Administración y Políticas públicas (página 2)

Partes: 1, 2

Nicos Poulantzas

"Estado, poder y socialismo"

El personal del Estado. Sus luchas atraviesan y constituyen al Estado, que toman en el una forma especifica y esa forma se debe al armazon material del Estado.

Las contradicciones de clase se dan tambien al interior deL Estado mediante las divisiones internas en el seno del personal del E, (burocracias estatales, administrativas, judicial, militar, etc).Las contradicciones entre clases dominantes-dominadas repercuten en el personal como distanciamientos entre esos sectores y las altas esferas, se reflejan de manera compleja debido a la especificidad de este personal como categoría diferenciada. Imprimen en la organización de cada uno de los aparatos, en la autonomía relativa del E con respecto a las clases dominantes, en el funcionamiento y la forma de las contradicciones internas del E.

La ideología es el comienzo interno de los aparatos del Estado y de la unidad del personal. Es la ideología del Estado neutro : como representante de la voluntad gral y el interés gral, arbitro entre las clases en lucha. Pero esta ideologia no reina, ya que los subconjuntos ideológicos de las clases dominadas están cristalizados, bajo la dominación de esta ideologia en los aparatos del Estado. Los agentes del personal del Estado, algunos se ponen del lado de las masas en sus luchas. Así y todo, no ponen en entredicho la reproduccion de la division del trabajo en el aparato estatal, sino que tampoco cuestionan la división política dirigentes-dirigidos encarnada en el Estado, (no cuestionan su propio lugar frente a las masas).

Ahora, incluso cuando se inclina del lado de las masas populares, es para asegurar la continuidad del E. Defiende su interés corporativista, por ello la burocracia es conservadora en sus actitudes.

Esta condensación de las luchas políticas en el E marca las diferencias entre:

Las formas del Estado, según fases y estadios del capitalismo: E liberal, intervencionista del capitalismo monopolista-imperialista, E de la fase actual del kmo.
El E democrático-parlamentario y el E de excepción, (fascismos, dictaduras mililtares, bonapartismo) según estadios o fases.
Las diversas formas del E democratico-parlamentario (presidencialismo, parlamentarismo,etc) y entre diversas formas del E de excepcion.

RESUMEN O’DONNELL "APUNTES PARA UNA TEORIA DEL ESTADO"

Para o’donnell el estado es el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada; y esta dominación está definida como la capacidad de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente por la fuerza.

Así, lo político es una parte analítica del fenómeno más amplio de la dominación. Y es una parte analítica porque no puede entenderse por fuera de esta dominación como un componente concreto. Es analítico porque solo puede ser abstraído intelectualmente para su estudio. Y esta parte analítica es aquella que está respaldada por la supremacía en el control de los medios de coerción física (esto la hace específicamente política y diferente a otros tipos de dominación.

En resumen de lo anterior: el estado es lo específicamente político, y esto, a su vez, es un aspecto del fenómeno más amplio de dominación social.

La dominación es siempre relacional (de vinculación de sujetos sociales), es por definición asimétrica, porque es de desigualdad (esto no impide que haya colaboración entre los sujetos sociales involucrados de la que surjan ventajas para cada uno, aunque probablemente estas ventajas estarán relacionadas con su ubicación en la relación social).

Esta asimetría se da por el control diferencial de ciertos recursos, los que hacen posible el ajuste del comportamiento y las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Algunos recursos importantes para la dominación son:

control de los medios de coerción física.
control de recursos económicos.
control ideológico. (por este el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica de la que es parte, por lo que no la cuestiona ni la entiende como dominación).

El control de cualquiera de estos recursos permite la coerción (dictar sanciones). El más eficiente de los tres es el control ideológico (ver el paréntesis anterior). La coacción es el más costoso, porque desnuda la dominación, pero es fundamental como ultima ratio que respalda la dominación. Finalmente, hay una alta correlación en el control de los recursos: el que controla uno es probable que controle todos).

Recordar que los recursos son la base de toda dominación, no solo política, pero ésta tiene como componente específico la supremacía de los medios de coerción física.

Bases de dominación

Hay un DIFERENCIADOR DE ACCESO A LOS RECURSOS DE DOMINACIÓN: LA ARTICULACIÓN DESIGUAL Y CONTRADICTORIA DE LA SOCIEDAD EN CLASES SOCIALES.

Las clases sociales en el capitalismo nacen de la apropiación del valor creado por el trabajo; por la clase de relación social surgida de esa creación y apropiación.

Así, los mecanismos y consecuencias de esta relación son económicos, PERO NO ES LA ÚNICA RELACIÓN DE DOMINACIÓN EN UNA SOCIEDAD CAPITALISTA.

Se ve así el principio de ORDENAMIENTO CONTRADICTORIO DE LA SOCIEDAD CIVIL, fundante, y presente en la dominación política: la apropiación del valor creado por el trabajo no solo implica una relación social de desigualdad, sino también de EXPLOTACIÓN; así, aunque es principalmente económica, la relación social de dominación necesita del control o dominación ideológica, por lo que ésta última se transforma en un aspecto CO-CONSTITUTIVO de la relación original, que NO viene desde afuera a reforzarla, ESTO MISMO SE PUEDE DECIR DE LO POLÍTICO.

En cuanto a lo político, hay relaciones que requieren que requieren el respaldo de la coacción física, como la sentencia de un juez, pero hay relaciones privadas (ej. contratos) que vinculan a sujetos sociales sin que asomne el estado o su poder coactivo. Pero el carácter privado de esta relación es solo una apariencia: las partes pueden recurrir a "algo más" (el estado), para que ponga los recursos,(no solo de coacción, puede ser una multa) para la vigencia de cierta interpretación del contrato. El estado se transforma así en la garantía de que los contratos se cumplan, basada en la coacción física como ultima ratio, y es una garantía tácita, porque no se recurre a su arbitrio siempre. Si este componente faltara, la única oportunidad de lograr el cumplimiento de los contratos sería la coerción que las partes pudieran aplicarse entre sí, la ley de la selva.

Los contratos presuponen un acuerdo al que concurren libremente las partes que frente a la legislación aparecen como iguales. Pero esta es un IGUALDAD FORMAL, que es diferente a la relación real, que puede ser extremadamente desigual. El caso crucial acá es la venta de fuerza de trabajo, en la que se recurre al estado para su cumplimiento, para la efectivización de una relación social desigual y contradictoria.

ESTA CAPACIDAD DE INVOCACIÓN ES CONSTITUTIVA DE LA RELACIÓN CAPITALISTA DE DOMINACIÓN (ésta no podría existir o sería otra cosa sin este componente). Así, la garantía del estado a ciertas relaciones sociales que son el corazón de una sociedad capitalista y de su contradicción, NO ES UNA GARANTÍA EXTERNA NI A POSTERIORI DE ESA RELACIÓN, ES PARTE INTRÍNSECA Y CONSTITUTIVA DE LA MISMA. POR LO QUE LAS DIMENSIONES DEL ESTADO NO SON NI UNA COSA, NI UNA INSTITUCIÓN: SON ASPECTOS DE UNA RELACIÓN SOCIAL (COMO LO ECONÓMICO O LO IDEOLÓGICO).

Aspectos y sujetos sociales concretos

Característica del capitalismo:_ trabajador desposeído de los medios de producción

_ capitalista desposeído de los medios de coacción (de

su control directo).

La consecuencia es que la segunda característica entraña la emergencia de un TERCER SUJETO SOCIAL cuya especificidad es el ejercicio de la supremacía de la coacción: las instituciones estatales.

El trabajador es "libre", no es traído a la relación por medio de la coacción, lo trae la coerción económica, que es difusa, porque ni el estado ni los capitalistas pueden obligarlos a vender su fuerza de trabajo. La necesidad de hacerlo no esta impuesta por nadie, sino que la sociedad está articulada de tal manera que el trabajador no podría sobrevivir si no lo hace.

La falta de coacción (condición necesaria para la apariencia formal de igualdad entre las partes) + la difusa coerción económica = raíces de control ideológico, derivadas de la opacidad de la dominación.

Conclusión: lo económico es primario, pero una vez que se vende y compra la fuerza de trabajo, se formalizan relaciones impregnadas de aspectos no económicos que son co-constitutivos de dicha relación.

Así, el estado es garante de esta relaci´n, no de los sujetos sociales que la componen. El estado no respalda directamente al capitalista, sino a la relación social que lo hace tal. La separación del capitalista de los medios de coacción (que no existía en otro tipo de relaciones como la de amo-esclavo) es el origen del estado capitalista y de sus instituciones.

Implicancias:

_ el estado que surge de esta relación social es capitalista per se.

_ las instituciones de este estado actúan como un no-capitalista, aunque son la objetivación de un estado capitalista.

_ el estado es el garante de las relaciones sociales de prod., por lo que lo es de ambos sujetos sociales de esa relación, porque ambos son necesarios para la vigencia y reproducción de esa relación. Por eso el estado a veces "protege" al proletariado ante la burguesía, pero NO COMO ARBITRO NEUTRAL, sino para reponerla como clase subordinada que vende su fuerza de trabajo.

Por eso el estado es una GENERALIDAD (porque va más allá de la particularidad de los sujetos y sus intereses), pero es una GENERALIDAD PARCIALIZADA, por el sesgo estructural de la forma en que articula a esos sujetos, tiene el interés de reproducir una relación social que articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.

Lo político o estatal es inherente a la relación de dominación, y la efectivización de la garantía de esa relación implica la emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales, que aparecen como forma no-capitalista, más general, y exterior a los sujetos directos de esa relación.

Al ser una parte analítica de una contradictoria relación de clase, el estado capitalista es uno de los ámbitos sociales de dicha contradicción (o sea, es también contradictorio), y al mismo tiempo tiene una continua tendencia a su encubrimiento.

Organización

El estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. No hay que confundirlo con sus instituciones, que solo son sus objetivaciones. Si se lo confunde la relación capitalista-trabajados aparece solo como "económica", y lo estatal aparece como interviniendo desde afuera y solo eventualmente en esa relación, produciéndose una escisión entre sociedad y estado, y una mutua externalidad (que no es real). Esta escisión y la externalidad son el fundamento del encubrimiento del estado como garante de la dominación y de la opacidad de ésta.

El estado como garante da respaldo coactivo a la vigencia de ciertas relaciones de dominación, pero también es articulador y organizador de la sociedad. Por eso:

es LÍMITE NEGATIVO de las consecuencias socialmente destructivas de su reproducción (los capitalistas en competencia pueden llevar a una "explotación excesiva", que puede desbaratar el encubrimiento de esa relación, además de eliminar a muchos capitalistas mismos). Esto puede ser visto por los capitalistas como un acto hostil.
la competencia hace que el burgués no se ocupe de decisiones e inversiones necesarias para la reproducción del sistema de clases, y para la solución de "problemas generales".

Este no es un limite negativo al accionar del capitalista, sino un acondicionamiento del contexto social del que alguien debe ocuparse (educación, salud, intervención económica del estado mismo, etc.)

1 + 2 = aparecen ante los actores como exteriores a sus relaciones "privadas", lo que es paralelo a la aparente exterioridad del estado respecto de las relaciones de producción.

Al no estar orientadas al lucro de un actor, aparecen como expresión de una racionalidad diferente a la del capitalista, más general.

Asi, base de la exterioridad del estado:

por el encubrimiento de la dominación, que hace que el estado aparezca cuando se lo invoca para respaldar.
porque las instituciones aparecen como encarnación de una racionalidad más general y no capitalista.

Por todo lo anterior, el estado capitalista es el garante de la relación social de producción capitalista, pero no es directamente el estado de los capitalistas, ni suele ser visto así por ellos.

Las objetivaciones pueden ser también formalizaciones que cristalizan relaciones sociales típicas. Por ej.: el contrato de compra-venta de trabajo presupone la igualdad formal de las partes, prescindiendo de las condiciones reales de cada uno. El producto de esa relación son mercaderías que circulan por la mediación del dinero.

La mediación del dinero implica que todo sujeto sea considerado como "igual ante el dinero". Para ser materia de compra-venta, el trabajo tiene que aparecer como una entre otras mercancías, intercambiadas por dinero, a la que concurren sujetos formales y libres. Por eso, la igualdad formal del sujeto social en la relación contractual y ante el dinero son paralelas, y su objetivación es el DERECHO MODERNO, racional-formal, que consagra al sujeto social como sujeto jurídico (sin distinciones de clase), en el plano de igualdad correspondiente al de la circulación de capital.

El derecho moderno es así la codificación formalizada de la dominación en la sociedad capitalista, mediante el sujeto jurídico implicado por la apariencia de vinculación libre y formalmente igual de la compraventa de fuerza de trabajo, y en general de la circulación de mercaderías.

Así, el derecho también codifica la dominación, al consagrar y hacer coactivamente respaldable la propiedad privada de los medios de producción usados en un mercado integrado por sujetos jurídicos abstractamente iguales. La garantía coactiva del estado aparece así movilizada no por actores de un sistema de dominación sino por sujetos jurídicamente iguales que quieren cumplir con lo que acordaron libremente en base a situaciones abstractamente tipificadas.

Así, la explotación aparece oculta por una doble apariencia:_igualdad formal de las

Partes.

_libre voluntad para

entrar en esa relación

resumen: el capitalismo implica una separación del trabajador de los medios de producción y una separación del capitalista de los medios de coacción. Estos 2 son requisitos para que la relación subyacente se transmute en una relación de intercambio entre iguales abstractos, mediados por el equivalente universal del dinero.

Así, regulada por el derecho, la relación puede aparecer como solo económica: un intercambio, como el de otras mercancías, mediado por el dinero.

La escisión aparente entre sociedad y estado es paralela a la escisión entre privado y público, fundamentada en la escisión de un tercer sujeto social. El derecho pone a los actores sociales como parte privada enfrente de las instituciones estatales. Por eso la sociedad civil queda reducida a agentes que no condicionados por ninguna coacción reproducen relaciones de intercambio movidos por una racionalidad limitada a lo económico; y las instituciones estatales, en cambio, quedan como instancias superiores mediadoras de estas relaciones.

Por eso es que el estado capitalista tiene una apariencia fetichizada. En realidad es una dimensión analítica de la sociedad civil y solo después, por la necesaria escisión de un tercer sujeto social, como un conjunto de objetivaciones.

Exterioridad

Si lo estatal es aspecto de las relaciones de dominación, la oposición público-privado no existe. Lo privado está impregnado por lo político-estatal, y lo político-estatal no está fuera de la sociedad, es parte intrínseca de ella.

El estado emana de una relación que conlleva la escisión de un tercer sujeto social; este tercer sujeto es: _ la objetivación de la vigencia de la garantía coactiva subyacente a

Estas relaciones.

_ organizador de la dominación mediante los límites negativos y el

acondicionamiento del contexto social (mediante las instituciones estatales y su

objetivación como derecho).

Además, el derecho es la consagración de la exterioridad aparente del estado respecto de los sujetos sociales. Las instituciones estatales aparecen como no-capitalistas, como externas a los sujetos.

Las instituciones, al no ser garante directo de las clases sino de la relación social, configuran una escisión aparente entre estado y sociedad. Pero esta escisión tiene algo de real, porque las instit. Son un tercero ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de estos. (esta, a su vez, es la base del encubrimiento del estado capitalista como dominación).

Asi, no se ve al estado en su primordial condición de garantía en y de las relación social; y al borrarse esta condición esencial, la coacción aparece como ligada a un interés general y abstracto. La dominación y su respaldo coactivo tienden a esfumarse tanto de la sociedad como del estado; queda un orden jurídico al que pueden apelar todos los sujetos, libres e iguales, y expuestos a la coerción solo cuando intenten violarlo.

Racionalidad acotada

1°: crítica de la pretensión de racionalidad superior de las instituciones. La burocracia no "sabe" cuáles son las medidas objetivamente necesarias para el mantenimiento del sistema en casos concretos, debido a sus limitaciones cognoscitivas. O sea, tienen una racionalidad acotada, que les impide encontrar soluciones óptimas.

Lo que sí hay que tener en cuenta es que el estado garantiza y organiza la reproducción de la sociedad capitalista porque está en una relación de COMPLICIDAD ESTRUCTURAL respecto a ella, es un aspecto de la sociedad. El estado ya es capitalista por eso, sin necesidad de las decisiones de los agentes para que llegue a serlo. De esto se debe derivar lo que las instituciones hacen y no hacen (hay que recordar de donde vienen las instituciones).

Por eso, las instituciones, como objetivación del estado, tienen un sesgo sistemático hacia la reproducción de la sociedad capitalista. Por eso, la expansión y diferenciación de las instituciones estatales y la creciente complejidad del derecho son intentos de dar respuesta a la gran cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de la sociedad capitalista; así surgen las instancias de coordinación y mando, como intentos (siempre sub-óptimos) de superar las consecuencias negativas de la dispersión institucional que resulta.

Así, LA DISTRIBUCIÓN Y DENSIDAD DE LAS INSTITUCIONES ESTATALES EN CADA CASO HISTÓRICO ES LA DE LOS "NUDOS DE SUTURA" DE LAS AREAS QUE LAS CONTRADICCIONES SUBYACENTES HAN RASCADO EN SU SUPERFICIE.

Las instituciones del estado y sus decisiones son, a la vez, expresión de su complicidad estructural y resultado contradictorio e irracional de la modalidad (también contradictoria e irracional) de existencia y reproducción de su sociedad. Para que las instituciones se hagan cargo de una cuestión alguien tiene que plantearla desde afuera y alguien tiene que definirla como tal desde adentro, no está en la agenda de las instituciones "todo lo que importa".

La capacidad de plantear una situación como crisis es PODER. La clase dominante, por el diferenciador de acceso a recursos (explicado en el principio del resumen), tiene más capacidad de plantear sus problemas.

Debido a que el estado es complicidad estructural, tiene la capacidad de "filtrar" las crisis, haciendo que los problemas aparezcan como particulares, no sociales. Las instit. Del estado solo "arañan" la superficie de la crisis. Así, las crisis no aparecen como lo que son: el modo contradictorio de reproducción de la soc. capitalista.

Este tratamiento superficial de los problemas + la administración burocrática rutinizada permite entender por qué por medio de incongruencias, errores y aciertos siempre parciales y precarios (por el fraccionamiento institucional y la racionalidad acotada de sus agentes) las instituciones estatales contribuyen a garantizar y organizar la reproducción de la soc. capitalista.

Las instituciones son así la "máscara" de la sociedad, apariencia de fuerza externa movida por una racionalidad superior que se muestra y cree encarnación de un orden justo del que es árbitro imparcial.

El estado es condición necesaria para las relaciones capitalistas de producción porque permite la visión de separación entre público-privado, que hace aparecer como libres los acuerdos entre "iguales". Su exterioridad lo hace ver como actor desgajado de dicha relación. El estado debe sustentarse en un interés más general, no descubrirse como dominación; para ello, hay una necesidad de mediaciones entre lo público y lo privado, que es la base de la contradicción propia (agregada a la que tiene por se co-constitutivo de la sociedad)

La obediencia que reclama el estado no puede aparecer fundados en la relación que garanten, porque se desnudaría como dominación; tampoco puede aparecer como fundamento de su propio poder, porque perdería legitimidad: la solución son las mediaciones, que fundamentan el poder estatal fuera de las instituciones y fuera de la sociedad. La contradicción propia del estado es que forma un hiato con la sociedad civil y al mismo tiempo necesita de la mediación con esa soc. civil. Las mediaciones (nación, pueblo, ciudadanía) son expresiones ambiguas y contradictorias de esto.

Mediaciones

Las mediaciones tienen como función engarzar al estado y a la sociedad, ignorando los clivajes de clase y poniendo a la sociedad como lo privado y económico.

El fundamento y referente del estado debe ser externo a si mismo y no puede ser la sociedad (que en realidad es), porque se descubriría como dominación. Por eso son otras formas de construcción de los sujetos sociales colectivos con solidaridades a un nivel mayor de generalidad, acorde a las necesidades del estado. Así el estado es un factor crucial de cohesión de la soc., da control ideológico, hegemonía. La contradicción propia del estado consiste entonces en que estas mediaciones son una postulación de igualdad, pero a la vez el estado no puede dejar de tener un sesgo sistemático hacia la vigencia de las contradictorias relaciones sociales de las que emana.

Las mediaciones niegan la primacía fundante de la sociedad. Las personas son puestas como algo más (ciudadanos o miembros de la nación) de lo que son en su práctica cotidiana: son la negación de la cotindaneidad.

Mediación 1: ciudadanía, fundamento del estado.

Es la igualdad de todos los sujetos. Se despliega con el capitalismo y el derecho, porque el ciudadano corresponde al sujeto jurídico capaz de contraer obligaciones libremente. Esta libertad conlleva la igualdad abstracta de la ciudadanía. La abstracción es porque el poder es constituido por los ciudadanos, sin relación con su posición de clase. Y con esta abstracción se transforma en fundamento del poder (o del estado). Es por eso que la democracia es la forma normal de organización política de la sociedad capitalista, porque en ella el ciudadano aparece constituyendo el poder de las instituciones estatales y eligiendo a los gobernantes.

La ciudadanía es fundamento del estado porque es la forma más abstracta de mediación entre estado y sociedad, pero por eso mismo no puede ser referente, porque lo que las instituciones hacen debe estar referido a un interés general. La figura del ciudadano, por su abstracción, aparece muy "descarnado", no se le puede imputar un interés general en el plano concreto de lo que las instituciones hacen.

Mediación 2: la nación, referente del estado

El estado aparece como estado-para-la-nación. La invocación de los intereses de la nación es lo que justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos (incluso de la clase dominante). La nación como colectividad superior a los intereses particularizados de la soc. permite no ignorar las desigualdades, sino negarlas como contradicciones.

Es así una generalidad concreta, alude a los actos concretos de las instituciones del estado, por eso es referente. No es el sujeto descarnado de la ciudadanía, sino que es el sujeto social "miembro de la nación". Esta identidad colectiva niega las rasgaduras de la sociedad, creando la expectativa de que no hay intereses que sean sistemáticamente negados

Mediación 3: el pueblo, ambiguo fundamento y referente del estado

Aparece en los países subdesarrollados (por ej. américa latina), porque tienen una menor extensión y profundidad del capitalismo, que no llega a redondear el conjunto de apariencias abstractas (como la ciudadanía).

Las diferencias en la "repartición" de las consecuencias del interés general lleva a que surjan demandas pretendiendo que las instituciones actúen favoreciendo a los relativamente desposeídos. Éstos, cuando se reconocen como tales, son el pueblo. El pueblo es un ámbito de solidaridades más estrecho que la nación, y sus reclamos se dirigen en contra de quienes también son parte de la nación (ricos, poderosos,etc.), produciéndose luchas políticas (popular vs. no-popular).en el límite, lo popular conlleva la pretensión de que es "la nación verdadera"; y sus demandas pueden afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista, haciendo que el estado exponga sus contradicciones.

Como el estado puede responder a estas demandas (dependiendo del contexto y las circunstancias), puede aparecer como acogiendo a lo popular; y lo hace, porque es el garante de las relaciones sociales, no de las clases per se.

El problema es la ambigüedad de que al ser lo "no-popular" adversario, se achica a la nación homogénea, que es el referente ideal del estado. Además, al no poder cumplir nunca completamente con las pretensiones del pueblo, puede que las clases subordinadas se entiendan a si mismas como tales.

Por eso, la ambigüedad consiste en que si bien lo popular es un velo de la realidad profunda de la sociedad y el estado, también es un punto posible de tránsito hacia su descubrimiento.. por eso es una mediación menos "digerible" para el estado que las otras 2.

Así, se encuentra en un punto medio entre la ciudadanía y nación, y la clase. Porque es más concreta que la ciudadanía y menos indiferenciada que la nación, pero más genérica y menos concreta que la clase. Y es por esto último que puede ser tanto fundamento como referente del estado. El titulo a mandar del estado lo da el pueblo, no tanto la ciudadanía (especialmente en los capitalismos tardíos). Así, cuando lo popular es el fundamento, también puede transformarse en el referente

Oszlak

"Políticas públicas y regímenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas."

En este trabajo el autor analizará un aspecto de la temática de las políticas públicas : Los "procesos de implementación" . Se centrará en la dinámica intraburocrática a través de la cual se generan sucesivas tomas de posición del estado.

Reexaminará la vieja dicotomía "política / administración".

La burocracia estatal aparece como una particular arena de conflicto político.

El autor se propone distinguir las diversas formas que pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias estatales, poniendo de relieve los diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la naturaleza del régimen político en el poder.

Política y administración

Tradicionalmente la esfera de la implementación ha sido considerada como el ámbito propio de la actividad de la administración pública. Esta concepción puede remontarse a la clásica división tripartita de poderes de Montesquieu.

Un siglo más tarde, Goodnow y Wilson descartaron esta distinción formal, proponiendo la ahora clásica división entre política y administración. Estos autores, contrariando la visión racionalista predominante en la ciencia política finisecular, adoptaron el estudio de la actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas.

Observaban que la administración queda fuera del dominio propio de la política. Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. La política fija las tareas que la administración mientras que ésta debe atenerse de manipular sus oficinas.

Medio siglo más tarde, esta división seguía vigente, aunque otra realidad comenzaba a perfilarse. La gran depresión, el creciente intervensionismo estatal, la expansión burocrática, y una imbricación más compleja entre negocios privados y el sector público, pronto contribuirían a desacreditar la vieja concepción de una nítida separación de roles.

Hacia fines de los cuarenta y principios de los cincuenta, la mayoría de los autores había rechazado la dicotomía política-administración. Sin embargo, sus propuestas tendieron a recrear en los hechos la distinción refutada en el plano analítico.

Más recientemente, la literatura inscripta en las corrientes llamadas bureucratic politics y policy sciences, ha hecho aportes significativos para esclarecer este tema. Han examinado, conceptual y empíricamente, tanto los procesos y determinantes que explican la adopción de políticas públicas como los impactos y repercusiones sociales de tales políticas (Oszlak y O´Donnell).

Pese a estos esfuerzos, la dicotomía política-administración mantuvo su vigencia, aunque disimulada bajo otras etiquetas. Por ejemplo formulación e implementación.

Si la distinción subsiste, cabe preguntarse por qué.

Una respuesta obvia es que el espejismo de una formal división de funciones al interior del estado ha creado una especie de ideología institucional que sesga por igual el juicio del funcionario, el especialista o el observador común.

Otra posible respuesta es que se trata de una distinción puramente analítica.

Podrían arriesgarse también otras respuestas menos académicas. Guy Peters, por ejemplo, sostiene que la separación política-administración subsiste porque permite al administrador inmiscuirse en política sin que deba dar cuenta de sus acciones y sin la interferencia de los políticos. Los políticos y la ciudadanía verían sus acciones como el resultado de la aplicación de criterios legales, racionales o técnicos, a cuestiones de política pública. También los políticos tendrían, según esta visión, cierta latitud.

También se podría sugerir otra explicación. Desde el saber popular, las políticas públicas ( en su "formulación") son la expresión decantada y genuina del interés general de la sociedad. En cambio, la implementación de esas políticas tiene lugar en el ámbito de la burocracia estatal, que es el reino de la rutina, la ineficiencia y la corrupción.

Por lo tanto, en la vinculación entre política y administración, se tiende a destacar la bondad de la primera y la naturaleza intrínsecamente oblicua o anómala de la segunda. El fracaso de las políticas puede así explicarse según una actitud casi conspirativa de la burocracia.

En definitiva, la responsabilidad recae sobre una entelequia, ya que resulta sumamente difícil establecer en qué momento de la implementación dejaron de cumplirse los objetivos y a quién corresponde la responsabilidad.

En contraste, la formulación abstracta de una política o de un plan es fácilmente imputable a una determinada institución. Deslindar la formulación de la implementación permite preservar la legitimidad de la institución auspiciante y trasladar el "cargo de la prueba" del fracaso a un engranaje burocrático anónimo, y, en última instancia, no responsable.

A riesgo de un cierto esquematismo, podría considerarse que a través de los términos antagónicos de estas relaciones, se perfilan dos modelos alternativos de decisión y acción.

Intelección vs. Interacción

Se revitaliza la polémica entre "incrementalistas" y "optimalistas".

Cada uno de estos modelos privilegia un aspecto diferente. La intelección ("planificación") presupone que la acción puede subordinarse a la razón y que el comportamiento puede dirigirse al logro de determinados fines eligiendo para ello los medios más racionales.

El segundo, la interacción (o "mano invisible"), parte de la premisa que la acción es un producto de transacciones entre partes y que la prosecución del interés individual de cada una realiza el fin colectivo que las vincula.

Ambas son concepciones ideales sobre el encadenamiento de comportamientos sociales encaminados al logro de objetivos. Su diferencia esencial radica en los propios supuestos de los que parten.

Para el planificador, los objetivos están debidamente cristalizados, conociéndose perfectamente la relación causa-efecto entre determinados instrumentos de acción y determinados resultados.

Es fundamental para este modelo y su esquema racional, saber qué es el interés público, saber cómo las acciones conducen a consecuencias.

En cambio, la "mano invisible", no parte de una definición a priori del interés general, sino que supone que el mecanismo de marcado asignará los recursos óptimamente, de modo que el interés de las partes quedará amparado. Tampoco interesa conocer las relaciones medio-fin.

Los dos elementos que definen cada modelo y permiten distinguirlos, se corresponden respectivamente con la formulación e implementación de políticas.

Racionalidad técnica

Los componentes de cualquier sistema organizado para la acción pueden combinarse anticipadamente en forma óptima, de acuerdo a un plan susceptible de implementación. La planificación es, entonces, la actividad que intenta ensamblar y orientar la acción social hacia la satisfacción de determinados objetivos ( o políticas) fundamentalmente mediante la aplicación de criterios de racionalidad técnica.

El control de la interacción se ejerce anticipadamente. Se asigna a los actores determinadas posiciones, recursos, comportamientos, y se los guía a través de un ejercicio intelectual del planificador hacia aquel destino que, se supone, mejor consulta el interés colectivo. Es decir, se construye un sistema ideal de relaciones en el que sus distintos componentes se comportan según pautas y criterios previamente especificados.

Cuando estos modelos son prescritos como estados deseables se transforman en patrones de referencia y medición a efectos de contrastar el grado en que el sistema real se aparta del estado deseable. Toda desviación aparece como un signo de patología. La falacia surge de considerar que la generalización de estas falencias causa el fracaso de la planificación.

Los planificadores fracasan habitualmente, porque pretenden influir un juego –la política- que se rige por reglas diferentes. Nada más ajeno a la política que la neutralidad valorativa, racionalidad sustantiva y certidumbre, propias de la planificación.

En cierto sentido, el fracaso de la planificación es el éxito del sistema que pretende orientar.

La planificación pretende reificar una compleja trama interactiva mediante supuestos simplificatorios. Intenta introducir una racionalidad ajustada a criterios técnicos allí donde el comportamiento se manifiesta en negociación, conflicto y compromiso.

Incrustada en un nivel político en el que se decide qué hacer, y un nivel administrativo en el que se hace lo decidido, la planificación asume el cuándo, cómo y dónde hacerlo, sin repara en que el supuesto de desagregación normativa que va del "deber ser" al "ser" ,es en realidad, un proceso de agregación conflictiva y racionalización post-hoc.

Racionalidad política

Modelo de interacción.

En su versión más extrema, este modelo parte del intercambio como elemento característico de la acción política. Este intercambio tiene lugar en un mercado en el que la negociación constituye el principal elemento de transacción política.

La negociación representa el mutuo ajuste de demandas entre individuos o grupos en competencia. Cada tomador de decisiones es libre de perseguir sus propios objetivos. Para ello, el modelo debe suponer que el poder de cada parte es aproximadamente similar (extensión de la "soberanía del consumidor" al mercado político).

Toda decisión colectiva está fundada en el consenso, puesto que cada parte tiene poder de veto sobre las otras. La coordinación entre los diferentes agentes se logra como resultado de transacciones políticas y no por un diseño racional previo como en la planificación.

Pero esta trasposición de los criterios del mercado al terreno de la acción política no ha tenido mayor predicamento.

Una versión más difundida ha sido la del "incrementalismo", que propone una visión más pragmática del proceso de implementación.

Surge más por rechazo a los supuestos sobre los que se basa el modelo de intelección que por negación del modelo de interacción en su versión extrema.

Plantea la imposibilidad de una perfecta jerarquía entre medios y fines; la naturaleza imperfecta de la información y el alto costo de su adquisición.

La acción racional no consiste en elegir un curso óptimo en relación con un objetivo dado e inmutable. La incertidumbre sobre los resultados de la acción, y los costos y riesgos involucrados, disminuyen la importancia de aquellos objetivos formulados antes de la etapa de implementación. De hecho, el conocimiento proporcionado por la acción misma puede modificar las premisas de futuras decisiones respecto a los objetivos perseguidos, lo cual puede conducir a cambios tanto en los medios como en los fines.

Estos cambios son necesariamente limitados, son ajustes marginales ("incrementos") de la situación anterior, basados en la comparación con la experiencia previa mediante la aplicación de criterios de racionalidad acotada.

En este modelo se colocan en primer plano las cuestiones de la incertidumbre y el conflicto. En este sentido, las políticas públicas responden a cuestiones socialmente disputadas, respecto de las cuales diferentes actores asumen posiciones conflictivas.

Bajo esta perspectiva, la implementación no debe concebirse como un proceso que tiene lugar después, e independientemente del diseño de una política.

También debe considerarse que la comprensión de la realidad circundante es limitada, por lo tanto las consecuencias de la acción también son inciertas. De aquí que la incertidumbre sobre la efectividad de ciertos instrumentos también determina la posibilidad de ajustes en los medios o fines.

Las expectativas interpersonales sobre el comportamiento de cada actor, tienden en este modelo, a generar conductas que refuerzan el statu quo, por la intención de minimizar la incertidumbre y el conflicto. Es decir, que el contexto de racionalidad acotada lo llevará a asumir posiciones conservadoras.

La razón política subordina la razón técnica.

Entre la ingenuidad de la intelección pura y el calculado conservadorismo del incrementalismo, no caben posiciones eclécticas. Quizá la "fórmula" consista en incorporar a los esquemas de planificación un conocimiento más profundo sobre el incierto y conflictivo contexto que los incrementalistas asumen como premisa básica de su acción.

En lo subsiguiente se examinará esta dimensión contextual de las políticas públicas.

La burocracia como arena política

Formular e implementar políticas es la esencia de la actividad del estado.

Dentro de una amplia definición de políticas, la formulación es una operación abstracta. Entre la formulación y la acción media la distancia entre lo concreto y lo abstracto.

Pero el proceso de concreción de una política implica por lo general, la intervención de una cadena de actores cuyo comportamiento va desagregando, y a la vez, materializando la política. Establecer si ésta fue implementada requiere reagregar las acciones atomizadas para recuperar su sentido, para restablecer el vínculo entre praxis y norma, entre acción y formulación.

Esta última operación introduciría una dimensión exógena a la burocracia estatal, ya que el proceso de materialización de la política afecta a actores de la sociedad civil, cuyo comportamiento condiciona la naturaleza y los alcances de la acción en los diferentes niveles de implementación. Esto significa que la relación estado-sociedad se concreta a través de sucesivas tomas de posición de diferentes actores sociales o estatales, frente a cuestiones problemáticas que plantea el propio desarrollo de la sociedad. Luego, no sólo interesa el encadenamiento de comportamientos intra-burocráticos que traducen la política en acción, sino también la dinámica social generada por este proceso y sus efectos de retroalimentación sobre el comportamiento de los actores estatales.

Esta interpretación rechaza el carácter monolítico del estado. En cambio, concibe al estado como una instancia de articulación y dominación de la sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y contradicciones tanto a través de las variables tomas de posición de sus instituciones como de la relación de fuerzas existentes entre estas.

Si visualizamos el ámbito institucional del estado como una privilegiada arena de conflicto político, donde pugnan por prevalecer intereses contrapuestos y se dirimen cuestiones socialmente problematizadas, concluiremos que su fisonomía y composición no pueden ser sino un producto histórico, un "resumen oficial" de la sociedad civil.

Es decir, la naturaleza de su aparato administrativo y productivo resulta afectada por las vicisitudes de esa permanente lucha intra-burocrática, expresión, a su vez, de otros enfrentamientos sociales.

El aparato estatal no es pues resultado de un proceso racional de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo a un diseño planificado y coherente.

Los esfuerzos por materializar los proyectos, iniciativas y prioridades de los regímenes que se alternan en el control del estado tienden a manifestarse, al interior de su aparato, en múltiples formas organizativas y variadas modalidades de funcionamiento, cuya cristalización es, en buena medida producto de las alternativas de los conflictos sociales dirimidos en esta arena.

Todo nuevo régimen se propone no sólo alterar las relaciones de fuerzas en la sociedad, sino también la existente al interior del aparato estatal. La materialización de un proyecto político exige actuar sobre una estructura burocrática preexistente. Aumentar el grado de congruencia entre aparato y proyecto puede llevara alterar jurisdicciones, jerarquías y competencias, es decir, modificar situaciones de poder establecidas dentro de las instituciones estatales.

Al privilegiar determinados sectores e intereses, todo nuevo proyecto político interioriza en el aparato del estado nuevas tensiones en tanto privilegia ciertos organismos y programas en detrimento de otros.

Sus comportamientos tienden más a ajustarse a la racionalidad dictada por los intereses que defiende que a la lógica de la decisión política que los afecta.

Desde esta perspectiva, lo que las instituciones hacen no puede ser visto simplemente como la traducción en acción ("implementación") de un conjunto de normas . Su actividad refleja más bien intentos de compatibilizar los intereses de sus clientelas, y los suyos propios, con aquellos sostenidos en sus proyectos políticos por regímenes que se suceden en el poder.

Una de las consecuencias de este proceso conflictivo es la introducción en el aparato estatal de un alto grado de incoherencia y rigidez.

Consecuencias analíticas y operativas:

El estado ya no puede concebirse como una entidad monolítica al servicio de un proyecto político invariable, sino que debe ser visualizado como un sistema en constante flujo, internamente diferenciado, sobre el que repercutan, también, diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad civil. El proceso de reacomodación interna supone reproducir en el seno del ámbito estatal el proceso de negociación y compromiso, de alianzas y enfrentamientos que se desarrolla en la sociedad. En ambos planos se establecen relaciones de fuerza en las que prevalecen sectores sociales y unidades estatales cuyos intereses guardan una positiva correlación.
La fluidez de los ajustes internos, y sobre todo la aparente irracionalidad de los arreglos estructurales y funcionales resultantes, tienden a ser superficialmente considerados como desviaciones respecto de un modelo ideal al que se atribuyen determinadas propiedades de coherencia y efectividad. No se advierte que cualquier modelo ideal contiene elementos valorativos y que si se lo utiliza como patrón de referencia para observar la realidad, puede señalar patologías que sólo son tales a partir de las premisas normativas del modelo.
Las dos observaciones anteriores plantean tanto al planificador como al reformador administrativo una disyuntiva crucial, ya que según se observen los procesos históricos concretos o los criterios técnicos formales, la perspectiva y el sentido de los cambios a propiciar en el aparato estatal varían fundamentalmente.

Diferenciación, Integración e interdependencia

El origen, expansión, diferenciación y especialización de las instituciones estatales, reflejen intentos por resolver la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el contradictorio desarrollo de una sociedad que se fracciona y complejiza paralelamente.

Libradas a su propia dinámica, las unidades estatales orientan su actividad de acuerdo con estrechos criterios sectoriales o funcionales, que pierden a menudo de vista, intereses y valores sociales más trascendentes. De aquí la necesidad de integración, sobre todo por preservar el sentido de dirección de la actividad desarrollada por subconjuntos de unidades vinculadas entre sí por alguna forma de interdependencia.

Diferenciación e integración son procesos que se superponen recíprocamente y su dinámica marca las transformaciones estructurales de toda organización social compleja.

La diferenciación estructural supone complejidad creciente : Especialización funcional y creación de ámbitos de actividad relativamente autónomos .

La integración implica contrarrestar esta tendencia mediante mecanismos tales como la coordinación de funciones, el ordenamiento jerárquico del proceso decisorio o el manejo centralizado de recursos. En tal sentido, la planificación es un típico elemento de integración.

Con relación a la burocracia pública esta observación podría reformularse. Una mayor especialización de las agencias estatales aumenta su respectiva dependencia respecto de insumos y externalidades derivadas de la acción de las demás, pero al mismo tiempo crea condiciones propicias para un comportamiento autónomo.

Cuanto más especializada la función , y sobre todo cuanto más ambigua su definición, mayor el margen de discrecionalidad que posee la unidad ejecutora. Ello reduce la posibilidad de coherencia o consistencia interna entre el conjunto de políticas públicas que el estado intenta implementar.

El modelo incrementalista parece describir más fielmente que el inteleccionista el proceso de formulación e implementación que se da en sociedades democrático-liberales.

Según "lugares comunes", el modelo inteleccionista describiría más adecuadamente el proceso decisorio de los estados colectivistas, así como el de sociedades "subdesarrolladas" en las que el grado de desarrollo político es aún incipiente.

Sin embargo, las situaciones empíricas son mucho más complejas.

Interdependencia y Regímenes políticos

La noción de interdependencia está íntimamente ligada a la idea de sistema. Este sólo funciona como tal en la medida en que sus componentes mantengan relaciones de dependencia mutua. Pensar a la burocracia estatal como sistema implica suponer que sus unidades se hallan vinculadas por una densa red de interacciones, de modo que el comportamiento de cada unidad se supedita de algún modo al comportamiento de las restantes.

Sin embargo, es bien sabido que las relaciones que efectivamente establecen no siempre se ajustan a los esquemas normativos formales. El funcionamiento real tiende a distanciarse de lo que indican la legislación y los organigramas. Es el resultado de una práctica cotidiana que se manifiesta en comportamientos adecuados a los fines perseguidos por cada actor – individuo, unidad, organización – dentro de las restricciones impuestas por el sistema normativo aplicable a la situación. Los grados de libertad para decidir en cada caso varían de actor en actor según su ubicación jerárquica, legitimidad y capacidad de movilizar recursos. (Grados variables de discrecionalidad : posibilidades objetivas de observar o no las normas y procedimientos prescriptos).

Estos variables grados de discrecionalidad tenderán a producir asimetrías en las interacciones intraestatales, distorsionando el esquema organizativo formalmente establecido.

Hay diversas explicaciones para este fenómeno:

Por variables de comportamiento individual o grupal
Explicación más estructural : se toman en cuenta variables tales como la posición relativa de la organización, el poder y orientaciones de la clientela o de sectores sociales significativos.
Explicaciones de contenido normativo : las perspectivas de una exitosa implementación están relacionadas con la crucialidad de la política para la coalición dominante, el grado de congruencia o conflicto de la misma con otras políticas, y otras.

Estas diferentes fuentes de explicación pueden resumirse así.

Sin embargo, las diversas explicaciones son en general muy circunstanciadas. Ni siquiera su integración en categorías analíticas sirve al propósito de explicar qué dimensiones significativas acotan y determinan la posibilidad de congruencia o conflicto en los procesos de implementación de políticas.

La propuesta del autor es, entonces, distinguir las modalidades que presentan las relaciones de interdependencia al interior de la burocracia estatal, vinculándolas con las características del régimen político vigente.

Esto significa por un lado, que las interacciones burocráticas pueden diferenciarse analíticamente, y por otro, que la forma que asuman estas relaciones variará además según el tipo de régimen (modalidad predominante de reclutamiento o acceso a los roles superiores del estado y los mecanismos de representación política en vigencia).

Formas de interdependencia

Tres modalidades básicas de interacción:

Derivadas de la necesidad de procurar y suministrar el flujo de bienes materiales y financieros necesarios para el funcionamiento de cada unidad ( se intercambian bienes materiales y financieros)
Aquellas destinadas a producir y recibir información (información)
Aquellas dirigidas a impartir y acatar directivas emanadas de autoridad comperente (bienes de autoridad)

Son diferentes planos de interdependencia en donde se intercambian diferentes tipos de recursos.

A través de estas tres formas de relación se canalizan los flujos de recursos fundamentales que dan vida a un sistema organizacional : bienes materiales y financieros, información y autoridad.

Cada una de estas formas de interacción da origen a diferentes tipos de interdependencia.

Interdependencias jerárquicas : derivadas de la vinculación entre individuos que dan y reciben órdenes. Se crea una red de relaciones de autoridad que genera este tipo particular de interdependencia.

Interdependencias funcionales : es la red de vinculaciones que surge del conjunto de relaciones, coordinadas entre las unidades intervinientes de acuerdo a criterios técnico-normativos.

Interdependencias materiales o presupuestarias: son las relaciones existentes entre aquellas unidades que obtienen bienes materiales y financieros de una fuente común y compiten entre sí por su obtención.

Resumiendo :

Sea a través de una jerarquía, de una relación funcional, o de un vínculo presupuestario, se intenta asegurar el mínimo de coordinación necesaria para convertir políticas públicas en acciones burocráticas puntuales, coherentes con sus propósitos.

Sin embargo, si la organización y funcionamiento reales de la burocracia estatal no se ajustan a esas construcciones formales, se debe en buena medida a que las relaciones interorganizacionales en los diferentes planos de interdependencia se ven condicionadas por las características del régimen político, bajo el cual y para el cual esa burocracia funciona.

Estas dos dimensiones (tipo de interdependencia y tipo de régimen) recortan espacios analíticos en los que es posible distinguir distintos estilos de gestión estatal que afectan de manera diversa los procesos de implementación de políticas públicas.

Tres tipos de regímenes políticos

Los tres han tenido vigencia en América Latina en diferentes momentos históricos.

Al contrastar las características e intenciones del régimen con las "trabas" burocráticas se hacen más evidentes los factores que explican el éxito o fracaso en los procesos de implementación de políticas públicas.

Regímenes Burocrático-autoritarios

Circunstancias de acceso al poder : momentos de fuerte activación política de los sectores populares, percibida por otros sectores como una amenaza a la supervivencia del modo de organización social vigente; intensificación de la guerrilla; contexto de crisis económica
Son esencialmente sistemas de exclusión económica y política.
Pretenden mediante la desactivación política y la exclusión en la distribución del ingreso, solucionar el problema de la incertidumbre del momento precedente
Se restablece un orden compatible con los patrones de acumulación de un capitalismo dependiente y periférico
Inusual concentración de los mecanismos de decisión estatal
Interdependencia jerárquica : tendencia al restablecimiento del principio de autoridad en todos los niveles de gobierno. Estructura piramidal generada a partir del proceso decisorio.
La correspondencia entre estructura de autoridad real y formal alcanza, probablemente sea perfecta
La cúpula del estado es controlada por la corporación militar
Todo el andamiaje de políticas estatales se subordina a actas institucionales y medidas de excepción.
Los medios de coerción adquieren un peso extraordinario
Estilo de decisión autoritario e inflexible
Avance del estado sobre la sociedad civil replegada y desmovilizada que un bajo nivel de información retroalimentadora (feedback) del proceso decisorio.
Para reducir la incertidumbre se apela a un doble mecanismo : en relación a la sociedad, intenta asegurar la aplicación de sus políticas reforzando su aparato de represión y control. En relación a su burocracia, establece severos procedimientos y filtros ideológicos para el reclutamiento a las posiciones de responsabilidad, desbarata la organización gremial del funcionariado y utiliza el recurso de prescindibilidad
La formulación de políticas deja de ser resultado de un proceso de negociación. Este no necesariamente significa un mayor nivel de autonomía
Vinculación técnica entre estado y sociedad
En general, el BA estuvo acompañado de una filosofía contraccionista del aparato burocrático, fundamentada en el principio de subsidiariedad del estado
Diferenciación más clara entre política y administración.
Las agencias burocráticas son más que nunca organismos ejecutores
Éstas tienen poco autonomía normativa, pero mayor autonomía operativa ( por no estar expuestas a clientelas o alianzas
En cuanto a la interdependencia material, los criterios dominantes son el principio de universalidad presupuestaria y asignación autoritativa de recursos

Regímenes democrático –liberales

Las democracias liberales plantean pautas al funcionamiento interno de la burocracia estatal casi opuestas a las del BA
Las relaciones de poder tienden a difundirse en múltiples instancias y unidades de decisión, conformando un sistema de autoridad poliárquico
La menor concentración de poder hace posible un mayor aislamiento y autonomía funcional de las instituciones burocráticas, creándose una brecha más pronunciada con respecto a las relaciones de autoridad formalmente previstas
Por el alto grado de organización de la sociedad civil, las políticas reciben un feedback casi instantáneo
Balcanización de la autoridad pública a través de la creación de arenas burocráticas en las que los diferentes intereses pueden hallar representación, evitando los costos y riesgos de una situación de interdependencia
La presencia de la sociedad civil en el estado se hace mucho más significativa
La normalización institucional permite que los organismos públicos cuenten en sus consejos directivos con representantes de diferentes sectores, con sus variados y conflictivos intereses
Estilo de gestión estatal marginalista : ajustes mutuos y compromisos puntuales. Las decisiones importantes se trasladan hacia arriba
En condiciones de fraccionamiento burocrático (descentralización o autonomización de funciones), se produce una "feudalización" del aparato estatal, que se deriva de la relación simbiótica que se establece entre agencias burocráticas y sectores organizados dela sociedad
Por un lado se puede dar el desplazamiento de objetivos, alterando el marco normativo formal. Por otro lado, el funcionamiento de un sistema institucional tan poco agregado tiende a producir incertidumbre, lo cual conduce a distintas formas de redundancia para devolver la confiabilidad al sistema ( la más común de las redundancias es la "duplicación" o superposición de organismos y funciones
La propia lógica del juego democrático tiende a promover formas de redundancia burocrática ( mientras que en los BA se intente contrarrestar la dispersión institucional mediante medidas de racionalización y restablecimiento de las relaciones jerárquicas
Por lo general, las políticas de redistribución y bienestar social tienen un lugar destacado en la agenda

Regímenes patrimonialistas

En resumen : los mecanismos utilizados para limitar las atribuciones de los diferentes entes estatales en materia de uso y disposición de recursos permiten al presidente canalizarlos hacia las áreas, funciones o actividades que en cada momento resultan críticas de acuerdo con los lineamientos del programa de gobierno, evitando trabas burocráticas y reivindicaciones sectoriales u organizacionales quizá incompatibles con dichos lineamientos
Perdón pero son dos páginas y no me quería quedar sin tiempo para las reflexiones. Estaría bueno que lo miren del texto

Ver cuadro pág. 72: tipo de régimen vs. tipo de interdependencia

Reflexiones finales

Política y administración han sido vistas como esferas analítica e ideológicamente distinguibles pero empíricamente inseparables.

Esta dicotomía sigue vigente, pese a sólidos argumentos para rechazarla.

Esta dicotomía expresa en el fondo la oposición de dos modelos ("intelección" e "interacción) según los cuales la formulación e implementación de políticas públicas son alternativamente, ámbitos separados y yuxtapuestos de reflexión y acción.

Los planificadores y reformadores administrativos reivindican la "intelección" y, consecuentemente, la dicotomía política-administración.

Los administradores profesionales y los políticos prácticos en cambio, aceptan con resignación, la interacción. Es decir, la vigencia de ciertas reglas del juego que permitan alterar, mediante la interacción en el proceso decisorio, el contenido y eventuales consecuencias de las políticas.

Si la política es el principal ámbito en el que se definen las opciones que regulan y dan contenido a la actividad social, la administración pública no puede ser en modo alguno ajena a la política.

Oszlak – O´Donnell

Estado y políticas estatales en América Latina : hacia una estrategia de investigación

Recientes transformaciones del Estado latinoamericano

El estudio de las políticas estatales y sus impactos es una manera de contribuir al conocimiento del estado latinoamericano.

Este estudio puede contribuir al mejor conocimiento de problemas ubicados en un palno diferente: ¿Cuál es la naturaleza del estado latinoamericano? ¿De qué manera y en qué grado expresan y a su vez, actúan, sobre la distribución de recursos de sus propias sociedades y del contexto internacional?

Acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser visibles en Brasil en 1964 (autoritarismo, rigidices sociales, desigualdad, dependencia, crisis económica) replantearon el problema del estado latinoamericano contemporáneo. Este tiende a ser más "moderno" en el particular sentido de pretender y poder abarcar autoritariamente nuevos elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. Es decir, que varios paises han experimentado la reciente emergencia de sistemas de dominación más expansivos, comprensivos y burocratizados.

Algunos aspectos para ubicar el tema de las políticas públicas

Los cambios en el nivel del estado deben ser observados en vinculación con otros procesos operantes en el conjunto de la región:

Tendencia a la emergencia de una nueva coalición integrada por sectores burocráticos (civiles y militares), capital internacional, y las capas más dinámicas, agrarias y urbanas, de la burguesía nacional. Esta coalición incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunos sectores privilegiados de la clase obrera.
La expansión de la economía sigue la dirección de los intereses de los principales integrantes de la alianza.
Tendencia hacia el perfeccionamiento de los mecanismos de control estatal sobre el sector popular
Todos los procesos anteriores se relacionan con la necesidad de "poner en forma" las economías de un capitalismo dependiente de tardía industrialización (estabilización del contexto social)
Estabilización e hipertrofia sólo pueden ser garantizadas por una profunda recomposición del poder político. Todo esto desnuda el contenido político de "nuestros"problemas económicos.
El estado latinoamericano no sólo tiene que vérselas con la burguesía nacional sino también con la presencia de empresas multinacionales.
Una de las principales tensiones de nuestras sociedades es el problema del estado como agente activo y visible de la acumulación y la reproducción de las formas más avanzadas de capitalismo dependiente latinoamericano. Esto empieza a hacer comprensible la variable pero significativa autonomía del estado no sólo con respecto al conjunto de la sociedad sino respecto de los integrantes del trío.
Para cumplir con su "papel económico", el estado debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto lleva a la existencia de intereses burocráticos internos al mismo estado.
Es decir que, económicamente, toso conduce a un crecimiento de tipo darwiniano de supervivencia de los más aptos (capital internacional y capas de la burguesía nacional relacionadas con éste) . La obtención de las condiciones sociales para que esto sea posible, origina un estado mucho más activo, expansivo y penetrante. Por esto mismo el estado genera intereses burocráticos propios.
El crecimiento capitalista latinoamericano precisa de un estado que es a la vez condición necesaria y obstáculo para su eclosión. Esto es una contradicción del estado actual latinoamericano..

Todos los temas señalados están entrecruzados por políticas estatales y por los impactos públicos de las políticas privadas de los actores más poderosos que interactúan con el estado alrededor de ciertas cuestiones vigentes.

Hablar del problema del estado lleva a hablar de su relativa autonomía que se presenta más bien como diferentes grados y pautas de autonomía según se trate de uno u otro sector social o de cuestiones que importan más o menos a unos o a otros.

Se podría hablar de políticas que suponen PENETRACIÓN o INTERPENETRACIONES. Las primeras son aquellas que suponen un direccionamiento desde el estado hacia la sociedad civil. Las segundas, además del componente de mando que pone el estado, se agregan relaciones más bidireccionales de poder, influencia, negociación y cooptación. Esto sugiere que las políticas estatales se insertan en una "estructura de arenas".

Las políticas estatales permiten una visión del estado en acción desagregado y descongelado como estructura global y puesto en un proceso social en el quie se entrecruza con otras fuerzas sociales complejamente.

Diferentes enfoques

Apunta directamente a una reconceptualización del estado y la sociedad. Su objeto propio es una teorización a un nivel ya inicialmente alto de abstracción.
Gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y estado. Su objeto propio es una relación estructural clase-estado que abarca muchos modos de vinculación (incluso políticas estatales)
Más empírico y deductivo que el primero y corta a través de más actores sociales que el segundo sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus respectivas políticas.

Este enfoque, por medio del estudio de políticas estatales, ayuda a desagregar y poner en movimiento a un estado y a los actores.

El campo propio de este enfoque es el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de cuetiones ante las que el estado y otros actores adoptan políticas.

Implica el estudio de caso y son bien conocidas sus desventajas.

Todos estos enfoques pueden ser complementarios.

Premisas y enfoques en el estudio de políticas estatales

Orientaciones generales en el estudio de las políticas estatales:

Policies como unidades discretas que pueden ser estudiadas con prescindencia del contexto.

Explicar por qué se adoptó una política

Visualiza al estado como escenario pasivo
La esfera de lo propiamente político depende de una dinámica que no le es propia sino impuesta desde fuera
Se pueden usar técnicas estadísticas
Un conjunto de variables independientes se articulan y resultan en la variable dependiente: la decisión.
Su poder explicativo es más aparente que real ya que las causas más inmediatas y difusas de la decisión examinada se prestan mucho menos al tratamiento riguroso.
Se omite toda referencia al proceso desencadenado por la decisión.
Fig. 1

Invierte el esquema anterior. Investiga los impactos.

Distinción entre la política misma y sus efectos
Finalidad eminentemente diagnóstica
no pretende conocer cómo se originó la política
el sistema causal que genera los impactos tiende a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la política estatal. Esto resulta poco verosímil.
los estudios de este tipo suelen tener una estrecha definición de los impactos aunque esta no sea intrínseco a la lógica del enfoque.

Superpone 1 y 2

Es insuficiente en dos aspectos :

-P parece externamente determinada por A y B, por lo tanto, se excluye toda posibilidad de iniciativa relativamente autónoma por parte del estado.

-Los impactos (C y D) no suelen ser causados sólo por P. Pueden operar otros factores.

Sin embargo, sugiere que el estudio de políticas estatales y sus impactos contiene una dimensión temporal que le es intrínseca. En este sentido, "nuestro estudio"comienza a vislumbrarse como el estudio de secuencias de eventos, algunos de los cuales son políticas estatales , otros son políticas adoptadas por actores no estatales y otros son cambios detectables en la situación objetiva del sistema de relaciones sociales.

Esbozo para el estudio de políticas estatales en América Latina

"nuestro interés" en el estudio de políticas estatales deriva de su potencial contribución al tema de las transformaciones del estado y de las nuevas modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil.

El estudio de políticas estatales y sus impactos podría constituir una promisoria vía de acceso al tema, junto con otras formas de abordaje, en la medida en que se revisen y reformulen los enfoques predominantes en tales estudios.

Se desarrollará en el resto del trabajo un "protomodelo verbal" que servirá para ir señalando las dimensiones y características que parecen más relevantes para el estudio de políticas estatales.

Las políticas estatales serán algunos "acordes" de un proceso social tejido alrededor de un tema o "cuestión". Adquirirán significación sólo en la medida en que fueran sistemáticamente vinculadas al tema o cuestión que la origina, el ámbito de acción social en el que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de "resolución" de la cuestión, y a sus respectivas y sucesivas políticas.

A partir de esto, es posible focalizar el estudio de la dinámica de las transformaciones sociales siguiendo la trayectoria de una cuestión a partir de su surgimiento, desarrollo, y eventual resolución. Las sucesivas políticas o tomas de posición de diferentes actores frente a la cuestión y la trama de interacciones que se van produciendo alrededor de la misma, definen y encuadran un proceso social.

Algunos conceptos

La cuestión.

Sólo algunas de las necesidades y demandas de los integrantes de una sociedad son "problematizadas", en el sentido de que ciertas clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, o incluso, individuos estratégicamente situados creen que puede y debe hacerse algo a su respecto y están en condiciones de promover su incorporación a la agenda de problemas socialmente vigentes. A partir de esto, una "cuestiones" son asuntos ( necesidades y demandas) socialmente problematizados.

Toda cuestión atraviesa un "ciclo vital" que se extiende desde su problematización social hasta su resolución. A lo largo de este proceso, diferentes actores, afectados positiva o negativamente por ella, toman posición frente a la misma. Los comportamientos involucrados en estas tomas de posición, modifican el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que son objeto de consideración en la arena política en un momento determinado.

Para esta perspectiva interesan aquellas cuestiones respecto de las cuales el estado también toma posición.

El surgimiento histórico de una cuestión

Se debería encarar el estudio de las políticas estatales analizando el "período de iniciación" es decir, aquel previo al surgimiento de la cuestión. En definitiva, interesa saber quién la reconoció, cómo se difundió esa visión, sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión.

Analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestión y el proceso a través del cual ésta se convierte en tal, es importante, no sólo para interpretar eventos posteriores sino para iluminar algunos de los problemas acerca de la naturaleza del estado y la nuevas modalidades que asumen sus patrones de interacción con la sociedad civil.

La toma de posición por parte del Estado

La toma de posición implica una intención de resolver la cuestión que se concreta en una decisión o un conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales.

Una Política estatal es esa toma de posición que intenta alguna forma de resolución a la cuestión. Por lo general, incluye decisiones de una o más organizaciones estatales, simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervención del estado frente a la cuestión. De aquí que la toma de posición no tiene que ser unívoca, homogénea ni permanente.

Una política estatal es, entonces, un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del estado en relación a una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, orientación normativa, que posiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión.

La política estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada sino un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que, observadas en un momento histórico y en un contexto determinado, permiten inferir la posición predominante del estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad.

El término predominante está relacionado con la conflictividad existente entre las decisiones de las diferentes instancias estatales intervinientes. Si la política estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas , y son diversas las unidades y aparatos potencial y materialmente involucrados en la fijación de una posición, es natural que surja el conflicto.

En definitiva, el "conflicto de políticas" puede, en gran medida, atribuirse a la existencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posición del estado frente a una cuestión social. La ambigüedad o conflicto no es inherente a la toma de posición del estado sino producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades, obedeciendo a intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios (carácter conflictivo de las tomas de posición del estado frente a una cuestión).

El estado aparece como un actor más en el proceso social desarrollado en torno a una cuestión. Su intervención supone tomar partido tanto por acción como por omisión.

Las políticas o tomas de posición de otros actores sociales

Las cuestiones involucran a actores que pueden hallarse objetiva y/o subjetivamente afectados por las mismas. No existe una correspondencia necesaria entre la situación de un actor en relación a una cuestión y su propensión a movilizarse activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha situación. Es más, a menudo son otros actores no "directamente" afectados quienes deciden iniciarla o reivindicarla.

De esto se desprende que otros actores, además del estado, toman posición frente a cuestiones que los afectan, adoptando políticas cuyas consecuencias pueden influir considerablemente (incluso más que las políticas estatales) el proceso de resolución de las cuestiones y las futuras tomas de posición sobre las mismas.

Cada práctica, cada acción, refleja una determinada estrategia de acción cuyas premisas dependen, por lo general, de la cantidad de recursos y apoyos que el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros actores.

Las políticas estatales como "nudos" del proceso social

La política estatal no puede ser entendida ni explicada con prescindencia de las políticas de otros actores.

El proceso social no es excepción a lo que ocurre en toda situación interactiva : la acción e inacción de cada uno es, en parte, función de las acciones e inacciones de los demás, y de la predicción que cada uno realiza acerca de las respuestas probables de los actores ante diferentes decisiones.

En este sentido, las tomas de posición del estado no son diferentes de las tomas de posición de otros actores.

Sin embargo, los autores se centran en ellas, básicamente, por dos características particulares:

Porque cuenta con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de una última ratio fundada en el control de superiores medios de coacción física, y,
Porque, en general, repercuten sobre la sociedad más extensamente que las políticas privadas.

Las tomas de posición del estado suelen ser particularmente importantes, no sólo por su posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias, sino , también, porque así suelen considerarlo otros actores sociales. Esas tomas de posición son importantes factores en la definición del contenido y en la explicación de la existencia misma de posiciones de otros actores, y en este sentido son puntos o "nudos" particularmente importantes en una secuencia de interacciones.

Esos "nudos" pueden ser puntos privilegiados de observación de un proceso social : "hacia atrás" o " hacia adelante".

Afirmar que las políticas estatales son "nudos"es presuponer que el estado no suele ser pasivo ni irrelevante, ni parece serlo para los actores interactuantes en el proceso.

Las definiciones sociales de la cuestión

"De qué se trata" la cuestión es parte de la cuestión misma. Difícilmente los actores coinciden en la definición y valoración del problema social que se ha convertido en cuestión.

Las políticas estatales como generadoras de un doble proceso

Ya sea que el estado inicie o no una cuestión, sus tomas de posición suelen ser factor de decisiva importancia para que otros adopten o redefinan posiciones sobre la misma.

Pero las políticas estatales también generan procesos internos al estado mismo. Debemos comenzar a usar palabras tales como "unidades" y procesos "burocráticos" internos al estado mismo.

Dada una cuestión, la toma de posición respecto de ella por parte de cierta unidad, suele generar repercusiones "horizontales" (tomas y reajustes de posición de otras unidades) y "verticales" (principalmente, la atribución de competencias y la asignación de recursos a unidades formalmente dependientes de la que adoptó la política).

Los efectos verticales suelen producir "cristalizaciones institucionales": creación de aparatos burocráticos o adjudicación de nuevas funciones a organismos preexistentes.

El proceso burocrático implicado en estas repercusiones horizontales y verticales es analíticamente distinto del proceso social antes referido, pero se entrecruza con él. Lo que ocurre al interior del estado es, en parte, ejecución (implementación) de política, en parte factor causal para la adopción de nuevas políticas y, en parte también, generador de estructuras burocráticas especializadas, dotadas a veces de atribuciones formales y siempre, con capacidad de hecho para redefinir la política inicial, y, por lo tanto, de cambiar la toma de posición del estado frente a la cuestión.

Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestión

La pública toma de posición del estado acerca de una cuestión tiende a generar respuestas de actores sociales y de unidades estatales. Pero no todas las respuestas relevantes para el tratamiento y la resolución de una cuestión ocurren simultáneamente.

Esto se relaciona con la cambiante naturaleza de los actores a lo largo del proceso de resolución de una cuestión. Así como se van redefiniendo los términos de una cuestión, también se van redefiniendo los atributos y formas de agregación y representación de los actores, lo cual plantea el problema de especificar cuidadosamente los criterios empleados para definirlos.

Simétricamente, las cristalizaciones institucionales a nivel estatal, no sólo expresan una creciente diferenciación interna del estado al compás del surgimiento de cuestiones, sino la cambiante naturalezade las unidades involucradas en el proceso de resolución de las mismas.

En síntesis, la dimensión temporal intrínseca al tema, también se manifiesta en que la propia composición y naturaleza del conjunto de actores suele variar a lo largo del tiempo.

Recapitulación

Considerar a las políticas estatales en el marco de cuestiones que tienen una historia. Esta comienza en un período en el que no eran tales, sigue en los procesos que llevan a su surgimiento, continúa durante su vigencia, y, eventualmente, concluye con su resolución.

Las políticas estatales adquieren sentido y pueden ser explicadas desde la historia de la cuestión. Esa historia es la de un proceso social al que concurren diversas políticas y procesos burocráticos cruciales para la determinación real del contenido de la posición del estado ente la cuestión.

Las interacciones entre los actores en el transcurso de este proceso cambian a lo largo del tiempo. Estas tienen una dimensión "objetiva"(su estudio puede limitarse al estudio de comportamientos) y una "subjetiva" (cómo cada actor define y redefine la cuestión y percibe la toma de posición de otros actores.

Pág. 122 : hay una serie de preguntas que resumen el "protomedelo" de los autores.

Los contextos de las políticas estatales

Una política estatal no debería ser estudiada con prescindencia de la(s) custión(es) que intenta resolver, ni de las condiciones de surgimiento de la cuestión, ni de las políticas adoptadas por actores sociales "privados". Estos aspectos están resumidos en el concepto de proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolución de una cuestión. Este proceso social es un PRIMER NIVEL DE CONTEXTO.

Genéricamente, los autores entienden por contexto a aquel conjunto de factores extrínsecos al objeto más específico de investigación ("políticas estatales") que es indispensable para la comprensión, descripción y explicación de aquel objeto y sus efectos sobre otras variables.

A partir de esto, el tema propio del estudio de políticas estatales para los autores es: las secuencias de tomas de posición por parte del estado y de otros actores sociales, el cambio implicado por la diferenciación interna al estado y por la movilización/desmovilización de actores sociales en distintos tramos históricos de la cuestión, las redefiniciones de la cuestión, y sus modos dominantes de resolución.

Este primer contexto es insuficiente.

Un segundo nivel de contexto : la agenda de cuestiones

¿Qué problemas merecen ser cuestiones?¿Quiénes y cómo deciden cuál es en cada momento el conjunto de cuestiones socialmente vigentes (agenda)?

Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda.

En este plano, ya no se trata del proceso que ocurre alrededor de cómo debe ser resuelta una cuestión, sino, también, de qué determina qué cuestiones se intentará resolver. ¿Ante qué problemas puede y debe el estado intervenir y, por lo tanto, reconocerlos o crearlos como cuestión? ¿Qué función compone , a partir de las agendas de cada actor, aquella que está efectivamente vigente? Dependiendo de su poder relativo, cada actor se encontrará ante más o menos cuestiones que le han sido impuestas por otros y ante las que no puede dejar de tomar posición.

A este nivel operan fuertes limitaciones en la función de decisión de cada actor. Pero, aún en este mundo de "racionalidad acotada" es razonable suponer que la posición que cada actor tome respecto de una cuestión será, en parte, función del conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto de otras cuestiones.

Con quién está aliado y con quién en conflicto puede ser determinante.

Lo dicho anteriormente vale para el estado. Cuál es el entramado de apoyos y oposiciones, cuál es la configuración de cuestiones en las que se ha interpenetrado con sectores dominantes, pueden ser importantes factores explicativos de las políticas que adopte respecto de cada cuestión en particular.

Tercer nivel de contexto : La estructura social como contexto de la agenda

Quiénes son los actores potenciales respecto de una cuestión, qué recursos pueden movilizar, cuál es su significado para esos actores, cuáles son los patrones más probables de su emergencia, tratamiento y resolución, son también, función de factores ubicados al nivel más agregado de la estructura social.

En este nivel, podremos manejarnos con un conocimiento razonablemente informado de esas características y considerarlas "congeladas" para los propósitos de la investigación de políticas estatales.

Niveles o capas de organización del tema

Tema propio de investigación:

Políticas estatales mismas
Cuestión a las que ellas se refieren (entendida como generadora de un proceso social que contiene las políticas estatales y las políticas privadas referidas a la cuestión)

Niveles contextuales (no constituirán el objeto de la investigación):

Agenda de cuestiones (coaliciones y conflictos alrededor de una cuestión)
Estructura social (el más estático y agregado de todos los niveles

Impactos de políticas estatales

Si las políticas estatales son parte de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a él concurren políticas de actores privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos estudiados, el tema de los impactos se complica enormemente.

El problema fundamental radica en la gran dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una política y un conjunto de impactos.

Una propuesta es distinguir entre impactos productos (outputs) y consecuencias (outcomes) de una política.

En nuestro enfoque, es posible advertir ciertos aspectos dinámicos de la problemática del estado y la sociedad que permiten registrar modificaciones en los parámetros que definen a la sociedad global.

Al considerar las políticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histórico, nuestro enfoque no se preocupa tanto por la medición exacta de ciertos impactos en un punto de ese tiempo histórico. Esos y otros impactos integran un proceso más complejo, vinculado a una cuestión, al que concurren actores privados y en el que suelen manifestarse en diferentes momentos, distintas tomas de posición del estado. Cada una de ellas genera una amplia gama de impactos que a su vez realimentan aquel proceso y contribuyen a llevarlo hacia nuevos "nudos" en los que tiene lugar la adopción de nuevas políticas estatales.

Los entrelazamientos a lo largo del tiempo de políticas estatales y privadas, junto con las modificaciones de los parámetros contextuales, son etapas o procesos de cambio social en los que el estado aparece "en acción" y desagregado en sucesivas tomas de posición.

Impactos de políticas estatales son en realidad "contribuciones" imputables al estado a complejos patrones de cambio de la sociedad global.

AGUILAR VILLANUEVA

"Problemas públicos y agenda de gobierno"

El proceso de la política

Policy process: dispositivo analítico, intelectualmente construido, para fines de modelación ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Ojo no entiende ser la representación descriptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamente suceden uno tras otro. En la práctica las "etapas" pueden sobreponerse y suponerse unas a las otras. En suma, la separación analítica no debe ser confundida con una separación real, una secuencia temporal.

Todos los estudios del desarrollo de la política coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de toda política son: la existencia de una determinada situación problemática para cuya modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido.

Antes había un descuido teórico del proceso de elaboración de las políticas. Hoy en contraste, parece que la decisión de las políticas comienza a colocarse en el centro de la teoría política y administrativa. Se reivindican las comunidades políticas locales, la gestión pública descentralizada, la desagregación de los intereses públicos según los diversos niveles de gobierno, etc. Las políticas se han vuelto también un lugar densamente administrativo. La complejidad, escala, variabilidad e interdependencia de los asuntos públicos requieren cada vez más información confiable, cálculos precisos, etc.

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