Federalismo Fiscal. La necesidad de involucrar a los Jóvenes Universitarios en la Reforma Integral

2. Prefacio
4. Cuestiones Fundamentales de Hacienda Pública
5. El caso Argentino
6. Propuesta de Reforma y Conclusiones Generales
7. Anexo I: La Descentralización en Latinoamérica
8. Bibliografía

Prefacio

El objetivo principal de éste trabajo es analizar la situación actual de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales en la Argentina y proponer un marco de estudio para un mejor entendimiento de los estudiantes universitarios.

Se busca generar una inquietud, no que sea simplemente un texto informativo, para ello, ya hay cientos de Autores que se explayan sobre el tema. Considero imprescindible que todo universitario conozca el marco conceptual en el que nos movemos y la problemática actual del tema para poder participar activamente en la Reforma Integral.

Lo importante es ser parte de, no sirve de nada quejarnos de la inequidad en la distribución del Sistema Tributario, mientras tenemos la oportunidad histórica de participar en la reforma y cambiar nuestro futuro, o al menos intentarlo. Debemos comprometernos y considero es nuestro deber estudiar e investigar, para luego con una base sólida participar en la elaboración de ideas, planes o proyectos para poder tender a un Sistema Tributario más equitativo y eficiente. Lo que quiero expresar es que debemos cuestionar nuestro accionar, debemos preguntarnos por qué estamos como estamos y ver que, en una perspectiva global, dentro de nuestra generación no hay nadie más preparado que nosotros para llevar adelante ésta tarea con responsabilidad.

Introducción

El Federalismo Fiscal está basado en la distribución, entre los distintos niveles de gobierno, de las potestades, facultades y responsabilidades en materia de ingresos, gastos y endeudamiento público.

En un país Federal como el nuestro, las políticas públicas surgen de las decisiones de distintos niveles de gobierno: Nacional, Provincial y Municipal.

La distribución de recursos financieros entre los gobiernos de distinto nivel, admite numerosas posibilidades alternativas. Nuestro país ha adoptado el sistema de concurrencia de facultades tributarias para el caso de los impuestos indirectos, ya que pueden ser aplicados tanto por la Nación como por las Provincias, en forma concurrente. En el caso de los Impuestos Directos, por el cual, utilizando la Constitución Nacional como coordinadora, se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, utilizando el método de participación, por el que la recaudación de los tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación. El método o sistema de separación de fuentes rige únicamente en los impuestos al comercio exterior.

El régimen de Coparticipación Federal instaurado "primariamente", en los años 30 (1) fue evolucionando a lo largo de los años a medida que se fueron creando nuevos impuestos y se modificaban la distribución primaria entre Nación y Provincias, y la distribución secundaria, entre Provincias. Llegando como régimen consolidado recién en los años 70.

El régimen de Coparticipación Federal transfiere automáticamente a la Nación el 42.34%, al conjunto de Provincias adheridas el 54.66% de los recursos tributarios internos (IVA, ganancias, internos, combustibles, etc.), el 2% a un conjunto específico de Provincias y el 1 % restante, para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.

En cuanto a la Evolución del Régimen de Coparticipación Federal, podemos decir que se encuentra en su cuarta etapa. Lamentablemente, en nuestro país, se observa que la estructura fiscal en su conjunto, hay un fuerte predominio de elementos históricos por sobre los elementos racionales, la emergencia, la transitoriedad y la improvisación predominan en nuestro Sistema Tributario. El problema recae en que nuestro Sistema Tributario fue plasmando cubriendo necesidades crecientes del fisco y agravado por las decisiones tomadas en los distintos niveles de gobierno, sin tener en cuenta un Plan Integral a futuro.

Sin embargo, a pesar de que hasta ahora las modificaciones generalmente se efectuaron sin seguir los lineamientos de un Plan Integral, todavía estamos a tiempo de proponer uno más óptimo, que busque ganar equidad, es decir una distribución del ingreso más justa, sin sacrificar demasiada eficiencia económica.

Es necesario nuestro compromiso de estudiar y capacitarnos en la materia, para no volver a cometer los errores del pasado de ir cubriendo necesidades del momento sin analizar sus efectos a mediano y largo plazo.

(1) Exactamente 1935, CEPAL, Seminarios y Conferencias N º32, p.87.

Capítulo I: -.Cuestiones Fundamentales de Hacienda Pública.-

1. La Autonomía Fiscal de los Estados Soberanos.

En general, las Naciones modernas responden a una estructura fiscal multijurisdiccional, la que, como lo exponen Richard Musgrave y Peggy B. Musgrave, "refleja las fuerzas históricas de la construcción de naciones, guerras y geografía" (2). No se han formado como una asociación libre de individuos, sino que han surgido como una combinación de jurisdicciones soberanas preexistentes, que posteriormente se han unido en Unidades Nacionales. Como sucede en el caso Argentino, las jurisdicciones miembros pueden conservar ciertas atribuciones fiscales, mientras que otras son sometidas, unificándose así, en un bloque que determina los aspectos fiscales de la Federación.

En relación a la autonomía fiscal de los Estados soberanos, es importante analizar la complejidad de coordinación en un Régimen Federal, entre los distintos Estados y Niveles de Gobierno. Para entender un poco más considero oportuno exponer algunos aspectos que se destacan en la relación de el Gobierno Central y los Gobiernos Subnacionales (3) .

• Regulación: La Constitución restringe potestades tributarias de los Estados.
• Incentivos: Esfuerzos de los Gobiernos Centrales por influir en las medidas que toman los Gobiernos regionales y municipales. Para ello se valen de subvenciones condicionadas en su utilización, es decir, para fines concretos diseccionados del Gobierno Central a los Gobiernos subnacionales, y de subvenciones libres, a modo de beneficio o premio por haber seguido los lineamientos del Gobierno Central.
• Administración de Fondos Federales: En un contexto de coparticipación, una vez que han sido asignados por el Gobierno Central, la administración de los fondos federales es ejercida por los Estados locales.
• Reparto General de los Ingresos: El Gobierno Federal, también transfiere fondos a los Estados y municipios en forma de subvenciones. Estas transferencias existen por dos razones: porque el Gobierno Central es más eficiente en la recaudación, y porque el Gobierno Central actúa como redistribuidor de la riqueza, proporcionando más a las regiones más pobres.

(2) Richard Musgrave y Peggy B. Musgrave 5ª Edición, p.557.

(3) Stiglitz, 2da Edición, p. 722.

Gasto Fiscal: Mecanismo mediante el cual el Gobierno Central influye en los gobiernos locales, especialmente en lo relacionado con los impuestos a la renta de las personas y las sociedades.

1. La Descentralización.

Definición: La descentralización se puede definir como un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales: estatales y municipales en los países federales, y regionales y locales en los países constitucionalmente unitarios.

La descentralización fiscal ocurre cuando las competencias fiscales, ingresos y gastos públicos, se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y constituye por lo general un proceso dirigido desde el nivel central.

De modo que la concesión de cierta independencia administrativa a las autoridades locales no se considera generalmente como descentralización fiscal, y puede entenderse más como un proceso de desconcentración.

En este sentido es recomendable analizar qué tipo de funciones debe seguir cumpliendo el Estado de manera centralizada y cuales de ellas pueden ser descentralizadas y hasta qué grado. Para ello resulta práctico utilizar el tradicional análisis de asignación, distribución y estabilización, y de revisar los principales planteamientos del manejo de éstos frente al proceso de descentralización.

Respecto a las funciones de distribución y estabilización, las distintas argumentaciones, (4) apuntan a la conveniencia de su manejo centralizado por parte del Gobierno Nacional y tan sólo en la función asignativa, las discusiones y análisis dan importancia a la participación de los gobiernos subnacionales en la consecución de una asignación eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento y provisión de bienes públicos.

En la práctica, generalmente existen varias alternativas de transferir funciones y/o responsabilidades en materia de ingresos y gastos de los niveles centrales a los niveles subnacionales.

• Primera: asociada a la idea central de promover procesos de descentralización en ambos agregados fiscales: gasto e ingreso público. Consiste en dejar que el nivel subnacional (regional y local) decida libremente acerca del monto y la calidad del gasto público en que ha de incurrir y los ingresos que recaudará. Cada una de las jurisdicciones del nivel subnacional puede hacerlo, por así decirlo, en libre competencia con las otras jurisdicciones de su propio nivel y con el gobierno central.

(4) Richard Musgrave y Peggy B. Musgrave, 5ª Edición, p. 568-570

• Segunda: ligada a mantener un cierto criterio restrictivo y/o limitado del dinamismo que pueden generar estos procesos y de cierta prevención para el manejo de los efectos nocivos que pueden generarse desde una perspectiva central. Consiste en fijar límites estrictos entre los niveles de gobierno y dejar que las jurisdicciones de los niveles territoriales actúen como lo deseen, siempre que permanezcan dentro de esos límites. En materia de gastos, esa restricción significa que se permite a cada nivel de gobierno emplear el únicamente para fines que figuren dentro de sus propias atribuciones; en materia de ingresos, se permite que las unidades descentralizadas recauden fondos públicos sólo de cierta manera.
• Tercera: esquema centralista de la gestión pública, mayor centralidad del gasto público y del orden tributario, a través de una mayor restricción de las atribuciones de los gobiernos descentralizados en materia de gastos o ingresos fiscales.

El gobierno descentralizado alcanza un mayor grado de competencia financiera cuando puede influir de alguna manera en las transferencias que va a recibir. Pero, ello depende totalmente del sistema con arreglo al cual se suministran las transferencias.

Si consideramos, por una parte, el derecho que tiene el gobierno descentralizado de terminar sus propios gastos y fuentes de financiamiento y, por otra, la restricción de sus atribuciones mediante límites estrechos fijados por el Gobierno Central, estamos indudablemente en presencia de una amplia gama de combinaciones de Sistemas Fiscales Inter-gubernamentales y, por consiguiente, de posibles procesos de Descentralización Fiscal.

Modelos analíticos:

1. En un modelo de "principal-agente" adquieren singular importancia el uso de las transferencias intergubernamentales como instrumento para promover la orientación del gasto hacia determinados sectores y la ejecución efectiva de un programa del gasto público. Asimismo la estructura impositiva al igual que el acceso al endeudamiento deben estar por lo general en concordancia y/o consistencia con las políticas macroeconómicas.

   Este modelo tiende a presentarse en los países latinoamericanos con sistemas unitarios de gobierno, pese a los esfuerzos de una mayor autonomía local en materia de gastos e ingresos, que paralelamente vienen dándose en los procesos de reforma del Estado.

2. El modelo "principal-agente"(a principal-agent model) en donde el nivel central del gobierno es el "principal", tiene una amplia intervención y/o control sobre las decisiones de programas que son realizados por los gobiernos subnacionales o agentes". Asimismo reconoce que la ejecución descentralizada, constituye una estrategia que promueve la eficiencia en la asignación y provisión de bienes públicos locales.
3. En el modelo de "elección fiscal local" (local fiscal choice model), se otorga un aumento significativo de competencias y/o responsabilidades en materia de gastos e ingresos a los Gobiernos locales o subnacionales. Las localidades obtienen buena parte de sus ingresos de sus propios contribuyentes.

La existencia de un mayor grado de "autonomía" en la toma de decisiones que afectan de manera directa la calidad de vida de una comunidad se fundamenta en un proceso de elecciones, en el cual se delega la responsabilidad al electorado.

Se esperaría que este modelo tendiese a presentarse en los países latinoamericanos con Sistemas Federales de Gobierno que dentro del conjunto de estrategias de modernización del estado contiene explícitamente la del fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos subnacionales.

Ahora bien, en la realidad ninguno de estos dos modelos de comportamiento de los gobiernos subnacionales se da en una forma pura y separada, por el contrario se observa en los países latinoamericanos una combinación de elementos de ambos modelos.

El modelo "principal-agente" presenta una mayor efectividad en el diseño y aplicación de políticas tendientes a reducir la pobreza en que se encuentran amplios sectores de la población. Por otra parte el modelo de "escogimiento o elección fiscal local", en teoría, ofrece mejores posibilidades de promover la eficiencia en la asignación y provisión de bienes públicos locales y refuerza a su vez el sentido de responsabilidad sobre el gasto local.

Cada país debe decidir cuál es el grado deseable de centralización y descentralización de sus funciones y competencias y analizar cuáles son los mecanismos de financiación más acordes y adecuados a promover.

• Para conocer un poco más sobre las experiencias en nuestra región, ver el Anexo I sobre la descentralización en Latinoamérica.

1. Límites a las potestades fiscales de los Gobiernos.

1. En un escenario de descentralización completa de potestades fiscales, al verificarse el cumplimiento del principio de correspondencia fiscal, se asegura que el proceso político de toda democracia representativa permita el control social, a través de las elecciones y otros mecanismos sociales, de las decisiones de los gobiernos.

   Sin embargo, la literatura ha encontrado una razón de posible necesidad de establecer tales límites, en los casos de presentarse imperfecciones en los mecanismos políticos. Existe una tendencia natural de los gobiernos a actuar en base a objetivos propios, descuidando el bienestar general. (5)

   Otra razón del establecimiento de límites a los poderes fiscales subnacionales, la imperfección del mecanismo político derivada de la posibilidad de que los votantes subnacionales puedan tener percepciones equivocadas de los beneficios y los costos ligados a determinada demanda de bienes públicos subnacionales.

   Las posibilidades de este comportamiento ("Leviatán"), son las que en rigor justifican los límites constitucionales a los poderes fiscales de los gobiernos, tanto nacional como subnacionales.

   La solución al problema de las imperfecciones políticas de los gobiernos subnacionales no reside en interferir en el mecanismo político subnacional, con adecuada descentralización y correspondencia fiscal, debilitando aún más el funcionamiento democrático. Sino, más bien, debería incentivarse la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario, transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos a los funcionarios y burócratas. (6)

2. Razones políticas
3. Razones económicas.

Desde el punto de vista económico, la cuestión plantea otro panorama. El establecimiento de límites a las potestades fiscales puede consistir no sólo en el establecimiento de techos a la presión tributaria global o al gasto global, sino particularmente a evitar o impedir regulaciones fiscales discriminatorias.

(5) Conducta Leviatán de los gobiernos por Brennan, G. y Buchanan, J. (1979).

(6) Ver Piffano, Documento 25, Noviembre de 1999.

Desde el ángulo económico, existen al menos cuatro cuestiones importantes, a saber:

2. La presencia de costos de transacción significativos en los mercados políticos.
3. La presencia de inequidades horizontales a nivel de los gobiernos subnacionales.
4. La ausencia de coordinación federal (Nación-Provincias).
5. La necesidad de establecer "señales" para mejorar la prima de riesgo país.

La presencia de costos de transacción en las relaciones de agencia de las democracias representativas como causal de tales imperfecciones. Si los votantes no pueden monitorear eficazmente a sus representantes, y los políticos no pueden hacerlo con relación a las burocracias estatales, sin tener que incurrir en costos de información superlativos, es indudable que una medida precautoria puede consistir en establecer ciertos límites explícitos al poder fiscal de los agentes, a pesar de que ello pueda derivar en un resultado subóptimo.

La presencia de inequidades o distorsiones horizontales que podrían surgir de las decisiones descentralizadas en los gobiernos subancionales. Cabe destacar que la influencia de los grupos de interés, lobby, sobre los representantes en el gobierno, generalmente opera intentado gravitar sobre determinado tipo de gasto o sobre determinado tratamiento impositivo, más que a una presión sobre el gasto general o la presión tributaria global. Dependiendo del éxito de cada grupo de influencia, habrán de surgir tratos diferenciados en materia fiscal que generarán inequidades horizontales entre las distintas jurisdicciones.

La ausencia de coordinación fiscal federal entre los gobiernos subnacionales y el gobierno nacional plantea otro punto importante. Las decisiones de inversión pueden ser afectadas ex post por la acción no coordinada de ambos niveles de gobierno. Especialmente en materia tributaria, de existir bases concurrentes, la acumulación de gravámenes puede conducir a una presión tributaria importante, la que no necesariamente habrá de afectar por igual a todas las actividades económicas. Dependiendo de cómo se legisle en materia de bases, exenciones, diferimientos, planes de financiación ante moras, penas por delitos de evasión, etc., resultarán nuevamente en inequidades horizontales, pero en este caso por falta de armonización entre ambos niveles de gobierno gravando la misma base.

Como "señal" tendiente a reducir la prima de riesgo país puede justificarse el establecimiento de límites o techos a las decisiones de gasto o de tributos, así como el establecimiento de normas tributarias armonizadas, que eviten discriminaciones que lesionen los derechos de los inversores o contribuyentes en general.

1. Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad distributiva. Dentro de este último aspecto, es común que los recursos de origen central destinados a las distintas jurisdicciones busquen corregir las consecuencias que sobre la oferta local de servicios públicos, generan las disparidades entre regiones en cuanto a capacidad fiscal, niveles de ingreso y costos de provisión.

   La teoría normativa de las transferencias intergubernamentales (7) ha sido desarrollada bajo el influjo de dos tipos e consideraciones: eficiencia y equidad.

   El criterio de eficiencia, se basa en que, dentro de un régimen fiscal federal, podría desarrollarse una "competencia impositiva" entre las distintas jurisdicciones que las llevaría a un bajo y subóptimo nivel de gasto público local.

   Como consideración referidas a la equidad, asumiendo que el gobierno federal financia dichos pagos con impuestos cobrados en forma uniforme a lo largo del territorio nacional, es claro que el establecimiento de estas transferencias implica una redistribución regional del ingreso desde áreas relativamente desarrolladas y con mayor capacidad tributaria hacia aquellas otras más pobres y con débiles bases tributarias (8). El objetivo de estas transferencias es evitar una suerte de discriminación en el tratamiento fiscal de los individuos según su lugar de residencia, evitando así migraciones ineficientes de personas y recursos (9).

2. Régimen de Transferencias entre Gobiernos
3. Distribución de Recursos – Métodos de Coordinación Financiera.

La distribución de recursos financieros entre los gobiernos de distinto nivel, Nacional, Provincial y Municipal, admite numerosas posibilidades alternativas.

Clasificación "clásica"

1. Método de concurrencia de fuentes
2. Método de separación de fuentes
3. Método de cuotas adicionales
4. Método de participación/coparticipación
5. Método de asignaciones

(7) Break (1976,1980), Oates (1972,1990) y Gramlich (1977).

(8) Nuñez Miñana 1972.

(9) Ver Informe CEPAL/GTZ, Serie Política Fiscal 88 de Alberto Porto y Pablo Sanguinetti para las NACIONES UNIDAS en el Proyecto Regional de Descentralización Fiscal.

La clasificación "clásica" de métodos de coordinación Financiera es la siguiente:

1. Es el método más simple, consiste en no establecer restricción ni al uso por parte de cada nivel de gobierno de los distintos tipos de fuentes de recursos, ni al nivel de utilización efectiva de las mismas. Por ello, cada nivel de gobierno, utiliza las mismas fuentes, y la recaudación que obtiene la aplica a la financiación de sus propios gastos.

   Es un método que no contempla una coordinación nacional, ya que cada uno puede gravar por el mismo concepto en cada jurisdicción, se daría una múltiple imposición interna. En este método, cada nivel de Gobierno actúa independientemente, con su propio régimen legal, fijando bases imponibles, alícuotas, etc, de cada tributo y decidirá el nivel de prestación y tipo de de servicios que le otorgará a la comunidad. En éste caso, no se producen transferencias entre gobiernos, queda lo que cada uno reúne para sí.

2. Método de concurrencia de fuentes

   Utilizando la Constitución a nivel Nacional como coordinadora, ésta limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos. De esta manera, no pudiendo un nivel de gobierno establecer los reservados en exclusividad a los otros niveles de gobierno. Por esto, cada Gobierno decide dentro de sus recursos exclusivos, el nivel de utilización efectiva de cada uno de ellos. En éste caso, al igual que en el caso anterior, tampoco se producen transferencias entre gobiernos, por lo que cada nivel de gobierno dispone de lo que reunió.

3. Método de separación de fuentes
4. Método de cuotas adicionales

Éste método de coordinación financiera, es una variante del método de concurrencia de fuentes. Cada nivel de Gobierno, posee poder tributario sobre todos los recursos, pero el nivel inferior, ejerce el suyo, a través de la fijación de alícuotas suplementarias al tributo legislado y Recaudado por el nivel Nacional.

Aquí nacen dos alternativas:

1. El Gobierno de menor nivel, puede recaudar directamente su propio tributo, mientras se encuentra en cabeza del Gobierno Nacional la fijación de la base imponible.
2. Puede recaudar el tributo local de los gobiernos inferiores el Gobierno Nacional y distribuir lo producido en cada jurisdicción a los respectivos gobiernos mencionados primero.

1. En este método la recaudación de uno o varios tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación.

   Ésta recaudación unificada se distribuirá en función de la participación en el proceso de recaudación, es decir, en base al porcentaje de lo recaudado teniendo en cuenta el monto recaudado a nivel local por sobre el total unificado.

2. Método de participación/coparticipación
3. Método de asignaciones

En este método también la recaudación de uno o varios tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación. Pero el criterio de asignación a los Gobiernos Provinciales y/o Municipales, será determinado exclusivamente por el Gobierno Nacional/Central. Estas asignaciones pueden otorgarse sin restricciones de utilización, es decir globales (block grants), o pueden ser otorgadas bajo condicionamientos, es decir, con restricciones (grants in aids). (10)

Los métodos presentados, son conocidos como clásicos o de forma pura, pero puede darse, es más, se da en la realidad, que estos mecanismos admitan una serie de matices y hasta puede darse una combinación simultánea de diversos métodos.

En la práctica, puede ser que algunos tributos sean de potestad exclusiva del Gobierno Nacional, otros de las Provincias y otros distintos, de los Municipios. Y que a su vez, haya otros tributos concurrentes, para los cuales se aplique el método de unificación de la recaudación y participación de su producido, donde finalmente el Gobierno Nacional, acuerde un nivel de asignación para los Gobiernos de niveles inferiores.

(10) Miñana, 2ª Edición, Capítulo X, p. 321.

Capítulo II: .-El caso Argentino.-

1. Desarrollo Histórico por Etapas.

Primera Etapa:

"Separación de Hecho de Fuentes Tributarias".

Se toma como punto de partida la Constitución Nacional del ´53, tal como quedó aprobada en el año 1860. Las bases financieras del Gobierno Federal, surgen de la C.N. de las que se consideran más importantes:

1. Los derechos de importación y exportación, facultad atribuida exclusivamente al gobierno Nacional, ya que se les prohíbe la recaudación de los mismos a los gobiernos provinciales.
2. Las demás contribuciones que imponga mediante su poder de Imperio el Gobierno Nacional a la población en general, a través del Congreso Nacional.

La atribución de la totalidad de los recursos aduaneros a la Nación, expresa la importancia que se le asignaba a las funciones a desarrollar por dicho nivel de gobierno, ya que para la época, dichos recursos aparecen como los más relevantes en cuanto a su cuantía. Los constituyentes percibieron esto y a modo de compensación, desde el punto de vista de las Provincias, se incluyó dentro de las funciones del gobierno Federal, la de acordar subsidios del tesoro Nacional a las Provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, para cubrir sus gastos ordinarios. Como se dijo en la Convención Constituyente del ´53 (11), "el Gobierno Federal reconoce como uno de sus primordiales deberes, el igualar el déficit de toda Provincia Confederada cuya renta no alcanzare a satisfacer sus necesidades interiores.

En cuanto a las demás contribuciones, de acuerdo a lo dicho en la Constitución Nacional, se faculta al Congreso Nacional a imponer contribuciones directas por tiempo determinado y proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y el bien general, lo exijan. Este recurso debería revistar un carácter excepcional y no ser de aplicación regular año a año.

(11) Según señala el Dr. Miñana, Finanzas Públicas, 2ª Edición, Capítulo X, p. 327.

Segunda Etapa:

"Concurrencia de Hecho".

La crisis financiera y política del año 1890 marca el primer cambio importante en la distribución efectiva de los Poderes Tributarios entre la Nación y las Provincias. Hasta ese momento, los impuestos vinculados al comercio exterior, constituyeron alrededor del 80 % de los recursos ordinarios del Gobierno Nacional. El 20% restante estaba constituido fundamentalmente por tasas diversas y por tributos percibidos por el Gobierno Nacional como poder local en el ámbito de la Capital federal y de los Territorios Nacionales.

La crisis reconoció un origen financiero, derivado de la interrupción momentánea de empréstitos externos para atender los servicios financieros de la deuda acumulada en el período inmediatamente anterior, cortándose así la posibilidad que se había usado en la década de 1880, de refinanciar hacia adelante los sucesivos vencimientos de los empréstitos del gobierno nacional. Simultáneamente se temió una baja del en la recaudación aduanera como consecuencia del efecto de la crisis sobre el sector externo, por lo cual se aplica como medida de emergencia la implantación de impuestos al consumo, bajo la forma de impuestos internos.

Como aporte a la solución del problema emergente, las cifras recaudadas eran sumamente modestas. Posteriormente, sin embargo, los impuestos internos, se extienden en cuanto a artículos gravados y tasas. Hacia fines de la década, pasan a constituir recursos de mayor importancia a pesar que los impuestos aduaneros continúan siendo la fuente principal de ingresos.

Recién en 1929, desde el punto de vista institucional, se plantea por primera vez, un importante debate acerca del problema de las facultades tributarias del gobierno nacional y de las provincias. Se aprueba el proyecto del poder ejecutivo Nacional por los nuevos impuestos Internos, por el término de 1 año. El mismo se fue impuesto año tras año hasta 1935, donde se propuso la unificación de los impuestos internos aplicados por la Nación y provincias en forma concurrente. El impuesto tenía vigencia de un año y era renovado año tras año, en base a que los tributos directos impuestos por la Nación, sólo podían encuadrarse por excepción, bajo motivos de emergencia y por tiempo determinado.

Tercera Etapa:

"Coparticipación Impositiva".

El régimen de Coparticipación de Impuestos aparece como una respuesta al cambio fundamental operado por la crisis de 1930, conocida como "la gran crisis del 30", cuyos efectos se comenzaron a sentir en nuestro país el segundo semestre de 1929.

Los ingresos del Estado Nacional se basaban primordialmente en los Derechos Aduaneros, de manera que hubo un traslado inmediato de la crisis, del sector externo al sector Público, debido a que éste último, se financiaba primordialmente con los ingresos de los derechos provenientes del comercio exterior. Por otro lado, las políticas de reducción del gasto público no fueron suficientes, por el gobierno de aquel entonces se vio obligado a la creación de nuevos impuestos, entre ellos, el Impuesto a las Transacciones y el Impuesto a los Réditos. Pese a ello, la recaudación, si bien era apreciable, tampoco bastaba para hacer frente a las necesidades públicas, la brusca caída de la recaudación de los derechos aduaneros, sólo se cubrieron parcialmente. Semejante crisis, llevó al Gobierno Nacional a intentar un reordenamiento de los sistemas tributarios, a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supresión de problemas de doble o múltiple imposición, como se venía dando.

Por lo mencionado anteriormente, el Congreso Nacional, sancionó simultáneamente un paquete impositivo que consistía en:

• Unificar los impuestos internos.
• La transformación del impuesto a las transacciones al Impuesto a las ventas.
• Prórroga del impuesto a los Réditos por 10 años.

Las tres leyes proveyeron un régimen de distribución del producido de los impuestos respectivos, en el primer caso como contraprestación a la obligación de las Provincias adheridas de derogar sus impuestos existentes de carácter similar, y en los dos últimos casos como compensación por parte de la Nación a las Provincias por la utilización de fuentes tributarias concurrentes, si bien todavía no utilizadas por las Provincias.

Cuarta Etapa:

"Régimen de Coparticipación Federal".

Primer Pacto Fiscal Federal (1992)

En dicho pacto se fijó una la garantía de un piso de recursos coparticipables por parte del gobierno nacional, lo cual constituyó un elemento central por el cual eventualmente se desdibujaron los incentivos para llevar a cabo reformas tributarias a nivel provincial. Este particular mecanismo surgió del acuerdo por el cual un 15% de la masa de los fondos coparticipables se transfería al sistema de seguridad social y en un contexto en donde, a raíz de la reactivación económica el Gobierno Nacional estaba en condiciones de garantizar dicho piso con independencia de los niveles de recaudación. Ello exigió que el gobierno nacional asuma el riesgo en caso de que sus niveles de recaudación no sean suficientes para afrontar tal compromiso, y financie dicho déficit con un mayor endeudamiento.

Segundo Pacto Fiscal Federal (1993)

Uno de los objetivos principales, fue lograr una reforma impositiva en las provincias. Sin embargo, el modo a través del cual finalmente se instrumentó el acuerdo entre la jurisdicción nacional y provincial, produjo en buena medida un efecto contrario al que se deseaba alcanzar:

2. Por un lado se buscaba inducir a las provincias a adoptar mejoras en sus sistemas tributarios, incluyendo la recaudación del impuesto inmobiliario. Esto último exigía un considerable esfuerzo inicial: actualizar catastros y registros de propiedad, adoptar técnicas de valuación más modernas, coordinar esfuerzos con las autoridades municipales, armonizar alícuotas, etc.
3. Por otro lado, uno de los incentivos que se les ofreció a las provincias para ingresar al pacto fue establecer criterios regionales y sectoriales dentro de la reducción de aportes patronales para aquellas provincias que lo firmaran.

También como en el Primer Pacto Federal, se les garantizó a las provincias firmantes un "piso" de fondos de coparticipación en forma mensual. De este modo, eventualmente no sólo se desdibujaron los objetivos iniciales del pacto, al aliviarle a las provincias el mentado esfuerzo en la recaudación impositiva una vez establecido el piso, sino que el gobierno nacional terminó convirtiendo la reducción de los aportes patronales en un instrumento de políticas regionales y sectoriales, contribuyendo aún más al déficit del sistema de seguridad social.

Reforma Constitucional de 1994

Es importante saber que la reforma constitucional de 1994 ha introducido cambios importantes en materia del acuerdo federal, al establecer la obligación de dictar un régimen de coparticipación de Impuestos entre la Nación y las Provincias, incluyendo al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, mandato que de acuerdo a una cláusula transitoria debió ser establecido antes del 31/12/1996.

Compromiso Federal de 1999

En dicha oportunidad se revisaron los acuerdos anteriores, pero no sólo se mantuvo el mecanismo de establecer pisos de coparticipación garantizados por el gobierno nacional sino, que se elevó en forma notoria el monto de dichas transferencias. En éste compromiso, el gobierno nacional se comprometió a garantizar el pago de un paso de 1.350 millones de pesos mensuales "con independencia de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse en el futuro". La magra suba en recaudación impositiva luego de la última reforma tributaria en un contexto internacional desfavorable para colocar deuda pusieron al gobierno nacional en la encrucijada que, en parte, condujo a las medidas basadas en la reducción del déficit vía la disminución de los salarios.

Esto hizo al sistema más vulnerable y menos transparente. En la medida en que los costos de no amoldarse eficientemente a los cambios en el entorno se acumulan en el tiempo, mayor es el costo de oportunidad de respetar los acuerdos, y por lo tanto mayor el atractivo de abandonar las pautas establecidas y a veces bruscamente. Esto se canaliza a través de una reducción en la duración de los acuerdos, pero también mediante la utilización de otros instrumentos como sustitutos.

Con éstos sustitutos, el Gobierno Nacional pudo realizar ciertas acciones que afectaron el resultado final de la coparticipación (alterando estratégicamente el "mix" de financiamiento, entre otros). Asimismo, tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo Nacional retuvieron autoridad significativa para alterar instrumentos sustitutos de la coparticipación para los gobiernos provinciales, dentro de los cuales se incluyen tanto los recursos asignados a través de regímenes paralelos a la coparticipación, por ejemplo: aportes del tesoro nacional, fondos especiales o la asignación del gasto nacional en las provincias, como también la posibilidad de afectar diferencialmente el pay-of de los gobiernos subnacionales a través de la regulación.

Todo lo expuesto lleva a una falta de "lógica de largo plazo" de la redistribución intergubernamental, debido a que la alta politización generada por este marco institucional aleja la redistribución de consideraciones de largo alcance, y la hace, en cambio, en función de intercambios políticos de corto plazo.

1. Nociones Básicas del Régimen de Coparticipación Federal – Situación Actual.

La distribución de recursos financieros entre los gobiernos de distinto nivel, admite numerosas posibilidades alternativas.

Nuestro país ha adoptado el sistema de concurrencia de facultades tributarias para el caso de los impuestos indirectos, ya que pueden ser aplicados tanto por la Nación como por las Provincias, en forma concurrente. En el caso de los Impuestos Directos, por el cual, utilizando la Constitución Nacional como coordinadora, se limita el acceso de cada uno de los niveles de gobierno a un conjunto determinado de tributos, utilizando el método de participación, por el que la recaudación de los tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación. El método o sistema de separación de fuentes rige únicamente para los impuestos aduaneros de importación y exportación.

El régimen de Coparticipación Federal creado por la Ley 23.548 (de enero de 1988), modificada por Ley 25.049 (B.O. 14/12/1998), es un Régimen Transitorio de Distribución, cuya vigencia se renueva periódicamente.

Masa de Fondos a Distribuir

La masa de Fondos a Distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, salvo:

1. Los Derechos de Importación y Exportación.
2. Aquellos impuestos cuya distribución se prevea en otros sistemas.
3. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales con afectación específica.
4. Los Impuestos y Contribuciones Nacionales cuyo producido se afecte al fomento de obras, servicios y actividades de interés nacional.

Debido a las normas Constitucionales y limitaciones del régimen de coparticipación, las provincias solo aplican cuatro impuestos:

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

Los Municipios, por su parte, en la mayoría de las Provincias no pueden aplicar impuestos, sino tasas retributivas de servicios, tal como las de alumbrado, barrido y limpieza; de inspección de locales comerciales y fabriles, etc. En unas pocas provincias, los municipios pueden aplicar algunos impuestos, como por ejemplo el inmobiliario urbano en La Pampa, Chaco y Santa Cruz.

Distribución de lo recaudado

El régimen de coparticipación federal transfiere automáticamente a la Nación el 42.34%, al conjunto de Provincias adheridas el 54.66% de los recursos tributarios internos (IVA, ganancias, internos, combustibles, etc.), el 2% a un conjunto específico de Provincias y el 1 % restante, para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.

Las distribuciones serán realizadas diariamente, por el Banco de la Nación Argentina, quien trasferirá automáticamente a cada Provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, el monto de recaudación que le corresponde a cada una, de acuerdo a los porcentajes establecidos, de acuerdo a la ley.

Mediante ésta Ley, también se crea la Comisión Federal de Ingresos Públicos, la cual tendrá las siguientes funciones:

• Aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución.
• Controlar la liquidación de las participaciones que le corresponden a cada fisco.
• Controlar el estricto cumplimiento de las obligaciones de los Fiscos.
• Decidir de Oficio o a pedido del Ministerio de Economía de la Nación, si se oponen o no a la Ley de Coparticipación Federal, los gravámenes Nacionales o locales.
• Dictar normas interpretativas de la Ley de Coparticipación Federal.
• Asesorar a la Nación y a los Entes Públicos locales sobre derecho tributario interprovincial.
• Preparar proyectos y estudios vinculados con los problemas emergentes de sus facultades. (12)

(12) Para más información consultar las Leyes 23.548 y 25.049, junto con sus modificaciones.

1. Esquema Actual de Distribución de los poderes impositivos de la República Argentina.

Facultades Exclusivas de la Nación:

Impuestos a la Importación y a la Exportación.

La opinión inicial sobre esta materia parecía coincidir en que los constituyentes de 1853 habían interpretado que la Nación básicamente debía financiarse a través de los "recursos del puerto", es decir, los derechos aduaneros. En efecto, la Constitución es muy clara en cuanto a que este recurso tributario es exclusivo de la Nación, quedando vedado su empleo a las provincias. Así, el art. 4º establece que: "El Gobierno Federal provee los gastos del Tesoro Nacional………del producto de derechos de importación y exportación…..", y el art. 9º que: "En todo el territorio…….no habrá más aduanas que las nacionales.…"

Estas disposiciones son asimismo complementadas por otras que refuerzan la idea de no permitir el uso de gravámenes explícitos o implícitos de esta naturaleza a nivel provincial:

Art. 10: "En el Interior….es libre de derechos la circulación….",

Art. 11: "Los artículos……que pasen por territorio….serán libres de los derechos llamados de tránsito…..",

Art. 12: "Los buques……no serán obligados a entrar, anclar y pagar derechos…",

Art. 126: "Las provincias no ejercen…; ni establecer aduanas provinciales…".

Facultades Concurrentes entre la Nación y las Provincias:

Impuestos Directos:

Con condiciones para la Nación.

En efecto, el art. 75, inciso 2, establece como atribución del Congreso Nacional:

"….Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. ….." en tanto que referido a las provincias cabe las generales del art. 121 en cuanto que: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal…."

De la lectura del art. 75, queda claro que existen condicionantes explícitos a la potestad nacional de imponer impuestos directos. Ellos son en cuanto a su fundamento (sólo cuando la defensa, la seguridad común y el bienestar general del Estado lo exijan) que sugiere una razón de urgencia nacional, y en cuanto a su duración por tiempo limitado.

Por ejemplo:

2. Nacionales: Impuesto a las Ganancias, Impuesto a los Bienes Personales, Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta.
3. Provinciales: Ingresos Brutos, Impuesto a la Propiedad Inmueble, a la Propiedad Automotor, Impuesto de sellos.

Impuestos Indirectos:

Sin condiciones para la Nación.

La doctrina aceptó finalmente la tesis de la concurrencia de potestades tributarias en materia de impuestos indirectos Esta cuestión ha quedado finalmente definitivamente salvada, en términos explícitos, en la nueva Constitución reformada de 1994.

El art. 4º de la Constitución al mencionar los recursos del Tesoro Nacional establece:"…..de las contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General…", y el art. 75 inciso 2 referido a las atribuciones del Congreso Nacional: "Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. ….". (Impuesto al Valor Agregado)

1. Críticas al Modelo Actual

2. Ausencia de correspondencia entre las decisiones de gasto y financiamiento de los distintos niveles de gobierno, que distorsiona los incentivos para el desarrollo de un sano comportamiento fiscal y restringe la autonomía de los gobiernos provinciales, y limita la posibilidad del ejercicio democrático a la ciudadanía.
3. El componente de redistribución horizontal del sistema, no responde en la actualidad a ningún criterio racional explícito, y oculta serias inequidades e ineficiencias.

Se pretende que el sistema tenga la capacidad de:

• Explicitar estas decisiones.
• Hacer transparente sus consecuencias.
• Minimizar las distorsiones provocadas por la redistribución.
• Proteger derechos de propiedad de fluctuaciones a corto plazo.

1. 2. Responder adecuadamente a los cambios del entorno
   3. Evolucionar hacia esquemas más eficientes.
2. La rigidez global del sistema, impide:
3. La rigidez del sistema de distribución de los recursos coparticipados, asigna fondos a la Nación y a cada una de las provincias, de acuerdo a coeficientes fijos, independientemente de las obligaciones de gasto y de la capacidad fiscal de cada una de las jurisdicciones.
4. El actual esquema genera además incorrectos incentivos al gobierno nacional en relación a su estructura de financiamiento, sesgando la estructura tributaria hacia los recursos no coparticipables e incentivando una cantidad excesiva de deuda pública y emisión monetaria.
5. El sistema de incentivos político-económicos vigente es un obstáculo para la adopción de políticas más eficientes. Es decir, pese a que algunos impuestos provinciales como ingresos brutos, se hayan limitado por el Pacto Fiscal, y otros nacionales, como los aportes patronales, hayan sido reducidos por sucesivas rebajas, todavía lamentablemente mantienen altos efectos distorsivos en la actividad económica.
6. Las transferencias de recursos hacia las Provincias poseen una altísima complejidad, lo cual genera costos adicionales. La existencia de transferencias a través de programas de asignación específica de impuestos nacionales motiva que el nivel de gasto se encuentre vinculado a la recaudación del impuesto por el cual se definen estas transferencias, en lugar de a las necesidades específicas de cada Provincia.

   Estos mecanismos de decisión son en la actualidad demasiado laxos y discrecionales del ejecutivo nacional como para permitir un compromiso sostenible y creíble.

7. En el plano macroeconómico, el comportamiento intertemporal de las variables fiscales -endeudamiento y movimiento con respecto al ciclo económico – reflejan la existencia de externalidades negativas entre las distintas jurisdicciones. El actual esquema alienta comportamientos de endeudamiento que atentan contra el bien público que es el crédito, y un comportamiento pro cíclico del gasto público, contrario a las recomendaciones de toda la literatura sobre políticas fiscales óptimas. Si bien el manejo intertemporal de las variables fiscales podría ser un asunto de competencia individual de las jurisdicciones en caso de no mediar externalidades a través de salvatajes financieros, éste no es el caso bajo los mecanismos de decisión hoy vigentes.
8. Este conjunto de falencias es el resultado de una estructura institucional inadecuada como la delimitación del conjunto de decisiones colectivas, la asignación de autoridad para la toma de esta clase de decisiones y límites a esta autoridad, e incentivos que perciben los decisores de política.

Lamentablemente, en nuestro país, se observa que en la estructura fiscal en su conjunto, hay un fuerte predominio de elementos históricos por sobre los elementos racionales. La emergencia, la transitoriedad y la improvisación predominan en nuestro Sistema Tributario.

Capítulo III –Propuesta de Reforma y Conclusiones Generales.

1. Propuesta de Reforma.

Recomendaciones de política.

1. Intentar estructurar el Sistema Tributario Federal en base al criterio de separación de fuentes.
2. Consensuar límites a la presión tributaria global, aún en los casos de separación de fuentes, en tanto definitivamente todos los impuestos gravan la riqueza de los particulares, y por ende, limitan el consumo de los bienes privados. Estos límites deberían ser revisados periódicamente (por ejemplo cada 3 o 5 años) de manera de adecuar el tamaño de los gobiernos a las necesidades (probablemente crecientes) del gasto en la provisión de bienes públicos.
3. Para el caso de bases concurrentes, debe acordarse la pertinente armonización de los impuestos. Especialmente debería existir una única legislación sobre bases, exenciones, etc., de nivel nacional, con libertad para los gobiernos subancionales en la fijación de las alícuotas generales propias.
4. Deben derogarse todos los regímenes de promoción industrial, o de cualquier tipo de "gasto tributario", que impliquen tratos discriminatorios de las inversiones privadas correspondientes a actividades localizadas en territorios diferentes a los promovidos. Los proyectos de inversión pública orientados a generar infraestructura económica y social dentro del futuro acuerdo federal, debe dar respuesta a generar una razonable igualdad de oportunidades provinciales para las inversiones privadas.
5. Debería contemplarse en el nuevo acuerdo federal una política específica de control sobre el poder tributario de los municipios, no obstante la libertad que emana de la constitución en cuanto a su autonomía. Dicha autonomía no puede implicar dejar expedita la posibilidad de permitir burlar otras disposiciones constitucionales que limitan el poder de este nivel de gobierno. Especialmente debería establecerse en el nuevo acuerdo fiscal federal, la nulidad absoluta de toda decisión municipal que implique el establecimiento de impuestos de tipo indirecto o directo que son de potestad nacional y/o provincial.
6. El Sistema Tributario de los tres niveles de gobierno, luego de la reforma, debe mantener estabilidad. Solamente el nivel de las "alícuotas generales" deberían ser las variables de ajuste ante diferentes coyunturas económicas. Los límites a la presión tributaria global o al nivel del gasto consolidado, junto con similares recaudos en materia de endeudamiento, y el uso del Fondo de Estabilización de las Finanzas Públicas Federales, deberían ser objeto de armonización dentro del acuerdo fiscal federal.
7. Los contribuyentes deben contar con mecanismos administrativos y judiciales apropiados para hacer valer sus derechos, cuando se violen normas constitucionales o incluidas en el acuerdo fiscal federal. Las actitudes de los funcionarios que hubieren aprobado medidas tributarias inconstitucionales o ilegales, según surja de la Constitución Nacional o Provincial, de las leyes respectivas y del acuerdo fiscal federal, deberían ser encuadradas en la figura de "incumplimiento de los deberes del funcionario público" y de "malversación de fondos públicos", en tanto se habrán autorizado gastos con financiamiento ilegal, es decir, sin recursos.
8. Deben promoverse dentro del nuevo acuerdo fiscal federal la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario y transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos para los funcionarios y agentes públicos.
9. Especialmente para una reforma de descentralización tributaria acentuada, resulta esencial el rediseño institucional de los organismos recaudadores, los que debieran ser monitoreados a nivel federal y asegurada la independencia de criterio de los funcionarios a su cargo con respecto a los gobiernos de turno. Básicamente, a través del rediseño de los mecanismos de selección y remoción de estos funcionarios.
10. También los sistemas judiciales deben ser eficaces. Lo primordial pareciera ser la formación de los jueces y auxiliares de la justicia en temas económicos, fiscales y tributarios en particular.

Aspectos a Considerar en la Reforma Integral.

Cualquier análisis de reforma debe tener una perspectiva amplia, que comprenda el conjunto de aspectos relevantes a la evolución de las relaciones fiscales federales. No hacerlo implicaría una solución no sólo incompleta sino también erróneamente estructurada.

La propuesta se debe encuadrar en una única "Ley Fiscal Federal", tendiente a garantizar una efectiva coordinación fiscal y financiera, que involucre a los tres niveles de gobierno (nación, provincias y municipios). Por otro lado, el nuevo diseño debe armonizar razonablemente, con equilibrio, tres requisitos que parecen contar con consenso político:

• Eficiencia en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales.
• Flexibilidad que posibilite su permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes.
• Simplicidad en los criterios y procedimientos de distribución.

Armonizar o asegurar un equilibrio en el cumplimiento de estos tres requisitos, significa encontrar el diseño técnico-institucional que resuelva adecuadamente los defectos del actual sistema, mejorando la eficiencia y la equidad interjurisdiccional de las finanzas públicas federales, en sentido dinámico y sin necesidad de complicar exageradamente los procedimientos para este logro. Pero, debe tenerse presente que "simplicidad" no significa esquemas que puedan ser entendidos u operados por niños de un nivel primario de educación. Tampoco habrá de significar el lograr los objetivos "haciendo pocas cuentas". (13)

El nuevo diseño debería contemplar los siguientes aspectos:

1. Asignación de potestades fiscales.

Si bien la asignación de responsabilidades de gasto entre Nación y Provincias parece ser hoy en día substancialmente adecuada, resta definir de todos modos procesos estables que permitan acomodar con eficacia eventuales modificaciones que puedan desearse en el futuro entre las jurisdicciones nacionales y provinciales.

La estructura impositiva de los gobiernos subnacionales está armada sobre la base de impuestos de baja capacidad recaudatoria, o altamente ineficientes. Existe un acuerdo generalizado en torno a que un objetivo central de la reforma debería ser el de avanzar hacia la descentralización impositiva y la sustitución de aquellos impuestos altamente distorsivos (ingresos brutos) por otros que permitan financiar eficiente y sostenidamente las necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales.

El Sistema deberá ser diseñado de manera que:

1. Genere una mayor descentralización (principio de correspondencia fiscal).
2. Elimine impuestos distorsivos (sustitución de ingresos brutos y sellos en el ámbito subnacional).
3. Garantice la necesaria coordinación interjurisdiciconal (armonización tributaria) y un federalismo responsable (salvaguardias para los contribuyentes).

(13) Para ampliar el tema ver el trabajo del Dr. Piffano, Documento 2, Diciembre de 1998.

1. Sistema de Transferencias.

Existe consenso en torno a que es esencial limitar al mínimo (1) los esquemas de transferencias definidos por fuera del sistema general estructurado a partir de las leyes convenio, y (2) la discreción unilateral del gobierno nacional en la asignación de recursos federales. En relación a esto, podría considerarse la conveniencia de establecer esquemas de transferencias condicionales sólo en el marco de una institucionalidad federal adecuada.

Por otra parte, hay un amplio acuerdo en torno a que las transferencias redistributivas deberían ser explicitadas, y separadas de la distribución vía coparticipación.

El sistema de reglas fiscales federales debe estructurarse de forma de limitar los efectos distorsivos de las decisiones en materia de redistribución, y de forma de evitar la vulnerabilidad de los derechos de propiedad de las distintas jurisdicciones.

El procedimiento de definición de transferencias redistributivas entre jurisdicciones de acuerdo a la brecha entre capacidades y necesidades fiscales, siendo estas definidas socialmente de forma transparente, explicitando los criterios que fundamentan los componentes redistributivos y no permitiendo alteraciones por parte de pequeñas mayorías, representa un gran avance en relación a varias alternativas, y en particular con respecto a la situación actualmente vigente.

El Sistema deberá tener en cuenta:

1. La tipología de los gastos públicos al que deben incurrir los gobiernos y que requieren el pertinente financiamiento, teniendo en cuenta que su diferente naturaleza habrá de plantear cuestiones metodológicas diferentes o una cierta especificidad de abordaje para su evaluación
2. Las capacidades tributarias relativas al alcance de los respectivos gobiernos, en base a las asignaciones de las potestades.
   1. Darle al Sistema la necesaria objetividad, equidad y solidaridad.
   2. Asegurar la igualdad de oportunidades a los ciudadanos para acceder a los servicios y bienes públicos a proveer por los gobiernos, independientemente de donde ellos residan.
3. Las asignaciones o transferencias de fondos finalmente resultantes contemplen:

1. Aspectos Macroeconómicos.

Si bien éste tema no fue abarcado específicamente en el desarrollo del trabajo, cabe destacar que será necesaria la introducción de mecanismos de coordinación de las decisiones de deuda tanto para los gobierno subnacionales como para el gobierno nacional, y de esquemas que reduzcan los incentivos a la prociclicidad.

El Sistema deberá establecer:

1. Magnitudes o techos en la distribución de lo recaudado, ligado al funcionamiento del fondo de estabilización o fondo anticrisis.
2. Límites al nivel relativo del gasto publico (en términos del PBI).
3. Límites al endeudamiento.
4. Normas referidas a los "salvatajes" de los gobiernos subnacionales ante shocks regionales.

1. Estructura Institucional Fiscal Federal.

Una reforma factible y sostenible requiere, no sólo una nueva ley de coparticipación que incluya políticas y reglas fiscales correctas, sino también un adecuado diseño institucional que acompañe y administre esta dinámica.

Utilizando el lenguaje del artículo 75.2 de la Constitución reformada, un "Organismo Fiscal Federal" (OFF), debidamente estructurado, resulta necesario para lograr una nueva institucionalidad.

Las principales implicancias que un adecuado arreglo institucional acarrearía serían:

1. 1. flexibilidad para responder eficientemente ante la realidad continuamente cambiante de nuestra estructura federal.
   2. lr mejorando la ley a medida que se desarrollan mejores capacidades de medición y análisis e, incluso, aumenten la viabilidad política de ciertos cambios potencialmente eficientes que hoy no parecen factibles.
2. Asegurar una dinámica que permita:
3. Asegurar el Compromiso, mediante la realización de acuerdos intertemporales creíbles entre las distintas jurisdicciones sin que sean luego violados por coyunturas políticas.
4. Facilitar la coordinación y aumentar los incentivos a la transparencia en los procedimientos y a la generación de información relevante.

1. Conclusiones Generales.

• Como pudimos comprender después de haber leído este trabajo, el Federalismo Fiscal está basado en la distribución, entre los distintos niveles de gobierno, Nacional, Provincial y Municipal, de las potestades, facultades y responsabilidades en materia de ingresos, gastos y endeudamiento público. Pero también es necesario entender que las decisiones de distribución son decisiones de naturaleza eminentemente política.

Nuestro país ha adoptado un sistema múltiple o mejor dicho múltiples componentes de distintos sistemas, el sistema de concurrencia de facultades tributarias para el caso de los impuestos indirectos, para el caso de los Impuestos Directos, el método de participación, por el que la recaudación de los tributos, se unifican en cabeza del Gobierno Nacional, con participación y colaboración de los gobiernos locales en la recaudación y en el caso de los impuestos al comercio exterior ha adoptado el método o sistema de separación de fuentes.

En cuanto a la Evolución del Régimen de Coparticipación Federal, podemos decir que en la estructura fiscal en su conjunto, se observa un fuerte predominio de elementos históricos por sobre los elementos racionales. Nuestro Sistema Tributario fue plasmando cubriendo necesidades crecientes del fisco y agravado por las decisiones tomadas en los distintos niveles de gobierno, sin tener en cuenta un Plan Integral a futuro.

En general, las Naciones no se han formado como una asociación libre de individuos, sino que han surgido como una combinación de jurisdicciones soberanas preexistentes, que posteriormente se han unido en Unidades Nacionales, es por ello, que la estructura fiscal debe ser analizada desde el punto de vista multijurisdiccional.

• Una de las características salientes del funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la creciente descentralización de funciones y gastos a nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de centralización tributaria a nivel del gobierno nacional.

La descentralización es un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado, hacia las administraciones subnacionales.

En la práctica, generalmente existen varias alternativas de transferir funciones y/o responsabilidades en materia de ingresos y gastos de los niveles centrales a los niveles subnacionales.

Primera: Consiste en dejar que el nivel subnacional (regional y local) decida libremente acerca del monto y la calidad del gasto público en que ha de incurrir y los ingresos que recaudará.

Segunda: Consiste en fijar límites estrictos entre los niveles de gobierno y dejar que las jurisdicciones de los niveles territoriales actúen como lo deseen, siempre que permanezcan dentro de esos límites..

Tercera: esquema centralista de la gestión pública, a través de una mayor restricción de las atribuciones de los gobiernos descentralizados en materia de gastos o ingresos fiscales.

En las funciones de distribución y estabilización, las distintas argumentaciones, apuntan a la conveniencia de su manejo centralizado por parte del Gobierno Nacional y tan sólo en la función asignativa, las discusiones y análisis dan importancia a la participación de los gobiernos subnacionales en la consecución de una asignación eficiente de recursos.

• Los límites a las potestades fiscales de los Gobiernos, se justifican en los casos de presentarse imperfecciones en los mecanismos políticos, debido a una tendencia natural de los gobiernos a actuar en base a objetivos propios, descuidando el bienestar general.

Otra razón por la cual se justifican, es que los votantes subnacionales puedan tener percepciones equivocadas de los beneficios y los costos ligados a determinada demanda de bienes públicos subnacionales.

Cómo posible solución al problema debería incentivarse la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario, transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos a los funcionarios y burócratas.

Desde el punto de vista económico, la razón puede consistir en el establecimiento de techos a la presión tributaria global o al gasto global, y particularmente, a evitar o impedir regulaciones fiscales discriminatorias.

• Las transferencias desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos subnacionales están motivadas por lo general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad distributiva.

Eficiencia, se basa en que, dentro de un régimen fiscal federal, podría desarrollarse una "competencia impositiva" entre las distintas jurisdicciones

Equidad, asumiendo que el gobierno federal financia dichos pagos con impuestos cobrados en forma uniforme del territorio nacional, es claro que el establecimiento de estas transferencias implica una redistribución regional del ingreso desde áreas relativamente desarrolladas y con mayor capacidad tributaria hacia aquellas otras más pobres y con débiles bases tributarias

• Métodos de Coordinación Financiera.

Método de concurrencia de fuentes.

Método de separación de fuentes.

Método de cuotas adicionales.

Método de participación/coparticipación.

Método de asignaciones.

Los métodos presentados, son conocidos como clásicos o de forma pura, pero puede darse, es más, se da en la realidad, que estos mecanismos admitan una serie de matices y hasta puede darse una combinación simultánea de diversos métodos.

• En cuanto a nuestra historia tributaria, nuestro país, pasó de la Separación de Hecho de Fuentes Tributarias en 1860, al método de Concurrencia de Hecho en 1890, para luego en 1935 adoptar la Coparticipación Impositiva y por último, mediante la evolución natural y un lento mejoramiento del método, podemos decir que nos encontramos en una cuarta etapa, con un Régimen de Coparticipación Federal más maduro.
• En el Régimen Actual de Coparticipación la masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, salvo:

-Los Derechos de Importación y Exportación.

-Aquellos impuestos cuya distribución se prevea en otros sistemas.

-Los Impuestos y Contribuciones Nacionales con afectación específica.

-Los Impuestos y Contribuciones Nacionales cuyo producido se afecte al fomento de obras, servicios y actividades de interés nacional.

Debido a las limitaciones Constitucionales y del régimen de coparticipación, las provincias sólo aplican cuatro impuestos, a saber:

1. Impuesto a los Ingresos Brutos.
2. Impuesto a la Propiedad Inmueble.
3. Impuesto a la Propiedad Automotor.
4. Impuesto de Sellos.

Los Municipios, por su parte, en la mayoría de las Provincias no pueden aplicar impuestos, sino tasas retributivas de servicios, tal como las de alumbrado, barrido y limpieza, etc.

Distribución de lo recaudado

El 42.34% va a la Nación.

El 54.66% al conjunto de Provincias adheridas.

El 2% a un conjunto específico de Provincias y el 1 % restante, para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.

• Dentro de las potestades tributarias podemos observar:

Es facultad exclusiva de la Nación la potestad sobre los Impuestos a la Importación y a la Exportación.

Es facultad concurrente entre la Nación y las Provincias:

La potestad sobre los Impuestos Directos, con condiciones para la Nación.

La potestad sobre los Impuestos Indirectos, sin condiciones para la Nación.

• Dentro de las críticas al modelo actual, caben destacar:

La ausencia de correspondencia entre las decisiones de gasto y financiamiento de los distintos niveles de gobierno.

La rigidez del sistema, que impide responder adecuadamente a los cambios del entorno y evolucionar hacia esquemas más eficientes.

El sistema de incentivos político-económicos vigente es un obstáculo para la adopción de políticas más eficientes, tienen altos efectos distorsivos en la actividad económica.

Complejidad inusitada de las transferencias de recursos hacia las provincias.

En el plano macroeconómico, el comportamiento intertemporal de las variables fiscales, alienta a comportamientos de endeudamiento y a un comportamiento procíclico del gasto público, contrario a las recomendaciones de toda la literatura sobre políticas fiscales óptimas..

Este conjunto de falencias es el resultado de una estructura institucional inadecuada (delimitación del conjunto de decisiones colectivas, asignación de autoridad para la toma de estas decisiones y límites a esta autoridad, e incentivos que perciben los decisores de política).

• Dentro de las recomendaciones de política, debo destacar:

Deben promoverse la consolidación de esquemas modernos de control presupuestario y transparencia del accionar gubernamental, a través de las audiencias públicas y otro tipo de controles sociales, junto a esquemas de premios y castigos para los funcionarios y agentes públicos.

Especialmente para una reforma de descentralización tributaria acentuada, resulta esencial el rediseño institucional de los organismos recaudadores, los que debieran ser monitoreados a nivel federal y asegurada la independencia de criterio de los funcionarios a su cargo con respecto a los gobiernos de turno. Básicamente, a través del rediseño de los mecanismos de selección y remoción de estos funcionarios.

Por último, también los sistemas judiciales deben ser eficaces. Lo primordial pareciera ser la formación de los jueces y auxiliares de la justicia en temas económicos y fiscales y en los tributarios en particular.

• Dentro de lo aspectos a Considerar en la Reforma Integral. Debemos tener en cuenta que cualquier análisis de reforma debe tener una perspectiva amplia, que comprenda el conjunto de aspectos relevantes a la evolución de las relaciones fiscales federales.

La propuesta debe tender a garantizar una efectiva coordinación fiscal y financiera, que involucre a los tres niveles de gobierno (nación, provincias y municipios).

Por otro lado, el nuevo diseño debe armonizar razonablemente, o con equilibrio, los requisitos de eficiencia en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales, de flexibilidad que posibilite su permanencia ante escenarios y condiciones cambiantes, y a simplicidad en criterios/procedimientos de distribución.

Armonizar o asegurar un equilibrio en el cumplimiento de estos tres requisitos, significa encontrar el diseño técnico-institucional que resuelva adecuadamente los defectos del actual sistema, mejorando la eficiencia y la equidad interjurisdiccional

• El nuevo diseño debería contemplar los siguientes aspectos:

Asignación de potestades fiscales. Se deberá buscar una armonización y mayor descentralización.

Sistema de Transferencias. Debe darle al sistema la necesaria objetividad, equidad y solidaridad, así como asegurar la igualdad de oportunidades a los ciudadanos para acceder a los servicios y bienes públicos a proveer por los gobiernos, independientemente de donde ellos residan.

Aspectos Macroeconómicos. Lo que considero más importante es que se establezcan límites al nivel relativo del gasto público, límites al endeudamiento y que se creen normas referidas a los "salvatajes" de los gobiernos subnacionales ante shocks regionales.

Estructura Institucional Fiscal Federal. Debemos asegurar una dinámica que permita flexibilidad para responder eficientemente ante la realidad continuamente cambiante de nuestra estructura federal e ir mejorando la ley a medida que se desarrollan mejores capacidades de medición y análisis e, incluso, aumenten la viabilidad política de ciertos cambios potencialmente eficientes que hoy no parecen factibles.

También es imprescindible, asegurar el Compromiso, mediante la realización de acuerdos intertemporales creíbles entre las distintas jurisdicciones para que luego no sean violados por coyunturas políticas.

• Lineamientos para que la Reforma sea efectiva:

El diseño institucional debe garantizar que no se agregue simple burocracia al sistema actual o que no reproduzca los defectos del sistema de decisiones políticas del actual sistema. Ningún sistema puede pretender congelar la realidad por tiempo indefinido.

Las adaptaciones del sistema fiscal federal a las situaciones cambiantes, deben necesariamente estar previstas en el acuerdo federal evitando improvisaciones.

Las cuestiones fiscales y financieras que afectan a una provincia o jurisdicción, afectan al conjunto de las jurisdicciones. Los problemas regionales deben federalizarse y no nacionalizarse.

• De acuerdo al objetivo principal del trabajo planteado en el prefacio, puedo decir que ha sido cumplido satisfactoriamente, ya que hemos analizado cabalmente la situación actual de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales en la Argentina y se encuentra planteado el marco de estudio para un mejor entendimiento.

Se espera que con el presente trabajo se haya generado una inquietud en ustedes los lectores y, es mi esperanza que decidan formar parte activa en éste proceso de Reforma, mediante el estudio y la profundización de los temas tratados en el presente trabajo.

Anexo I: La Descentralización en Latinoamérica (14).

La Experiencia Argentina

• Una de las características salientes del funcionamiento del federalismo fiscal en Argentina es la creciente descentralización de funciones y gastos a nivel provincial, y al mismo tiempo, un importante grado de centralización tributaria a nivel del gobierno nacional.
• En materia de gasto público, en Argentina se ha configurado en sistema de asignación vertical de funciones altamente descentralizado.
• La descentralización ha operado mayormente con relación a los gastos sociales y de infraestructura social.
• El gobierno nacional ha retenido las funciones de la seguridad social y los servicios de la deuda pública, es decir, se ha especializado en la atención de los pasivos: los directamente contraídos por razones de manejo macroeconómico de las finanzas públicas o por la deuda inducida por el sistema previsional. En rigor ambos aspectos están ligados, por cuanto parte importante del uso del crédito del gobierno nacional ha obedecido a la necesidad de honrar la deuda con los jubilados.
• El proceso de descentralización del gasto es un fenómeno que empieza a producirse durante los años ochenta y se completa recién a comienzos de los años noventa.

La Experiencia Mexicana

• En el caso de México el sector descentralizado es menor del 20% del gasto público total, y por ello la autonomía de sus decisiones es prácticamente centralizada.
• Con el fin de avanzar en el fortalecimiento del federalismo, en el año 2000 se reformó el artículo 115 de la Constitución, el cual regula la relación del Estado con los Municipios. A partir de esa reforma, los Municipios pueden decidir las tasas sobre impuestos, productos, derechos y aprovechamientos, y se verán obligados a abatir el rezago actual de los valores catastrales; de no hacerlo, los Congresos estatales deberán decidir lo que competa en cada caso.
• En México, el 15.4% de los ingresos totales provienen de los gobiernos locales, o sea a nivel nacional alcanzan el 84.6%, mientras que el gasto de los primeros como proporción del gasto total asciende a 9.9%, porcentajes que indican un grado muy alto de centralización de ingresos y de gasto a nivel federal.

(14) Ver Informe CEPAL/GTZ, Serie Política Fiscal 87 de Ricardo López-Murphy para las NACIONES UNIDAS en el Proyecto Regional de Descentralización Fiscal.

• Actualmente, la economía mexicana se encuentra inmersa en la redefinición de su federalismo fiscal. Acorde con el nuevo entorno económico, político y social, el Estado transforma las responsabilidades de ingreso y gasto en sus tres niveles de Gobierno; sin embargo, la transformación del federalismo fiscal mexicano se encuentra todavía en una etapa inicial, puesto que enfrenta cierta resistencia al cambio.
• Los retos del nuevo federalismo en México consistirán en ampliar la cobertura de potestades tributarias en las entidades federativas, situación que les permitirá mayor autonomía y eficiencia en su gestión.

La Experiencia Brasileña

• En Brasil los gobiernos subnacionales ejecutan prácticamente el 50% del gasto, en gran medida debido a la Constitución de 1988 que desbalanceó la proporción entre impuestos y gastos en los tres niveles de gobierno, creando un desequilibrio crónico en el Estado federal que genera una presión significativa para generar el proceso inflacionario.
• En el Plan Real hubo que crear el Fondo Social de Emergencia para lidiar en el corto plazo con este desequilibrio. Sin embargo, más adelante deberá adoptarse una medida que restablezca el equilibrio de recursos ya que el plazo de dos años del Fondo de Emergencia no permite una resolución de tal problema con carácter definitivo. También en Brasil la tributación subnacional se basa en impuestos que fluctúan con el ciclo (ICMS) dándole una alta volatilidad a estos componentes del ingreso fiscal. Al igual que en la Argentina, la banca estadual ha generado graves problemas fiscales de corto plazo y la autoridad monetaria debió intervenir los dos bancos estaduales más grandes (BANESPA y BANERJ), reflejando los graves desequilibrios asociados a la banca estadual y a los autopréstamos en los estados dueños. Debe tenerse presente que en Brasil los gobiernos subnacionales ejecutan prácticamente el 57% del gasto público total.

Otras Experiencias

• En Chile, la organización es muy centralizada y existe un control muy cuidadoso del sector subnacional que sólo comprende el 5% del gasto.
• Existen a nivel federal fondos compensadores macroeconómicos de petróleo y cobre y un mecanismo muy cuidadoso de evaluación de la inversión local y de los fondos asignados a su transferencia. Más aún, el endeudamiento local se encuentra prohibido a menos que medie una autorización del gobierno central.
• En Perú el gasto local históricamente ha sido muy bajo promediando menos de 3%, aún cuando recientemente se ha ido ampliando. La restricción al endeudamiento históricamente ha sido fuerte para los gobiernos locales que, en general, sólo se han endeudado con organismos multilaterales.
• En Colombia se observa un rápido crecimiento del endeudamiento que ha hecho crecer los servicios de intereses a nivel departamental del 0.06% del PIB en 1980 a un nivel de 0.18% en 1991, y en los gobierno locales de 0.21% del PIB en 1980 a 0.96% del PIB en 1991.
• Existen institutos financieros especializados en préstamos a los gobiernos locales bajo un cierto control, como por ejemplo FINDETER.
• La tributación a nivel local es fuertemente cíclica ya que a nivel local más del 50% depende de impuestos sobre industria y comercio, y aún mucho mayor a nivel de los departamentos.
• Los mecanismos de transferencias son fuertemente procíclicos. Así por caso, el situado fiscal equivale al 23% de la renta corriente de la Nación (con algunas exclusiones).
• En el caso de la cesión a municipios la transferencia equivale a 14% de los ingresos corrientes del Estado Central.
• Distribución de regalías también sigue el volumen de producción y precios de los combustibles.
• El problema se agrava aún más por cuanto en el proceso de descentralización se han transferido más recursos que gasto ampliándose la brecha fiscal, y eso se ve potenciado por el auge de recursos circunstanciales asociados a los descubrimientos petroleros.

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Informes y Documentos de la COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 2002/2003.

• Serie Política Fiscal 87

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Ricardo López-Murphy – NACIONES UNIDAS – Proyecto Regional de Descentralización Fiscal – CEPAL/GTZ

• Serie Política Fiscal 88

LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y LA EQUIDAD DISTRIBUTIVA: EL CASO ARGENTINO

Alberto Porto y Pablo Sanguinetti – NACIONES UNIDAS – Proyecto Regional de Descentralización Fiscal – CEPAL/GTZ

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Citado en: Reforma Fiscal, Salvaguardias y límites al poder Fiscal de los Gobiernos de Horacio L. P. Piffano. Documento 25 Noviembre de 1999.

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Citados en: Informe CEPAL/GTZ, Serie Política Fiscal 88 de Alberto Porto y Pablo Sanguinetti para las NACIONES UNIDAS en el Proyecto Regional de Descentralización Fiscal.

Taborda, Nicolás Esteban

Analista Contable e Impositivo

Experiencia en OyM (Organización y Métodos) y en Procedimientos Administrativos.

Estudiante Universitario a una materia de graduarse como CONTADOR PÚBLICO

Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Económicas

Noviembre de 2004.