable en el corto, mediano y largo plazo a través de la condonación del impuesto sobre los ingresos brutos, producto de acuerdos con la nación.

El valor presente neto de los ingresos que el tesoro nacional tendrá al hacer la inversión de permitir el diferimiento, es positivo aún en el caso de la conducta perniciosa de los especuladores que difiriéndolo todo, solo inviertan el setenta por ciento, es decir que el estado no solo recupera a valores históricos los impuestos diferidos, sino que mejora sustancialmente la recaudación al ampliarse la base gravable por efecto del aumento de la actividad económica donde nunca hubiese sido posible aumentarla.

En definitiva la mejor garantía de un proyecto es sin dudas su éxito, no decimos nada nuevo con esto es cierto, pero queremos decir que el fracaso solo perjudicará a Catamarca, es la provincia la que verá modificar su ambiente ecológico, la que asistirá a una redistribución de su ingreso, etc., pues en pocos años el tesoro nacional por causa de moratorias e inflación interna habrá licuado los efectos de impuestos no ingresados hoy y las provincias industrializadas habrán hecho su negocio al proveer la casi totalidad de los equipos, mano de obra especializada y otros insumos que de otra manera no se hubiera realizado sino por el contrario habría significado una aún mas baja actividad con el consecuente aumento en el desempleo.

Es claro entonces que nadie tiene más derecho que la provincia a exigir garantías a este sistema y para eso debe existir solidaridad desde el estado nacional evitando seguir con la línea de pensamiento basada en la estrategia "bancaria" de la garantía real a su favor y preocupándose por aceitar los mecanismos de control.

Esto, de nuestra parte como investigadores, no podía quedar en una conclusión eminentemente teórica, así es que queremos proponer los pasos que creemos mejoraran la actividad de control de los diferimientos por parte de la Administración Federal de Impuestos y que la provincia podría proponer a la nación como una forma de establecer parámetros de negociación ante el endurecimiento de esta en el tema de las garantías reales ( al momento de estas conclusiones se ponía en vigencia la RG 846.

12. Mecanismos de fiscalizacion a ser propuestos por la provincia

De acuerdo a lo descrito anteriormente estaríamos ante la presencia de dos grandes grupos que se ven beneficiados con los regímenes detallados:

1) El grupo de las "empresas promovidas" a las cuales la provincia otorgó mediante Decreto correspondiente los beneficios de liberación en el impuesto a las ganancias, valor agregado y activos o similares pero que para cada empresa pueden ser distintos, ya que dependen del decreto particular.

2) El grupo de "contribuyentes que difieren" que son los inversores en las mencionadas empresas promovidas y a los cuales el Estado Nacional les está otorgando un crédito sin intereses, que deberán comenzar a devolver después del sexto año de la fecha de puesta en marcha ( fecha determinada en función del tipo de producción.

Ahora bien, el solo hecho de estar hablando de un sistema de promoción significa, para la teoría de las finanzas públicas, una distorsión en la aplicación de los impuestos nacionales debido a que existen contribuyentes que se ven favorecidos por una liberación de impuestos o en su caso diferimientos de los mismos, mientras que otros no.

Se ha demostrado aquí la relatividad de esta hipótesis.

No obstante esta circunstancia, creemos que la única manera de que el sistema de promoción funcione es a través de controles estrictos en la utilización de los beneficios de liberación y un control permanente de las inversiones, ya que las mismas deben ser reales, es decir que el dinero que el contribuyente dice invertir, entre realmente al patrimonio de la empresa promovida y se aplique a lo que la misma se comprometió, ya que por un porcentaje de esta inversión está dejando de pagar un impuesto en el presente y que luego deberá ingresar en los plazos ya mencionados, pero principalmente esa inversión en el mediano y largo plazo generará mayores ingresos al Estado.

La Provincia, Autoridad de Aplicación, consciente de esta necesidad ha dictado una serie de Decretos ( 499/96, 1338/96 entre otros) tendientes al cumplimiento de pautas que aseguren la real inversión. Esos mismos Decretos debieran ser considerados por las Resoluciones e Instrucciones de la AFIP a fin de contar con elementos exigidos en la presentación de proyectos y en la posterior ejecución de los mismos que faciliten las tareas de verificación de esa Administración.

De acuerdo a lo expresado surge la necesidad de realizar controles permanentes a estas empresas y para ello la Autoridad de Aplicación y la AFIP debieran ponerse de acuerdo a fin de no duplicar esfuerzos y de esta manera lograr mayor eficiencia.

La propuesta consiste en asignar a cada uno de los poderes los controles para los que naturalmente son más eficientes y aspectos de la promoción sobre los cuales cada uno de estos poderes tiene incidencia directa.

En este marco creemos que le corresponde a la AFIP el control:

-Por cuentas utilizadas en exceso.

-Por utilización de beneficios cuando no haya transcurrido el plazo máximo de 30 meses.

-Por aplicación de porcentajes mayores de liberación que los que le corresponde al inversor o a la promovida.

-Cobro de los impuestos diferidos por encima de los límites autorizados por Decreto o sea por diferir mas allá de los cupos.

-Cobro de impuestos diferidos por que los mismos exceden lo autorizado para el semestre según certificado 1232.

Le corresponderían a la Autoridad de Aplicación los controles:

-Control permanente de la totalidad de empresas promovidas a fin de verificar la existencia, en forma inmediata, de empresas sin actividad a las cuales les corresponde la caducidad del beneficio.

-Verificación permanente del no-cumplimiento de las pautas de promoción en cuanto al personal ocupado, nivel de producción, sobre valuación de activos, etc.

Para ambos controles se requiere que la misma sea una verificación ocular llevada a cabo por especialistas del mismo tenor que los que la misma Autoridad dispone para la aprobación de los proyectos y elabore informes de tal manera que indique claramente si ha habido un incumplimiento formal o también se han afectado aspectos materiales. En todos los casos se deberá comunicar a la AFIP la cual probablemente deberá adaptar sus normas a este programa conjunto de trabajo.

La Autoridad de Aplicación también deberá tener en cuenta a la hora de detectar incumplimientos la necesidad de derivar el caso a la AFIP ya que esta cuenta con numerosas normas, Ley 11683 y sus modificaciones, que facilitan la impugnación de contabilidades, impugnación de gastos, verificación de proveedores, el acceso a información proveniente de cuentas bancarias, la información de la totalidad de empresas del país, etc.

Es claro que todo esto, no significa una transferencia de responsabilidades de la provincia a la nación, por el contrario, un proceso de este tipo requiere de un permanente trade – off entre todos los actores del sistema.

Continuando con las conclusiones del presente trabajo y en la intención de poner a consideración nuestra segunda propuesta, debemos decir que, convencidos que la posibilidad de hacer más efectivas las economías de escala propias del sistema pasa por las políticas públicas, y si bien al respecto la provincia ha mostrado su voluntad a través de la reasignación de algunos proyectos industriales y algunos proyectos de complementación productiva creemos que no alcanza y además ata fuertemente a cualquier iniciativa al derrotero conque la actividad macroeconómica signe al sistema de diferimientos.

Creemos que es tarea del estado provincial generar los mecanismos directos e indirectos para producir una transferencia de recursos entre sectores y también la de asumir la responsabilidad política de modificar para conveniencia de sus gobernados los designios del mercado como administrador pleno de los recursos.

El concepto anterior no significa un reduccionismo que pueda ser tildado de herético o revolucionario sino el simple convencimiento que, las condiciones de la economía han dejado poco espacio de maniobra a los gobiernos provinciales si estos respetan sin restricciones de ningún tipo la ortodoxia de la teoría económica, es decir que la insistencia de reducir permanentemente el gasto público como sinónimo de buena conducta fiscal no es otra cosa que admitir que no se puede presionar mas la muy devaluada actividad económica productiva, pero el estado no puede desaparecer como uno de los motores de la economía, no puede mirar para otro lado.

Entonces si el estado no puede gastar mas de lo que recauda, pues que haga uso de la imaginación para propiciar el aumento de la actividad productiva y en este contexto no tiene otra alternativa que recurrir al sector financiero para proponerle el negocio de reducir el gasto público con un sentido productivo.

En este marco conceptual se inscribe la propuesta de utilizar el valor presente del impuesto inmobiliario como un fondo de garantía para la reforma del estado municipal del interior.

Las empresas promovidas deberán entender que la seguridad jurídica no está basada en el no pago de impuestos sino en la tranquilidad y la paz social de pueblos que tienen trabajo y empleo y el sector financiero seguramente verá con agrado la solicitud de créditos para reactivación y no para seguir financiando gasto improductivo.

La propuesta consiste básicamente en encarar la formulación de proyectos que impliquen la reducción del gasto público municipal pero que tengan impacto positivo en la producción, el financiamiento de estos proyectos deberá obtenerse con base en el endeudamiento de los privados que decidan asumir la conducción de los proyectos, estos emprendedores actuarán con la garantía que significa el cobro del impuesto inmobiliario a las empresas promovidas por parte del estado que por instrumento jurídico afecta en tal sentido.

Es necesario decir que la provincia mediante sus acuerdos con la Universidad Nacional de Catamarca y en especial con la Facultad de Ciencias Económicas, cuenta con los recursos humanos capaces de llevar adelante esta propuesta y que esos recursos pueden ser financiados con los mismos fondos.

Es seguro que una discusión tan seria y enriquecedora como la de los regímenes de promoción no se agote en trabajos de esta naturaleza, es probable que nuestro punto de vista transgreda algunos preconceptos de los negociadores en la actual disputa, pero con seguridad no posee vicios que lo tiñan de parcial y por sobre todo estamos seguros de haber dejado en claro que la posición de negar sistemas aún cuando "los números" los muestren como posibles, asume la característica de ideológica fundamentalista.

Por último esperamos haber contribuido a despertar la porción de imaginación necesaria para que, sin abandonar los límites que el sector político se ha impuesto, el gobierno ponga en práctica acciones de política económica como la que surge de este trabajo.

13. Anexo-Cuadros

Trabajo enviado y realizado por: Elisa a. Elizagaray

(38 años): Es Contadora Pública, título otorgado por la Universidad Nacional de Córdoba (1985) y Especialista en Tributación (1997) recibida en la Universidad Nacional de Catamarca, durante diez años (1990-2000) fue funcionaria de la Dirección General Impositiva de Argentina llegando a ocupar el cargo de Jefa de Fiscalización Interna en la Agencia Catamarca. Hoy es Asesora privada. Marcelo l. Altamirano (38años): Es licenciado en Economía de la Universidad Nacional de Córdoba (1989) y Especialista en Evaluación de Proyectos de Inversión de la Universidad Nacional de Catamarca, fue Director de Proyectos Especiales del Ministerio de Producción de Catamarca y hoy es docente e investigador categorizado en la UNCa.